II SAB/Lu 321/14

II SAB/Lu 321/14 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2014-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Arkadiusz Mrowiec
Bogusław Wiśniewski
Witold Falczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 782
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 2, art. 13, art. 14, art. 16, art. 17
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 1059
art. 9c ust. 3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 149 par. 1, art. 161 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi W. Z. na bezczynność "A" Spółki Akcyjnej w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność "A" Spółki Akcyjnej w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania "A" Spółki Akcyjnej w L. do załatwienia wniosku W. Z. z dnia 15 kwietnia 2013 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; III. zasądza od "A" Spółki Akcyjnej w L. na rzecz W. Z. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 4 sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga W. Z. – reprezentowanego przez radcę prawnego M. N. – na bezczynność P. S.A. z siedzibą w L., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 15 kwietnia 2013 r., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostepnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r. skarżący zwrócił się do P. S.A. w L. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych, zlokalizowanych na stanowiących własność skarżącego działkach nr ewid.: [...] i [...], położonych w obrębie P., gmina D., dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Pomimo prowadzonej ze Spółką korespondencji, do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał jednak jakiegokolwiek z objętych jego wnioskiem dokumentów w żądanej formie. Nie otrzymał on również rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Wyrażone w otrzymanych od Spółki pismach stanowisko, jakoby żądana dokumentacja nie podlegała udostępnieniu, skarżący uznał natomiast za sprzeczne z regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Strona skarżąca podkreśliła, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest P. S.A., jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zaś decyzje będące podstawą budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych – jako, że dotyczą "sprawy publicznej" – podlegają udostępnieniu przez ten podmiot.
Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wniesionej skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W oparciu o powyższe argumenty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności P. S.A. w L. w przedmiotowej sprawie oraz zobowiązanie tego podmiotu do udzielenia informacji w żądanym przez stronę zakresie i w żądanej formie. Nadto strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę P. S.A. w L. wniosła o "jej oddalenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego", ewentualnie o odrzucenie skargi.
Spółka wyjaśniła, że w wyniku szczegółowego postępowania wyjaśniającego udostępniła stronie skarżącej odpis jedynego posiadanego oryginału decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia ... sierpnia 1997 r., nr [...] Żądanie skarżącego dotyczące udostępnienie innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń przesyłowych na wskazanych przez niego działkach zostało natomiast załatwione po przez wydanie w dniu [...] lipca 2014 r. decyzji odmownej, albowiem – zdaniem Spółki – ten zakres wniosku wykraczał poza obowiązek wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Do odpowiedzi na skargę Spółka załączyła pismo przewodnie z dnia 23 lipca 2014 r., wraz z którym przesłano pełnomocnikowi skarżącej odpis wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r., jak również decyzję Spółki z dnia[...]lipca 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew stanowisku Spółki P. S.A., skarga jest dopuszczalna. W szczególności nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi okoliczność, iż nie została ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. W tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545).
Sąd w niniejszej sprawie nie dopatrzył się również innych podstaw dla uznania skargi za niedopuszczalną. Wymaga przy tym podkreślenia, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi nie został w istocie w żaden sposób uzasadniony.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, że jej przedmiotem skarżący uczynił bezczynność P. S.A. w L. w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2013 r. Wniosek ten obejmował natomiast żądanie udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy posadowienia i przebudowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach, stanowiących własność wnioskodawcy.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz: Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.
Zdaniem Sądu, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi".
Wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą zatem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, publ. CBOSA).
Podkreślić wypada, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne, w związku z prowadzoną dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami publicznymi przezeń wykonywanymi, jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA).
Wobec powyższych rozważań Spółkę P. S.A. w L., będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.
Dokonując w dalszej kolejności oceny aspektu przedmiotowego niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 15 kwietnia 2013 r. mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). Bez wątpienia dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p jest w świetle art. 6 ust. 2 tej ustawy m.in. decyzja administracyjna. Zawiera ona bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188).
Decyzje administracyjne oraz inne dokumenty urzędowe stanowiące podstawę do lokalizacji, budowy, czy też przebudowy przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią zatem przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sadów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12, publ. CBOSA: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751).
Skoro zatem wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym, wobec jednoczesnego objęcia P. S.A. ustawowym obowiązkiem udostępniania tego rodzaju informacji, podlegał on załatwieniu w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Na gruncie tej ustawy bezczynność zachodzi zaś wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest jednym z ograniczeń opisanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie odpowiadającej decyzji administracyjnej, obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.
W ocenie Sądu, podniesiony przeciwko P. S.A. zarzut bezczynności w niniejszej sprawie nie był pozbawiony podstaw. Poza sporem bowiem pozostaje, że wniosek strony skarżącej z dnia 15 kwietnia 2013 r. został skutecznie złożony na adres siedziby Spółki, przy czym jako datę jego wpływu Spółka ta w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. (k. 13) wskazała dzień 23 kwietnia 2013 r. W tej sytuacji przedmiotowe żądanie winno zostać – co do zasady – załatwione zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w terminie 14 dni od tej daty. Analiza akt sprawy nie pozostawia jednak wątpliwości, że przedmiotowy wniosek nie został rozpatrzony z zachowaniem tego terminu w sposób przewidziany w u.d.i.p., co oznacza, że pomimo, iż Spółka w tym terminie odpowiedziała pisemnie na wniosek, wyrażając opinię, że jest on "przedwczesny", wobec wadliwości tej odpowiedzi, po upływie wskazanego terminu, pozostawała ona w niniejszej sprawie bezczynna.
Nie budzi jednak również wątpliwości, że po wniesieniu przez W.Z. skargi do Sądu za pośrednictwem Spółki P. tj. w dniu 23 lipca 2014 r., P. częściowo przedmiotowy wniosek uwzględniła i przesłała stronie skarżącej jeden z objętych jej wnioskiem dokumentów (decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] sierpnia 1997 r., nr [...]). Bezczynność Spółki co do pozostałej części wniosku skarżącego ustała natomiast w dniu [...] lipca 2014 r., kiedy to Spółka wydała na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. decyzję nr [...] o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji.
Powyższe oznacza, że w chwili rozpoznania skargi P. S.A. nie pozostawała już w bezczynności w niniejszej sprawie, albowiem w całości rozpatrzyła wniosek skarżącego z dnia 15 kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania Spółki do załatwienia przedmiotowego wniosku należało zatem umorzyć na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe. Zasadne jest jednak jednocześnie w tej sytuacji zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, o czym orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSA i WSA 2009/4/63, Lex nr 463487).
Ustanie bezczynności P. S.A. przed rozpoznaniem skargi nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku oceny, czy bezczynność ta nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Rozpatrzenie wniosku z dnia 15 kwietnia 2013 r. po otrzymaniu skargi nie spowodowało bowiem bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, publ. ONSA i WSA 2013/1/7, LEX nr 1271778).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie Spółki w niniejszej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p. Spółka nie pozostawiła bowiem wniosku skarżącego bez żadnej reakcji, lecz w 14-dniowym terminie, wprawdzie wadliwie, ale jednak ustosunkowała się do niego w pisemnej odpowiedzi. Ponadto swoje początkowe, błędne przekonanie o prawidłowym załatwieniu sprawy Spółka zweryfikowała samodzielnie na skutek złożonej skargi.
Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.