II SAB/LU 31/22

II SAB/Lu 31/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Pawlos-Janusz
Marcin Małek
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2211/22 - Wyrok NSA z 2024-09-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 5, ust. 3; art. 6 ust. 1; art. 13 ust. 1, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1076
art. 4 pkt 3, 4
Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 7 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji W. w L. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego - L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne - L. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w L. do rozpoznania wniosku Fundacji W. w L. z dnia 15 lutego 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego - L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego - L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na rzecz Fundacji W. w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 15 lutego 2022 r. Fundacja [...] zwróciła się do Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji - Lublin Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej zwanej "MPK") o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie odpowiedzi na adres poczty elektronicznej, dotyczącej tego:
1) w jaki sposób ewidencjonowane i przechowywane są zarządzenia w spółce?
2) w jaki sposób ewidencjonowane i przechowywane są umowy?
3) w jaki sposób ewidencjonowana i przechowywana jest korespondencja w spółce?
Odpowiadając na wniosek MPK w piśmie z dnia 1 marca 2022 r. oświadczyło, że w jej ocenie żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej.
Skargę na bezczynność MPK do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Fundacja [...]. Zażądała zobowiązania spółki do rozpatrzenia wniosku; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; wymierzenie spółce grzywny; stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz przeprowadzenia czynności wskazanych w art. 115 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskowane informacje mieszczą się w ogólnym katalogu informacji publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) dalej zwanej "u.d.i.p.". Dane te dotyczą w szczególności zasad funkcjonowania osób prawnych samorządu terytorialnego, w tym informacji o prowadzonych rejestrach i ewidencjach. Informacje te są potrzebne skarżącej w związku z uchylaniem się od udzielania odpowiedzi na informację publiczną przez MPK. Przykładowo w odpowiedzi z dnia 15 lutego 2022r. na wniosek o udostępnienie jednej umowy spółka wskazuje, że będzie to informacja przetworzona, gdyż spółka "nie posiada rejestru umów w żądanym układzie, a więc musi podjąć czynności ustalająco-organizacyjne". Skarżąca utrzymywała, że chce poznać sposób prowadzenia tych rejestrów, by móc skuteczniej wnioskować o posiadane przez spółkę informacje publiczne. Spółka w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego wnioskowane dane jej zdaniem nie stanowią informacji publicznej. W tym zakresie nie ma też żadnych wątpliwości, że są to informacje publiczne, gdyż wynika to z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zachowanie spółki stanowi element taktyki procesowej mającej na celu odwlekanie momentu udostępniania informacji publicznej. W chwili obecnej spółka przegrała już 4 inne sprawy sądowe w zakresie udostępniania informacji publicznych. Wszystkie dotyczyły oczywistych kwestii. Aktualnie w każdej ze spraw spółka skierowała skargę kasacyjną. W ocenie skarżącej zachowanie spółki przemawia za stwierdzeniem rażącego naruszenia ze strony spółki, gdyż wnioskowane informacje bezsprzecznie są informacjami publicznymi, wymienionymi wprost w ustawie. Jednocześnie zachowanie spółki wymaga zdyscyplinowania jej poprzez nałożenie grzywny. Działania to nie tylko będzie stanowić karę za zachowanie spółki, ale ma też zapobiegać dalszemu utrudnianiu w udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej działanie MPK może nosić znamiona przestępstwa z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zażądała poinformowania w trybie art. 115 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi właściwych organów oraz organów zwierzchnich o naruszeniach prawa przez spółkę.
W odpowiedzi na skargę MPK Sp. z o.o wniosła o jej oddalenie oraz o obciążenie Fundacji kosztami postępowania. Wyjaśniła, że udzieliła odpowiedzi, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie pozostaje zatem w bezczynności. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jej zdaniem nie można jednak pominąć okoliczności, że kwestie dotyczące ewidencjonowania i przechowywania zarządzeń, umów i korespondencji w spółce nie stanowią wiadomości wytworzonej lub odnoszonej do władz publicznych. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p winien dotyczyć: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie, wiadomość, pouczenie, czyli oświadczenia wiedzy, które dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne, podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Tymczasem wniosek zmierzający do ustalenia jak są ewidencjonowane i przechowywane zarządzenia, umowy i korespondencja w spółce nie stanowi oświadczenia wiedzy, które dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne, podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania. Nie stanowi tym samym informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna. MPK pozostaje w bezczynność w zakresie wniosku skarżącej fundacji z dnia 15 lutego 2022 r. O bezczynności na gruncie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w określonym w art. 13 ust.1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje dodatkowego terminu, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, jej udostępnienia i przyczynach nie zachowania terminu czternastodniowego, nie informuje, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej lub, iż nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3) bądź, że obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust. 2) ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub umarzającej postępowanie (art. 16). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji zachodzi również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji. Jeżeli bowiem podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej stwierdzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną (ewentualnie, mimo posiadania takiego charakteru, nie może być udostępniona w trybie u.d.i.p.), wówczas – jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę – ogranicza się jedynie do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie. Zatem dla oceny tego, czy w sprawie ma bądź miała miejsce bezczynność istotne jest obok tego, czy w wskazanym wyżej terminie podjęte zostały powyższe działania, ustalenie tego, czy MPK może być zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej oraz, czy żądania zawarte w wniosku z dnia 15 lutego 2022 r. dotyczą informacji publicznej. Według bowiem powszechnie akceptowanego poglądu jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06 - Lex 291197, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że MPK jako podmiot, którego wszystkie udziały należą do Gminy Lublin (rubryka nr 7 - dane wspólników odpisu z rejestru przedsiębiorców KRS - k. 18 akt sądowych) jest na mocy unormowania art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Gmina Lublin ma bowiem pozycję dominującą w MPK w rozumieniu art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 275). Ponadto wykonując usługi komunikacji miejskiej w charakterze przewoźnika na terenie Gminy Lublin (informacje zawarte na stronie spółki ) w oparciu o zawartą z gminą umowę wykonuje regularne przewozy związane z transportem publicznym. Jest zatem podmiotem działającym w sferze publicznej, realizującym obowiązek jednostek samorządu terytorialnego. Świadczy bowiem usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu zbiorowego wykonując tym samym zadania własne gminy nałożone na nią w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 559). Także i z tego powodu MPK jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2013 r., I OSK 1390/13 oraz wyroki: WSA w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., II SAB/Rz 5/18; WSA w Kielcach z 7 września 2017 r., II SAB/Ke 38/17; WSA w Warszawie z 5 maja 2015 r., II SA/Wa 2268/14; WSA w Olsztynie z 18 lutego 2014 r., II SAB/Ol 3/14; WSA we Wrocławiu z 26 marca 2013 r., IV SA/Wr 51/13 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza sporem pozostaje również to, że MPK z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., odpowiedziało na wniosek skarżącej fundacji z dnia 15 lutego 2022 r. Kwestią sporną pozostaje zaś to, czy informacja udostępnienia której w powyższym wniosku żądano ma charakter informacji publicznej, jak chce tego skarżąca, czy też charakteru tego nie posiada, jak twierdzi MPK. W ocenie Sądu informacje udostępnienia których skarżąca fundacja żąda w wniosku z dnia 15 lutego 2022 r. mają charakter informacji publicznej. W orzecznictwie wielokrotnie już wyrażano pogląd, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z treścią art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega między innymi informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej), w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.). MPK jako spółka wykonująca zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych jest spółką komunalną w rozumieniu art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 679). Zatem wszelkie informacje dotyczące prowadzonych w związku z realizacją zadania publicznego ewidencji, w tym sposobu ich prowadzenia oraz sposobu przechowywania w nich dokumentów zaliczyć należy do informacji o charakterze publicznym. Tym samym informacje dotyczące sposobu ewidencjonowania i przechowywania zarządzeń w spółce, umów oraz korespondencji stanowią informację publiczną. Skoro więc MPK jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacje, których udostępnienia żąda skarżąca fundacja w wniosku z dnia 15 lutego 2022 r. stanowią informację publiczną obowiązkiem MPK było ich udostępnić w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W terminie tym MPK nie udostępniło jednak żądanych we wniosku z dnia 15 lutego 2022 r. informacji, co przesądza o tym, że w sprawie tego wniosku pozostaje ono w bezczynności.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) zwana dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1) bądź zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt. 2). Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadkach zaś, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jak już wskazano w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jak i w terminie późniejszym MPK nie udostępniło informacji publicznych wskazanych przez skarżącą fundację w wniosku z dnia 15 lutego 2022 r. Niewątpliwie zatem MPK dopuściło się bezczynności. Z uwagi na to, że wniosek z dnia 15 lutego 2022 r. nie został załatwiony Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał MPK do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z dnia 15 lutego 2022 r. (punkt I wyroku). Okoliczności sprawy nie dają natomiast podstawy do stwierdzenia – stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. – że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r.,sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wr 14/14, w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika natomiast z odpowiedzi na skargę oraz z pisma MPK z dnia 1 marca 2022 r. niezałatwienie wniosku z dnia 15 lutego 2022 r. było wynikiem błędnej wykładni art. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Nie można więc przyjąć, że bezczynność MPK w niniejszej sprawie nie była niczym uzasadniona. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność MPK nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku). Jednocześnie Sąd odstąpił od zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wymierzając MPK grzywny. Z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika bowiem, że wymierzenie grzywny zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony). Grzywna jest środkiem dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, która powinny być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1558/20 - publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś bezczynność w przypadku wniosku z dnia 15 lutego 2022 r. była następstwem błędnej wykładni to nie można przyjąć, że MPK celowo unikało załatwienia wniosku. Trzeba też mieć na uwadze, że w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. MPK poinformowała skarżącą fundację o swoim stanowisku w sprawie, przy czym bez znaczenia pozostaje to czy stanowisko to było prawidłowe. Wskazuje to bowiem, że w przyszłości MPK będzie respektować obowiązek wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez konieczności sięgania do środków dyscyplinująco – represyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie znalazł też podstaw do zastosowania instytucji unormowanej w art. 115 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie nakłada na sąd obowiązku przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, nawet w przypadku jego zgłoszenia przez zainteresowaną stronę postępowania. Skarżąca fundacja nie wyjaśniła zaś w jaki sposób przeprowadzenie postępowania mediacyjnego miałoby się przyczynić w niniejszej sprawie do wyjaśnienie i rozważenie jej okoliczności faktycznych i prawnych oraz przyjęcia ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa.
O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obejmują one kwotę wpisu od skargi w wysokości 100 zł