II SAB/WA 284/23

II SAB/Wa 284/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 571
art. 15 ust. 2i
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T. C. na bezczynność Ministra Rodziny i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2022 r. o godz. [...] T. C. (dalej: "skarżący") wysłał, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (obecnie: Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej; dalej: "Minister", "organ") wniosek o dostęp do informacji publicznej w zakresie:
1) treści ofert przesłanych przez podmioty w ramach konkursu "[...]" na rok 2022;
2) punktacji ww. ofert przez Komisję Konkursową z rozbiciem na podpunkty i zasadami punktacji.
Jednocześnie skarżący zażądał przesłania wnioskowanych informacji na podany adres poczty elektronicznej w wybranym formacie elektronicznym (pdf lub podobnym).
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ, pismem z [...] lipca 2022 r., odnośnie pkt 1 wniosku poinformował skarżącego, że oferty na realizację zadania publicznego składane przez podmioty aplikujące o przyznanie środków w ramach III otwartego konkursu ofert w zakresie promocji rodziny "[...]" na rok 2022 nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Minister wskazał, iż do czasu podpisania z wybranymi oferentami umów o wykonywanie zadania publicznego, wszystkie oferty, bez względu na ich treść, są dokumentami prywatnymi. Jednocześnie udzielił odpowiedzi na pkt 2 wniosku, podając kryteria oceny merytorycznej i zasady punktacji.
Pismem z 20 kwietnia 2023 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Zarzucił organowi naruszenie:
1) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie pełnej wnioskowanej informacji publicznej w terminie ustawowo przewidzianym;
2) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez uniemożliwienie pozyskania informacji.
W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: stwierdzenie, że doszło do bezczynności; zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie od Ministra na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący przyznał, iż organ udostępnił mu informację publiczną w zakresie punktacji ofert. Natomiast uznał za błędne stanowisko Ministra, zgodnie z którym, do czasu podpisania z wybranymi oferentami umów o wykonywanie zadania publicznego, wszystkie oferty, bez względu na ich treść, są dokumentami prywatnymi. Nie sposób bowiem uznać, że dopiero z chwilą podpisania umów z oferentami, oferty stają się informacją publiczną. Skoro przedmiotem wniosku były oferty, jakie wpłynęły w związku z konkursem organizowanym przez ministerstwo, to bez wątpienia powstały w związku z wykonywaniem zadań publicznych przez Ministra. Fakt, iż w konkursie można uzyskać dofinansowanie również świadczy o tym, że przedmiot wniosku jest związany z wydatkowaniem środków publicznych.
Według skarżącego, nie można zgodzić się na "wąskie" rozpatrywanie prawa do informacji, tzn. przyjąć, iż tylko oferty wybrane przez organ stanowią informację publiczną. Rolą prawa do informacji publicznej jest kontrola opinii publicznej nad działaniami podejmowanymi przez władzę publiczną. To prawo ma niezaprzeczalnie polityczny charakter. Jeśli obywatele nie mogą sprawdzić, czy Minister wybiera rzeczywiście najlepsze oferty, to niemożliwa staje się ocena prawidłowości jego działania, a w rezultacie polityczna kontrola, polegająca na głosowaniu w wyborach, nabiera arbitralnego charakteru. Tym samym należy zapewnić możliwie najszerszy dostęp do dokumentów związanych z wykonywaniem przez organ swoich zadań, niezależnie od tego, czy takie dokumenty są wytworzone przez organ czy też nie. Innymi słowy, realizacja prawa do informacji wymaga nie tylko wiedzy, na jakie projekty organ wydaje publiczne pieniądze, lecz także wiedzy, jakie projekty - zdaniem organu - nie zasługują na wsparcie publiczne.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie – w przypadku uwzględnienia skargi – o niewymierzanie mu grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
Organ zaakcentował, że wniosek skarżącego z [...] lipca 2022 r. został załatwiony poprzez udzielenie skarżącemu (na podany adres poczty elektronicznej) stosownych informacji oraz wskazanie na brak możliwości udostępnienia żądanych dokumentów ze względu na ich charakter. Tym samym Minister nie pozostawał w przedmiotowej sprawie w bezczynności.
Zgodnie z dominującą linią orzeczniczą, wnioski o udzielenie dofinansowania, składane przez podmioty aplikujące o przyznanie środków publicznych, nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wnioski te, bez względu na ich treść, są dokumentami prywatnymi. Wyjątek stanowią wnioski składane przez podmioty publiczne, np. jednostki samorządu terytorialnego (tak m.in Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku o sygn. akt II SAB/Bd 92/19 oraz Naczelny Sąd Administracyjny; dalej: "NSA" w wyrokach o sygn. akt: I OSK 2487/11, I OSK 2799/13 czy I OSK 2022/14 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą prawną ogłoszonego konkursu "[...]" w 2022 r. była ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r., poz. 571; dalej: "dz.p.p."), a podmiotami uprawnionymi do złożenia oferty w tym konkursie w myśl postanowień jego regulaminu były:
• organizacje pozarządowe, o których mowa w art. 3 ust. 2 dz.p.p., m.in. stowarzyszenia (w tym stowarzyszenia zwykłe) oraz jednostki terenowe stowarzyszeń posiadające osobowość prawną, związki stowarzyszeń, fundacje, kółka rolnicze;
• podmioty określone w art. 3 ust. 3 pkt 1 dz.p.p., tj. osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego;
• podmioty określone w art. 3 ust. 3 pkt 3 dz.p.p., tj. spółdzielnie socjalne.
Zatem w omawianym konkursie nie mogły brać udziału podmioty publiczne takie jak np. jednostki samorządu terytorialnego, których oferty podlegałyby udostępnieniu. W konsekwencji nie było ofert, które mogłyby zostać udostępnione. Wprawdzie na dzień udzielenia odpowiedzi skarżącemu na jego wniosek, tj. [...] lipca 2022 r., zostały już ogłoszone wyniki przedmiotowego konkursu - lista podmiotów rekomendowanych do dofinansowania przez Komisję Konkursową ds. opiniowania ofert w ramach III otwartego konkursu ofert w zakresie promocji rodziny "[...]" na rok 2022 została zaakceptowana i ogłoszona [...] czerwca 2022 r., jednakże umowy na dofinansowanie realizacji projektów nie były jeszcze zawarte. Nie ustała więc przesłanka wyłączenia ochrony tymczasowej tego rodzaju dokumentacji składanej przez oferentów w postaci zamknięcia procedury naboru i zawarcia wszystkich umów na dofinansowanie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 224/19).
Podsumowując, Minister uznał, iż na dzień [...] lipca 2022 r. oferty nadal stanowiły dokumenty prywatne, dlatego nie był zobowiązany dokonywać oceny, które oferty zawierają informacje publiczne, a które dotyczą wyłącznie oferentów.
Organ zaznaczył również, że w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Szczególny tryb dostępu do informacji o ocenie ofert złożonych w ramach otwartych konkursów ofert zawiera art. 15 ust. 2i dz.p.p., który przyznaje każdemu prawo do żądania w określonym terminie uzasadnienia wyboru lub uzasadnienia oferty. Ponadto art. 15 ust. 2j dz.p.p. określa zakres informacji, które zobowiązany jest ogłosić podmiot organizujący otwarty konkurs ofert. Przepisy dz.p.p. stanowią lex specialis wobec przepisów u.d.i.p., a jednocześnie określają one zakres informacji, jakie można uzyskać odnośnie przeprowadzonego konkursu i nie ma wśród nich treści złożonych ofert. Stanowisko takie potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 października 2021 r., sygn. akt III SAB/GI 129/21. Nawet gdyby przyjąć, iż treść ofert jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., to i tak przepisy u.d.i.p. nie miałyby zastosowania do udzielenia tych informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem).
Niewątpliwie Minister, jako określony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Kwestia ta nie była sporna między stronami.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji prawnej przedmiotu pkt 1 wniosku – czy ma on walor informacji publicznej, jak twierdzi skarżący, czy też jest to dokument prywatny, co podnosi organ. Zdaniem tutejszego Sądu, rację w tym sporze trzeba przyznać Ministrowi.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1
u.d.i.p. jako każdą informację o sprawach publicznych. Przykładowy katalog desygnatów tego pojęcia zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Podkreślić przy tym należy, iż informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń.
W pkt 1 wniosku informacyjnego z [...] lipca 2022 r. skarżący domagał się udostępnienia mu treści wszystkich ofert, jakie zostały złożone w ramach ogłoszonego [...] kwietnia 2022 r., w oparciu o art. 13 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 pkt 31 dz.p.p., III otwartego konkursu ofert w zakresie promocji rodziny "[...]" na rok 2022. Konkurs ten miał na celu dofinasowanie najlepszych projektów informacyjno-edukacyjnych i szkoleniowych służących zmianie społecznej, polegającej na usytuowaniu dobra rodzin w centrum działań wspólnoty na wszystkich poziomach jej funkcjonowania (vide ogłoszenie o przedmiotowym konkursie na stronie internetowej: [...]).
W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy aktualny jest pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4348/21, wskazujący, iż wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Stanowisko to można uznać za utrwalone w orzecznictwie. Podnosi się bowiem, że "Wnioski takie i załączone do nich dokumenty nie tracą charakteru dokumentów prywatnych, pomimo załączenia ich do umowy finansowanej ze środków publicznych. Wnioskodawcy zwracający się o udzielenie pomocy finansowej na realizację swoich projektów do wniosków o udzielenie tej pomocy załączają dokumenty dotyczące metodyki, opisu i koncepcji projektu, planowanych rezultatów, potencjału organizacyjnego i finansowego. Są to dokumenty autorskie, a ich publiczne ujawnienie mogłoby zaszkodzić planowanemu przedsięwzięciu. Poszanowanie prawa do uzyskania informacji publicznej wymaga jednak równocześnie uwzględnienia praw podmiotów ubiegających się o udzielenie pomocy publicznej i wyważenia interesu publicznego i prywatnego" (vide wyrok NSA z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III OSK I OSK 56/16).
Jednocześnie w judykaturze akcentuje się, iż złożone przez podmioty wnioski
o dofinansowanie ze środków publicznych nie stanowią dokumentów urzędowych
w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., bowiem nie są to oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalone i podpisane w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego. Z tego ostatniego punktu widzenia uzasadnione jest rozróżnienie, kto występuje z wnioskiem o dofinansowanie. Jeśli czyni to podmiot publiczny, wówczas taki wniosek jest dokumentem urzędowym (vide wyrok NSA z 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2388/17). Natomiast każdy załącznik do wniosku o dofinansowanie czy też sam wniosek nie nabierają, bez względu na ich treść, waloru informacji publicznej tylko dlatego, że zostały złożone w ramach ubiegania się o fundusze publiczne (vide wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2799/13). Sąd w składzie tu orzekającym w pełni podziela powyższe poglądy.
Trafnie również Minister zwrócił uwagę na treść art. 15 ust. 2i dz.p.p., który to przepis przewiduje, iż każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Oznacza to, że żądanie takie może złożyć nie tylko uczestnik procedury konkursowej, który takie uzasadnienie powinien otrzymać wraz z informacją o podjętej przez organ czynności, ale przede wszystkim każdy inny podmiot, który nie był uczestnikiem procedury konkursowej, ale z takich czy innych względów jest zainteresowany motywami wyboru lub odrzucenia konkretnej oferty (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 244/22).
Uwzględniając krąg podmiotów uprawnionych do udziału w konkursie (wskazany także przez Ministra w odpowiedzi na skargę), ich wnioski z całą pewnością nie mają waloru dokumentu urzędowego (vide art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), ponieważ nie są to oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalone i podpisane w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Nie sposób też uznać, iż podmioty te przed uzyskaniem środków publicznych, realizują jakiekolwiek zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. bądź dysponują majątkiem publicznym. Nadto do momentu zawarcia umowy podmiot może zrezygnować z ubiegania się o dofinansowanie ze środków publicznych, zachowując prawo do prywatności. Objęte pkt 1 wniosku oferty nie stanowią zatem informacji publicznej.
Reasumując należy stwierdzić, że Minister załatwił wniosek skarżącego z [...] lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w sposób prawidłowy, kwalifikując przedmiot pkt 1 wniosku jako dokumenty prywatne oraz udzielając skarżącemu żądanej informacji w odpowiedzi na pkt 2 wniosku. Dostrzec także wypada, iż odpowiedź na ten wniosek została udzielona przez organ z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.