II SAB/Lu 24/23

II SAB/Lu 24/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2 ust. 2; art. 13 ust.1; art. 14 ust.1; art. 10 ust. 1; art. 4 ust.1; art. 3 ust. 1 pkt 1;
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1, §1a, i § 2; art. 3 § 2 pkt 8; art. 151; art. 200;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 284 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Wójta Gminy Mircze w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy Mircze do załatwienia wniosku M. W. z dnia 18 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Mircze w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 18 października 2022 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Mircze na rzecz M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. w pozostałej części skargę oddala.
Uzasadnienie
W dniu 18 października 2022 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej M. W. (dalej jako: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy M. (dalej jako: "organ") o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:
"W związku z audytem wewnętrznym prowadzonym przez p. S. K. w spółce M. Sp. z o. o. od dnia 5 maja 2022 r.:
1. Proszę o informację, czy audytor przedstawił pisemnie wstępne wyniki audytu wewnętrznego przed publikacją sprawozdania końcowego zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Finansów?
2. Proszę o udostępnienie mi kopii wstępnych wyników audytu wewnętrznego w wersji pierwotnie otrzymanej.
3. Proszę o informację, komu przedstawiono i z kim uzgadniano wstępne wynik audytu wewnętrznego?
4. Proszę o informację, czy według wiedzy organu we wstępnych wynikach audytu wewnętrznego lub w sprawozdaniu końcowym stwierdzono zapisy niezgodne ze stanem faktycznym lub z przepisami prawa?
5. Proszę o informację, czy zgłoszono jakiekolwiek zastrzeżenia i uwagi do wstępnych wyników audytu wewnętrznego. Jeśli tak, to jakie? Proszę również o informację, czy zostały one uwzględnione w sprawozdaniu końcowym?"
Określając sposób udostępnienia żądanych informacji skarżąca wniosła o przesłanie ich na wskazany adres poczty elektronicznej.
W dniu 31 października 2022 r. skarżąca otrzymała za pośrednictwem poczty elektronicznej odpowiedź organu, w której zaproszono ją do Urzędu Gminy M. w celu "wyjaśnienia wszelkich, wątpliwości", jakie nurtują skarżącą oraz "udzielenia odpowiedzi na pytania". Jako przyczynę udzielenia takiej odpowiedzi na wniosek organ wskazał "dużą liczbę wniosków" kierowanych przez skarżącą do Urzędu Gminy M. oraz "czas, jaki pracownicy urzędu muszą poświęcać na odpowiadanie na te wnioski", a także szacunek organu do jej "czasu a także zdrowia (biorąc pod uwagę wysyłanie wniosków w godzinach rannych i nocnych)".
W dniu 4 listopada 2022 r. skarżąca, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wezwała organ do udostępnienia wnioskowanej informacji w formie wskazanej we wniosku, podkreślając, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej prostej. Skarżąca nie zgodziła się z opinią, jakoby ilość jej wniosków była nadmierna oraz, by udzielenie odpowiedzi w formie wskazanej we wniosku nastręczało organowi zbyt wielkich trudności. Wyjaśniła, że w okresie od 5 października 2022 r., do 24 października złożyła do Urzędu Gminy M. łącznie 12 wniosków o dostęp do informacji publicznej, z których znaczna większość dotyczyła informacji, które powinny być udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy M., jednakże nie udało jej się ich odszukać.
Pismem z dnia 16 stycznia 2023 r., M. W. (dalej jako: "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Wójta Gminy M. w sprawie wniosku z dnia 18 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze zarzuciła organowi, że wskutek bezczynności dopuścił się w przedmiotowej sprawie naruszenia:
1) art.61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej;
3) art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym narzuceniu przez organ zmiany określonego we wniosku sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej;
4) art. 2 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, poprzez brak zastosowania, polegający na zastąpieniu zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej "zaproszeniem" do Urzędu Gminy M. w celu "wyjaśnienia wszelkich niejasności, wątpliwości" oraz "udzielenia odpowiedzi na pytania".
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy M. do załatwienia wniosku z dnia 18 października 2022 r., zasądzenie od organu kosztów postępowania, a także przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej – na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").
Zdaniem skarżącej, odpowiedź organu z dnia 31 października 2022 r. miała na celu niezrealizowanie jej wniosku lub przysporzenie jej nadmiernych trudności i kosztów uzyskania wnioskowanej informacji publicznej. Uzależnienie udostępnienia informacji publicznej prostej od osobistego stawienia się przez skarżącą w Urzędzie Gminy M. i przedstawienia swoich "wątpliwości", jest - zdaniem skarżącej - niedopuszczalne i niezgodne z zasadami demokratycznego państwa prawa.
Wyjaśniła, że w okresie od 5 października 2022 r. do 16 stycznia 2023 r. złożyła do Urzędu Gminy M. łącznie 15 wniosków, z których przeważająca większość dotyczyła informacji publicznej prostej. Wnioski te swym zakresem obejmowały głównie kwestie problemów finansowych spółki komunalnej M. Sp. z o.o., której właścicielem jest Gmina M., a także kwestie związane z nadzorem nad tą spółką oraz audytem wewnętrznym, który w niej przeprowadzono. Skarżąca wskazała, że sprawy te są dla niej interesujące z uwagi na jej wykształcenie. Są one przy tym przedmiotem publikacji prasowych oraz debaty wśród społeczności lokalnej. Skarżąca zaznaczyła, że dla udogodnienia dołożyła starań, by rozbić poszczególne zagadnienia na oddzielne wnioski, na wypadek, gdyby odpowiedź na nie wymagała zaangażowania ze strony różnych działów lub pracowników organu, stąd taka ich liczba. W jej ocenie, wnioski były w swym zakresie precyzyjne, a ich liczba nie nastręczała trudności w udostępnieniu informacji bowiem wnioskowane informacje obejmowały jedynie kopie wymienionych dokumentów.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Jednocześnie organ zwrócił się o rozpoznanie sprawy na rozprawie z udziałem obu stron.
W pierwszej kolejności organ podniósł, że skarga nie spełnia wymogu formalnego określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., albowiem skarżąca nie wskazała w jej treści adresu zamieszkania, ani też nie wskazała w żaden sposób na brak miejsca zamieszkania. W ocenie organu, doświadczenie życiowe nie pozwala przyjąć, aby osoba stale przebywająca w Polsce (a na to wskazuje składanie szeregu wniosków o udostępnienie informacji publicznej) nie miała tu miejsca zamieszkania. Wobec tego określenie samego adresu do doręczeń w skardze nie jest wystarczające i stanowi brak formalny skargi.
Odnosząc się do sprawy merytorycznie Wójt Gminy M. stwierdził, że nie naruszył objętych zarzutami skargi przepisów Konstytucji RP i u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że treść odpowiedzi na wniosek przesłanej wnioskodawczyni w dniu 31 października 2022 r. spowodowana była dużą liczbą wniosków o udzielenie informacji publicznych składanych w 2022 r. zarówno przez skarżącą, jak i inne podmioty, a także nadmiernym obłożeniem pracowników Urzędu Gminy innymi obowiązkami służbowymi. Biorąc pod uwagę liczbę i treść kierowanych przez skarżącą wniosków, Wójt zaprosił skarżącą do Urzędu Gminy.
Organ wyjaśnił, że w związku z tym, iż skarżąca tak dokładnie i skrupulatnie wypytywała w swoich wnioskach o funkcjonowanie Gminy i sytuację finansową spółki gminnej M. Sp. z o.o., to założył, że jest to mieszkaniec Gminy M., ewentualnie ktoś z rodziny pracowników spółki, któremu zależy na sprawach Gminy, bliskie są jej problemy, jak i zależy jej na dobru funkcjonowania samej spółki. Dlatego też Wójt Gminy chciał sam osobiście, czy też przy udziale pracowników Urzędu Gminy M. oraz zarządu M. Sp. z o.o., wyjaśnić sprawy będące przedmiotem zainteresowania skarżącej. Nie brano pod uwagę, że miejscem pobytu wnioskodawczyni może być miasto Wrocław lub okolice Wrocławia (tak jak adres skrytki pocztowej podany do korespondencji w złożonej skardze). Sama skarżąca, otrzymawszy odpowiedź na wniosek, w której została zaproszona do Urzędu Gminy, nie poinformowała Wójta o swoim miejscu pobytu czy też zamieszkania, co byłoby jednoznaczne z tym, że nie jest w stanie skorzystać z takiego zaproszenia.
W związku z kolejnymi wnioskami skarżącej, po stronie organu zaczęła się również kreować ocena jej działań jako możliwego nadużywania prawa do informacji publicznej. Skarżąca złożyła bowiem łącznie 16 wniosków o udzielenie informacji publicznej, w tym 5 w dniu 5 października 2022 r. oraz kolejne w dniach 16, 17, 18 i 24 października 2022 r. oraz 2, 9,10 listopada 2022 r., a także 20 stycznia 2023 r. W tym samym okresie skarżąca skierowała kilkanaście podobnych wniosków do spółki komunalnej M. Sp. z o.o. Co istotne, wnioski skarżącej były kontynuacją podobnych zapytań kierowanych od początku 2022 r. do Gminy M. i jej jednostek organizacyjnych przez inne osoby (lub tę samą osobę, ponieważ autorzy nie podawali pełnych danych osobowych nawet na wezwanie organu). Nagłe zainteresowanie uzyskaniem informacji publicznych z Urzędu Gminy M. w roku 2022 przejawiała najpierw osoba określająca się w korespondencji mailowej jako "S." (nie wskazała nazwiska), która w lutym i marcu złożyła łącznie 10 wniosków o udzielenie informacji publicznej. Następnie z podobnymi wnioskami do Urzędu Gminy M. zaczęła występować osoba podpisująca się jako "P. P.", która w okresie od lutego do października 2022 r. drogą mailową wystosowała łącznie 23 zapytania o udzielenie informacji publicznej.
Organ podkreślił, że cechą aktywności skarżącej, charakterystyczną również dla jej poprzedników, było skupianie się we wnioskach o udostępnienie informacji publicznej na sprawach związanych z rzekomymi nieprawidłowościami w działaniu obecnych władz Gminy M., w szczególności Wójta Gminy M. oraz możliwej współpracy Gminy M., jej jednostek organizacyjnych i spółki komunalnej, a nawet przedsiębiorców realizujących inwestycje na rzecz Gminy, z konkretnymi przedsiębiorcami (m.in. mężem Wójt Gminy M.). Wszyscy wnioskodawcy, łącznie ze skarżącą, formułowali również pytania dotyczące umów i faktur zawieranych z konkretnymi przedsiębiorcami powiązanymi prywatnie z Wójtem Gminy M. W okresie aktywności skarżącej w pozyskiwaniu informacji o spółce M., informacje w tym zakresie znalazły się w prasie lokalnej, gdzie w krytycznym tonie informowano o sytuacji finansowej spółki komunalnej, działalności obecnej Wójt oraz rzekomych powiązaniach jej męża i znajomych ze spółką. Informacje te pokrywały się z tym, co w zakresie działalności spółki było przedmiotem zainteresowania skarżącej.
W ocenie organu, wnioski skarżącej o udzielenie informacji publicznej, w tym będący przedmiotem skargi wniosek z dnia 18 października 2022 r., wpisują się w aktywność osób określających się jako "S." oraz "P. P.". Na tej podstawie Wójt Gminy M. doszedł do przekonania, że wszystkie te zapytania pochodzą lub są inicjowane przez tę samą osobę (lub osoby). Tego rodzaju działania nie mogą być uznane za wykonywanie prawa do informacji publicznej, ponieważ są motywowane przesłankami innymi niż troska o dobro publiczne. Obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Informacje wnioskowane na podstawie u.d.i.p. nie tylko muszą posiadać status informacji publicznej, ale również ich żądanie musi być podyktowane interesem publicznym. Zdaniem organu, złożony przez skarżącą w dniu 18 października 2022 r. wniosek nie został złożony w interesie publicznym, ale w interesie prywatnym i ma na celu wyłącznie zakłócenie pracy Urzędu Gminy M. oraz dyskredytowanie, czy wręcz szykanowanie władz Gminy przed zbliżającymi się wyborami samorządowymi. Z tych względów powinien zostać uznany za przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej. Działania skarżącej nie mogą bowiem dążyć do kompleksowej kontroli działalności Wójta Gminy M., ponieważ do tego uprawnione są odpowiednie organy państwowe we właściwym dla nich trybie.
W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2023 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz zawarte w niej zarzuty. Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, skarżąca w pierwszej kolejności zakwestionowała twierdzenie, jakoby jej skarga była obarczona brakiem formalnym. Podniosła, że art. 46 § 2 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. nie narzuca obowiązku składania wyjaśnień w kwestiach związanych z zamieszkaniem skarżącego i nie umożliwia stronie przeciwnej oceny, czy podanie adresu do doręczeń jest wystarczające. W ocenie skarżącej, organ narusza jej prywatność podejmując próby oceny jej sytuacji osobistej na podstawie swoich przypuszczeń, opierając się przy tym na jego "doświadczeniu życiowym", które jest kwestią indywidualną.
W ocenie skarżącej poprzez obszerną odpowiedź na skargę i nagromadzenie załączników do niej, organ dążył do odwrócenia uwagi od nieudzielenia wnioskowanej informacji i niepodjęcie czynności zgodnie z u.d.i.p.
Zdaniem skarżącej, organ zdaje się dążyć do powiązania jej z innymi wnioskodawcami oraz wykorzystania zbiorczego ujęcia, jako argumentu na poparcie tezy o rzekomym nadużywaniu przez skarżącą prawa do informacji. Wskazuje to na wprowadzanie elementów odpowiedzialności zbiorowej, co w oczywisty sposób jest niezgodne z regułami demokratycznego państwa prawa. Skarżąca podkreśliła, że wnioskodawcy przywołani w odpowiedzi na skargę nie są jej znani, złożone przez nich wnioski są niezwiązane ze sprawą i nie jest w stanie w żaden sposób odnieść się do przedstawionych informacji ani ich zweryfikować. W jej ocenie, wzrost zainteresowania sprawami związanymi z działalnością spółki M. Sp. z o.o. może natomiast wynikać z doniesień prasowych o dochodzeniu wszczętym przez Prokuraturę Rejonową w kierunku nierzetelnego prowadzenia przez tę spółkę ksiąg rachunkowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność, decyzja o rozpoznaniu sprawy w tym trybie pozostawiona jest sądowi i nie jest zależna ani od złożenia przez którąkolwiek ze stron wniosku w tym przedmiocie, ani też od ewentualnego żądania przez którąkolwiek ze stron przeprowadzenia rozprawy. Stąd też wniosek organu o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy, nie był dla Sądu wiążący. Wprawdzie zgodnie z art. 122 p.p.s.a. sąd – również w przypadku spraw kwalifikujących się do rozpoznania w trybie uproszczonym - może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednak w niniejszej sprawie Sąd uznał, że brak jest ku temu podstaw. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie budzą bowiem wątpliwości, dla wyeliminowania których niezbędne byłoby przeprowadzenie rozprawy. Za rozpoznaniem sprawy w trybie uproszczonym przemawiały natomiast względy ekonomiki procesowej, mające tym większe znaczenie w sprawach z zakresu informacji publicznej, które z mocy art. 21 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1177 ze zm.), rozpoznawane są poza kolejnością.
Względy ekonomiki procesowej nie pozostawały ponadto bez wpływu na odstąpienie przez Sąd od wezwania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez wskazanie adresu zamieszkania skarżącej – aczkolwiek nie jest co do zasady pozbawione racji twierdzenie organu, że wskazanie adresu zamieszkania strony skarżącej będącej osobą fizyczną, jest wymogiem formalnym skargi - jako pierwszego pisma w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 46 § 2 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. pismo strony powinno zawierać w przypadku, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku – adresu do doręczeń lub siedziby i adresów stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników. W literaturze wskazuje się przy tym, że wskazanie w skardze adresu do doręczeń może mieć miejsce wyjątkowo, kiedy np. strona nie ma miejsca zamieszkania (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. 7. Wydanie, Warszawa 2018, str. 189).
W rozpoznawanej skardze skarżąca podała wyłącznie adres do doręczeń w postaci adresu skrytki pocztowej, natomiast nie podała swojego adresu zamieszkania. Co do zasady jest to brak formalny skargi taki sam jak przykładowo brak wskazania numeru PESEL strony, będącej osobą fizyczną. O zbędności wezwania skarżącej do uzupełniania braku formalnego skargi poprzez wskazanie jej miejsca zamieszkania, w okolicznościach przedmiotowej sprawy zdecydowało to, że wraz z uiszczeniem przez skarżącą wpisu od skargi, w aktach sprawy ujawniony został widniejący na potwierdzeniu wpłaty adres skarżącej, który – jako adres przypisany do jej rachunku bankowego – mocą zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 lutego 2023 r. został odnotowany jako adres zamieszkania skarżącej.
Z powyższych względów, wobec ujawnienia w taki sposób w aktach sprawy adresu zamieszkania skarżącej należało uznać, że brak oznaczenia w skardze adresu zamieszkania skarżącej został w taki sposób uzupełniony i stanowi już braku formalnego uzasadniającego zastosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez wezwanie skarżącej do uzupełnienia tego braku pod rygorem odrzucenia skargi.
Zakreślając ramy rozważań części merytorycznej, Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 3/22, CBOSA).
Przedmiotem niniejszego postępowania stała się bezczynność Wójta Gminy M. w udostępnieniu informacji dotyczącej pisemnych wstępnych wyników audytu wewnętrznego przeprowadzonego przez S. K. od dnia 5 maja 2022 r. w M. spółce z o.o. z siedzibą w M.
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). W przedmiotowej sprawie, nie budzi zatem wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku – Wójt, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa jest prawem konstytucyjnym obywateli, przewidzianym w art. 61 Konstytucji RP i obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (ust. 2).
Przechodząc zatem do oceny charakteru żądanej informacji, w pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 9 kwietnia 2015 r., sygn. K 14/13, przepis art. 284 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634); dalej jako" u.f.p.", utracił moc 16 kwietnia 2015 r. jako niezgodny z art. 61 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Problem konstytucyjny dotyczył zgodności wprowadzonego w art. 284 ust. 2 u.f.p. ogólnego wyłączenia z zakresu pojęcia informacji publicznej dokumentów wytwarzanych przez audytora w trakcie prowadzenia audytu, z wyjątkiem planu audytu i sprawozdania z wykonania planu audytu. Według oceny TK niektóre z dokumentów wytwarzanych przez audytora, inne niż wspomniany plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, zawierają rezultaty przeprowadzonego audytu, a więc wyrażają końcowe stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek jednostki, w których przeprowadzane były zadania audytowe. Te dokumenty muszą być udostępniane, jako objęte prawem do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Z kolei pewna część dokumentów wytwarzanych przez audytora nie zawiera informacji, gdyż są to różnego rodzaju dokumenty o charakterze roboczym, sporządzane w stadium zbierania informacji i przygotowania końcowego stanowiska.
Nadmienić należy również, że przepis art. 284 ust. 1 u.f.p. został uchylony 28 kwietnia 2017 r., a celem tej nowelizacji było usunięcie z tekstu ustawy przepisu, który mógłby powodować wątpliwości interpretacyjne co do zakresu dokumentów wytworzonych przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego, podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pozostawienie w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. tylko art. 284 ust. 1, według którego plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogłoby sugerować, że – a contrario – inne dokumenty nie stanowią informacji publicznej (Z. Ofiarski [w:] A. Borodo, W. Bożek, M. Cilak, K. Czarnecki, K. Kopyściańska, E. Kowalewska, P. Lenio, P. Majka, P. Mańczyk, W. Miemiec, M. Ofiarska, P. Pest, K. Sawicka, M. Stawiński, R. Sura, K. Święch-Kujawska, J. Wantoch-Rekowski, P. Zawadzka, Z. Ofiarski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 284).
Co jednak szczególnie istotne, TK jednoznacznie wskazał, że nie jest zadaniem Trybunału rozstrzyganie, które z poszczególnych dokumentów wytwarzanych przez audytora stanowią informację publiczną, stosownie do wskazanych wyżej kryteriów, a które nie. Kwestie te powinny rozstrzygać w pierwszej kolejności organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, oceniające, czy dokument, którego udostępnienia w trybie u.d.i.p. żąda skarżący, stanowi informację publiczną, zaś w przypadku sporu – sądy administracyjne. Zakres pojęcia informacji publicznej podlega ustaleniu przede wszystkim na podstawie art. 61 Konstytucji, a także na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok o sygn. P 25/12).
Przy takiej egzemplifikacji informacji publicznej przez TK, wskazującej, że każdorazowo organ winien badać istotę wnioskowanej o udostępnienie dokumentacji należy uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie dokonał oceny charakteru żądanej do udostępnienia informacji.
Mając bowiem na uwadze nie tylko wspomniane orzeczenie TK sygn. K 14/13, ale również orzecznictwo sądów administracyjnych nasuwa się konkluzja, że organ każdorazowo powinien na żądanie strony, kierowane do niego w trybie dostępu do informacji publicznej o udostępnienie dokumentów z przeprowadzonego audytu, odnieść się do treści dokumentu i danych w nim zawartych w aspekcie tego czy je udostępnia, czy uznaje ich ochronę w zakresie tajemnicy chronionej prawnie (jeżeli tak to w jakim zakresie i dlaczego tak uznaje i wówczas wydać decyzję odmawiającą udostępnienia), czy też stwierdza, że stanowią dokument wewnętrzny i nie stanowią informacji publicznej.
Organ nie może – jak to uczynił w niniejsze sprawie – w ogóle nie ustosunkować się do wniosku, a jedynie wskazywać na uporczywość skarżącej w kierowaniu kolejnych wniosków do organu i podważać ich zasadności.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie żądanej informacji czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Organ musi zatem załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej, bądź wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania, bądź w drodze stosownej czynności materialno-technicznej odnoszącej się do żądania udzielenia informacji publicznej.
Czynność materialno-techniczna jako czynność załatwiająca wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi dotyczyć i odnosić się do żądania udzielenia danej informacji publicznej. Zazwyczaj będzie ona polegać na udostępnieniu informacji publicznej, bądź na powiadomieniu wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, w szczególności z tego względu, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub też, że informacja nie jest w posiadaniu organu, do którego złożono wniosek.
W sprawie organ nie dokonał tak rozumianej czynności materialno-technicznej odnoszącej się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Organ, w odpowiedzi na żądanie udzielenia informacji publicznych, wystosował jedynie pismo z dnia 31 października 2022 r., w którym zaprosił wnioskodawczynię do Urzędu Gminy w celu wyjaśnienia niejasności i wątpliwości oraz udzielania odpowiedzi na pytania.
Zaproszenie przez organ wnioskodawcy do siedziby organu nie odnosi się w żaden sposób do żądania udostępnienie informacji publicznej, a tym samym i nie załatwia sprawy udzielania informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, koniecznym jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 18 października 2022 r. i zajęcie przez organ stanowiska, czy żądana dokumentacja ma walor informacji publicznej, czy też takiego waloru nie posiada. Organ mając do dyspozycji wnioskowany o udostępnienie dokument – wstępne wyniki audytu, powinien dokonać kwalifikacji zawartych w nim informacji pod względem ich charakteru, a następnie w zależności od wyniku dokonanej analizy, zgodnie z uregulowaniami ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonać jednej z poniższych czynności:
- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwości jej udzielenia; wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno-technicznej;
- odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej;
- w razie uznania, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, po uprzednim wezwaniu skarżącej do spełnienia warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., udostępnić wnioskowaną informację lub odmówić jej udostępnienia;
- powiadomić pisemnie wnioskodawcę, że żądana o udostępnienie informacja nie stanowi informacji publicznej, albo że do udostępnienia żądanej informacji publicznej mają zastosowanie przepisy szczególne, określone w innych aktach prawnych.
Mając na uwadze powyższe, należy uznać za trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, ale także wówczas, gdy udziela on informacji nie będącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a ponadto gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2321/14; CBOSA). Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2009 r. ( I OSK 1261/08 opubl. w CBOSA) przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, doszłoby do zdeprecjonowania idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Strona nie może być pozbawiona uprawnień, które ustawodawca zawarł w samej Konstytucji RP, a skarga na bezczynność jest środkiem prawnym, służącym walce z czasem, który jest marnotrawiony przez organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.
W konsekwencji - jak wcześniej podkreślono - organ winien rozważyć, czy rzeczona dokumentacja żądana przez skarżącą posiada status informacji publicznej, a następnie w zależności od zajętego stanowiska dokonać jednej z czynności, przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Wbrew twierdzeniom organu, Sąd nie dopatrzył się w działaniu skarżącej znamion nadużycia prawa do informacji publicznej, które miałoby usprawiedliwiać brak realizacji jej wniosku zgodnie z procedurą określoną przepisami u.d.i.p. Przede wszystkim organ w żaden sposób nie wykazał, jakoby pomiędzy skarżącą a Gminą M., jej Wójtem, czy też spółką gminną M., której dotyczył wniosek, zachodziła relacja tego rodzaju, że pozwalałaby uznać sposób realizowania przez skarżącą jej prawa do informacji publicznej jako działania we własnym, subiektywnym interesie (w tym ewentualnie politycznym), zmierzające do kwestionowania działalności tych podmiotów w indywidualnej sprawie skarżącej bądź do ich dyskredytowania lub szykanowania.
W świetle przedstawionego przez organ materiału dowodowego brak jest podstaw do powzięcia takiego założenia, a w takim wypadku interes skarżącej w uzyskaniu żądanych informacji nie może być badany i stanowić podstawy nieudostępnienia jej żądanych informacji publicznych. Jak już bowiem wyżej wskazano, a co wynika z treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Także ilość oraz treść wniosków skarżącej nie przemawia za uznaniem, że nadużywa ona prawa do informacji publicznej, skoro każdy z tych wniosków dotyczy udostępnienia konkretnych dokumentów i nie sposób doszukać się w nich pytań o charakterze dokuczliwym.
Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, jakoby skarżąca była autorem nie tylko wniosków złożonych we własnym imieniu, lecz również wniosków, w których jako wnioskodawcę wskazano inne osoby, stwierdzić należy, że przekonanie to ma jedynie subiektywny charakter i nie sposób uznać je za udowodnione czy też uprawdopodobnione.
Wobec powyższego wyrokiem w punkcie I Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej, nie zajmując przy tym stanowiska, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Organ mając bezpośredni dostęp do wnioskowanej informacji powinien w pierwszej kolejności wypowiedzieć się w tej kwestii poprzez dokonanie adekwatnej do zajętego stanowiska czynności.
Jednocześnie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (w punkcie II wyroku) orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W działaniach i zaniechaniach organu nie można bowiem dostrzec takich cech, które mogłyby stać się podstawą do oceny, że w sprawie doszło do celowego lub uporczywego naruszenia praw podmiotowych skarżącej. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca złożyła kilka wniosków i każdy z nich wymagał podjęcia stosownych działań przez organ. Trudno w tej sytuacji postawić organowi zarzut lekceważącego traktowania skarżącej i złej woli w rozważanym zakresie. Sąd nie dopatrzył się przy tym, aby po stronie skarżącej powstała szkoda z tytułu opóźnienia w rozpoznaniu wskazanego w sentencji wniosku.
Jako bezzasadny należy uznać wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej z tytułu jej bezczynności na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie uznaje się, że wspomniany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na wzmocnieniu gwarancji terminowego załatwiana spraw, ma też znaczenie kompensacyjne. Traktowana jest jako zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. ( II GSK 1695/16 opubl. w CBOSA ) Naczelny sąd stwierdził, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie tego przepisu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu.
Sąd rozpatrujący sprawę nie dopatrzył się okoliczności, które miałyby uzasadniać przyznanie omawianego świadczenia, tym bardziej, że nie było podstaw do uznania bezczynności spółki jako rażącej, a sama skarżąca nie podała jakiekolwiek uzasadnienia swojego żądania. Tymczasem w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r., ( I OSK 1313/16 opubl. w CBOSA ), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że okoliczności uzasadniające ewentualne przyznanie sumy pieniężnej, powinny wynikać z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. Z tego powodu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w tej części należało oddalić (pkt IV wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w pkt III na podstawie art. 200 p.p.s.a, zgodnie, z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do tych kosztów zaliczono uiszczony przez skarżącą na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis w wysokości 100 zł.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji.