II SAB/Lu 20/25

II SAB/Lu 20/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3-7, art 13-14
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149a, art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Sygn. [...] II SAB/Lu 20/25 Sygn. akt II SAB/Lu 20/25 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Dyrektora Samorządowego Zespołu Administracyjnego Szkół w Firleju w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Samorządowego Zespołu Administracyjnego Szkół w Firleju do rozpoznania wniosku J. G. o udostępnienie informacji publicznej złożonego w dniu 30 października 2024 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Samorządowego Zespołu Administracyjnego Szkół w Firleju na rzecz J. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem złożonym w dniu 30 października 2024 r. J. G. (dalej: skarżący) zwrócił się do Dyrektora Samorządowego Zespołu Administracyjnego Szkół w F. (dalej: organ, Dyrektor SZASz) o udostępnienie informacji publicznej
w zakresie:
- aktualnych na dzień składania wniosku wynagrodzeń oraz nagród przyznanych
w 2024 r. pracownikom Samorządowego Zespołu Administracyjnego Szkół w F. zatrudnionych na umowę o pracę, umowę zlecenie, umowę o dzieło według wzoru: stanowisko, wynagrodzenie brutto, kwota dodatków brutto, kwota przyznanej nagrody brutto.
Pismem z 12 listopada 2024 r. organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, wskazując że przedstawione we wniosku żądanie nie dotyczy informacji publicznej
w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ podniósł, że zawarte w przedmiotowym wniosku żądanie obejmuje informacje z zakresu sfery prywatnej określonych osób (według organu sfery takiej nie są pozbawione również osoby pełniące funkcje publiczne). Dyrektor wskazał, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że takie dane nie mają waloru informacji publicznej tj. informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz że, wniosek o udostępnienie kwoty wynagrodzeń poszczególnych pracowników samorządowych dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam
a w związku z tym nie może być uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ poinformował ponadto, że pracownicy Samorządowego Zespołu Administracyjnego Szkól w F. są zatrudnieni w zgodzie z przepisem art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1135). Powyższy przepis nie przewiduje możliwości "zatrudnienia" pracowników samorządowych na podstawie umowy zlecenia lub umowy o dzieło.
Odnosząc się do powyższego, pismem z 15 listopada 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W jego ocenie organ błędnie przyjął, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej zaś z odpowiedzi na wniosek wynika, że organ chce zastosować przesłankę ograniczająca dostęp do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że na dzień złożenia przedmiotowego wezwania, w sprawie nie została wydana o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy termin na jej wydanie wynosi maksymalnie 14 dni od złożenia wniosku. Wobec tego organ już teraz pozostaje w stanie bezczynności, która to w przypadku dalszego jej niewydania może skontrolować sąd administracyjny.
W odpowiedzi na wezwanie z dnia 15 listopada 2024 r. organ odpowiedział, że w piśmie z dnia 12 listopada 2024 r. wyraźnie wskazał, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p i z tego powodu nie może być realizowane w trybie dostępu do informacji publicznej. Wobec tego wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 u.d.i.p nie jest prawnie dopuszczalne.
W dniu 24 stycznia 2025 r. (data wpływu do organu) J. G. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Samorządowego Zespołu Administracyjnego Szkół w F. polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku złożonego w dniu 30 października 2024 r.. W przedmiotowej skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania
i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie
i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co
w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
- art. 10 ust. 1 w z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji
w zakreślonym ustawowo terminie.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że Samorządowy Zespołu Administracyjny Szkół w F., ma siedzibę w budynku Szkoły, której Dyrektorem jest Skarżący. SZASz jest małą jednostką organizacyjną
i zarówno Dyrektorzy obu placówek jak też pozostali pracownicy znają się
i współpracują na co dzień. Samorządowy Zespołu Administracyjny Szkól w F. na dzień złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej tj. na dzień 30 października 2024 roku zatrudniał 8 osób, w tym: Dyrektora, Głównego Księgowego, referenta, starszego referenta, 3 kierowców oraz starszego operatora elektronicznych monitorów ekranowych.
Według organu skarżący jako Dyrektor innej jednostki organizacyjnej tej samej gminy z pewnością ma dostęp do informacji wynikających z uchwały budżetowej Gminy F. na dany rok, w tym środków przeznaczonych na wydatki związane
z wypłatą wynagrodzeń i pochodnych dla pracowników poszczególnych jednostek organizacyjnych. Wiele zadań realizowanych przez Dyrektora i pracowników Samorządowego Zespołu Administracyjnego Szkół w F. jest związanych
z rozliczaniem wynagrodzeń i innych należności z tytułu zawartych stosunków pracy
i umów cywilno-prawnych przez Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego
w F., którą to funkcję sprawuje skarżący.
W ocenie Dyrektora SZASz z przedstawionych powyżej okoliczności bezsprzecznie wynika, że skarżącego nie interesują wydatki organu władzy publicznej na utrzymanie stanowisk pracy w jednostce organizacyjnej w kontekście oceny prawidłowości prowadzenia przez ten organ gospodarki środkami publicznymi.
Zdaniem organu skarżący chce poznać wynagrodzenie jakie otrzymują konkretni pracownicy SZASz w rzeczywistości po to, by móc następnie porównać wysokość tego wynagrodzenia z kwotą jaką przeznaczył na wynagrodzenie dla pracownika, co do którego to były podnoszone przez Dyrektora Samorządowego Zespołu Administracyjnego Szkól w F. wątpliwości formalno-prawne.
Organ podsumował, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie ma na celu uzyskania informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz dotyczy on jedynie indywidualnego interesu wnioskodawcy. Nie tylko nie prowadzi w sprawie do poprawienia funkcjonowania Samorządowego Zespołu Administracyjnego Szkół w F. lecz wręcz przeciwnie- w istocie ma na celu swoisty rewanż na stawiane zarzuty kierowane pod adresem skarżącego jako Dyrektora Szkoły związane z prawidłowością ustalania wynagrodzenia dla pracownika tej Szkoły. Przedmiotowy wniosek nie służy zatem usprawnieniu realizacji zadania publicznego w postaci obsługi edukacji (oświaty publicznej), lecz w istocie godzi w realizacje tego zadania. Z tych też przyczyn nie może być uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana
w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei w myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W kontrolowanej sprawie J. G. wniósł skargę na bezczynność
w przedmiocie udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r.
o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak
i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Jest to zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej
i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy czym art. 6 zawiera przykładowy katalog informacji publicznych, o czym przekonuje użycie w jego treści słów "w szczególności".
Tak szerokie pojmowanie prawa dostępu do informacji publicznej ma umocowanie konstytucyjne. Art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. I OSK 678/11, CBOSA). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w centralnym repozytorium. Natomiast według art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Podkreślenia również wymaga, że u.d.i.p. wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też w drodze decyzji administracyjnej, odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy).
Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Z zapisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) wynika, że gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną: 1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych, 2) gminnym instytucjom kultury, 3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego - zwanym dalej "jednostkami obsługiwanymi. (art. 10a ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 10b ww. ustawy wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego, zwane dalej "jednostkami obsługującymi (ust. 1). Rada gminy w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1, określa, w drodze uchwały, w szczególności: 1) jednostki obsługujące; 2) jednostki obsługiwane; 3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi (ust.2). Jednostki obsługiwane, o których mowa w art. 10a pkt 2 i 3, mogą, na podstawie porozumień zawartych przez te jednostki z jednostką obsługującą, przystąpić do wspólnej obsługi, po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru wójtowi. Zakres wspólnej obsługi określa zawarte porozumienie (ust.3).
Samorządowy Zespół Administracyjny Szkół w F. został powołany Uchwałą Nr XI/74/95 Rady Gminy w F. z dnia 28 grudnia 1995 r. Jak wynika
z § 1 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 Statutu Samorządowego Zespołu Administracyjnego Szkół
w F., SZASz jest jednostką organizacyjną gminy F. działającą na zasadach jednostki budżetowej, czyli prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych, ustawie o rachunkowości oraz przepisach wykonawczych dotyczących jednostek budżetowych.
W myśl art. 4 ust. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,
w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Samorządowy Zespół Administracyjny Szkół w F. jest jednostką organizacyjną dla której organem prowadzącym jest Gmina F. Właściwym zatem podmiotem do udzielenia informacji publicznej jest Dyrektor SZASz.
Przedmiotowy zakres wniosku w niniejszej sprawie reguluje natomiast przepis treści art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z pkt 5 lit. h u.d.i.p., gdyż mieści się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej w odniesieniu do majątku publicznego,
w tym ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego.
W związku z powyższym Sąd wskazuje, że żądana we wniosku informacja dotycząca wynagrodzeń oraz nagród przyznanych w 2024 r. pracownikom Samorządowego Zespołu Administracyjnego Szkół w F., przedstawiona według kryteriów podanych we wniosku, jest informacja publiczną gdyż dotyczy kwestii dysponowania przez organ majątkiem publicznym.
W skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników samorządowych. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które finansowane są ze środków publicznych
i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. III OSK 2061/24, CBOSA). Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami w postaci dodatków funkcyjnych i specjalnych, finansowane są ze środków publicznych,
a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2024 poz. 1530).
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji R.P. Zatem skarżący zasadnie twierdzi, że informacja o wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatków funkcyjnych i specjalnych, stanowi informację publiczną. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA : z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1577/19, z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt 1705/17, z 14 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16, z 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3193/15 i z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2273/15.
Argument organu przemawiający za odmową udzielenia informacji z uwagi na niewielki rozmiar struktury organizacyjnej SZASz i wynikająca z tego możliwość poznania przez skarżącego wynagrodzenia konkretnego pracownika nie można uznać za zasadny. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej można żądać nie tylko informacji o ogólnej kwocie środków przeznaczonych na wynagrodzenia (nagrody, premie), ale także o wynagrodzeniach (nagrodach, premiach) konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu zobowiązanego.
Okoliczność, że żądanie dotyczy wynagrodzenia osoby, której tożsamość ze względu na zajmowane stanowisko jest możliwa do ustalenia nie powoduje, że wniosek przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p. W orzecznictwie wskazuje się, że każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany (por. np. wyroki NSA: z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; CBOSA).
W złożonym wniosku nie domagano się wskazania wysokości wynagrodzeń konkretnych osób, określonych z imienia i nazwiska. Oczywiście w przypadku małych jednostek organizacyjnych, gdy na określonym stanowisku zatrudniona jest pojedyncza osoba, nawet i tak zanonimizowana informacja pozwala na ustalenia konkretnych osób, którym przysługuje dane wynagrodzenie.
W przypadku pracowników samorządowych, nie pełniących funkcji publicznych, informacja o wynagrodzeniu pracownika pozwalająca zidentyfikować taką osobę z imienia i nazwiska podlega ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), jednakże ochrona taka wymaga po pierwsze ustalenia, że dana osoba nie pełni funkcji publicznych, po drugie wydanie decyzji odmownej, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Ochrona prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) nie może być realizowana poprzez bezczynność organu polegająca na nieudzieleniu żądanej informacji, a czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.
Skoro wynagrodzenia wszystkich pracowników SZASz wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, to należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w SzaSz, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.).
W tym miejscu należy ponownie wskazać, że samo przyjęcie, że dana informacja stanowi informację publiczną, nie jest równoznaczne z obowiązkiem udostępnienia żądanej informacji. Podmiot zobowiązany może bowiem ograniczyć lub odmówić udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
Prawo do prywatności nie ma jednak wpływu na kwalifikację żądanej informacji jako publicznej, jest natomiast przesłanką ograniczenia dostępu do takich informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ochrona prywatności pracowników w zakresie ujawniania wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia, powinna być więc realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności.
Ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p zd. 2).
Tym samym nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, w którym wskazano że żądanie skarżącego nie może być uznane za wniosek o udostępnienie informacji publicznej bowiem obejmuje informacje z zakresu sfery prywatnej określonych osób oraz, że sfery takiej nie są pozbawione również osoby pełniące funkcje publiczne.
Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Z wyroku tego wynika, że Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, iż możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób.
Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.
Ustalenie czy w przypadku danego pracownika organu mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi mianowicie o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby zajmujące stanowiska kierownicze w organie, lub osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 185/20) wskazał, że takim osobami będą także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Powyższe oznacza, że pracownikami samorządowymi pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. będą nie tylko osoby zajmujące stanowiska kierownicze, ale także inni pracownicy samorządowi, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych za pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego). Można zatem przyjąć, że osoby te, mimo że są zatrudnione w organie władzy publicznej, nie pełnią funkcji publicznych, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy, jest zatem ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające art. 5 ust. 2 ustawy.
Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej, umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy. W decyzji takiej powinno być jednak jasno i precyzyjnie wykazane, że żądana informacja dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej.
W ocenie Sądu, na zasadność obowiązku udzielenia żądanej informacji nie wpływa okoliczność, że skarżący jest Dyrektorem w jednostce obsługiwanej przez organ, do którego zwrócił się z przedmiotowym wnioskiem.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać złożony przez każdego, kto pragnie skorzystać z konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Skarżący nie złożył wniosku jako dyrektor jednostki samorządu, lecz jako osoba fizyczna.
Skarżący zatem, jak każdy inny obywatel, jest osobą uprawnioną do otrzymania interesującej go informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom organu, żądana informacja nie dotyczy jedynie indywidualnego interesu wnioskodawcy, ale niewątpliwie jest informacją o sprawach publicznych, bowiem dotyczy kontroli działalności gminy w zakresie wydatkowania środków publicznych. Jawność gospodarki środkami publicznymi jest zaś zasadą, która musi być przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi, a wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli także ze strony samych obywateli.
Nie ma również racji organ wywodząc, że wnioskowane informacje nie tylko muszą posiadać status informacji publicznej, ale ich żądanie musi być również podyktowane interesem publicznym. Z taką sytuacją mamy do czynienia wyłącznie w przypadku domagania się informacji publicznej przetworzonej, wówczas podmiot zainteresowany jej uzyskaniem winien wykazać, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.). Powyższy wymóg nie dotyczy jednak sytuacji, gdy przedmiotem wniosku dostępowego jest informacja publiczna prosta, będącą w posiadaniu zobowiązanego organu.
W przedmiotowej sprawie nie ulega także wątpliwości, że zachowanie skarżącego nie miało charakteru uporczywego lub utrudniającego funkcjonowanie organu. Wniosek nie dotyczył informacji przetworzonej zatem organ nie był uprawniony do badania interesu prawnego wnioskodawcy. Informacja, o udostępnienie której zwrócił się skarżący nie jest również informacją w sprawie własnej, dotyczącej prywatnej sfery życia skarżącego.
W świetle powyższych rozważań zgodzić należy się ze skarżącym, że żądana przez niego informacja ma walor informacji publicznej a Dyrektor SZASz był zobligowany do jej udostępnienia. A zatem została spełniona zarówno przesłanka podmiotowa, jak i przedmiotowa, których łączne zaistnienie umożliwia zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wobec tego organ, aby uniknąć zarzutu bezczynności winien był w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznał że wnioskowana informacja publiczna nie mogła zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione.
W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (w punkcie I wyroku) zobowiązał Dyrektora Samorządowego Zespołu Administracyjnego Szkół
w F. do rozpatrzenia wniosku skarżącego złożonego w dniu 30 października 2024 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Tym samym organ zobowiązany będzie załatwić wniosek strony skarżącej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Organ powinien mieć w pierwszej kolejności na uwadze, którzy z pracowników to osoby pełniące funkcję publiczną czy też mające związek z pełnieniem takiej funkcji a następnie rozważyć możliwość i zakres udostępnienia skarżącemu żądanej we wniosku informacji publicznej w odniesieniu do tych osób. Przy czym pamiętać należy, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, powinno to nastąpić w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
Jednocześnie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (w punkcie II wyroku) orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Brak prawidłowej realizacji obowiązku przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie wynikał z działań, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu uznać należy, że bezczynność organu nie wynikała z celowego, lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale była wynikiem przyjętej przez organ koncepcji prawnej, której Sąd nie podziela.
O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w pkt III na podstawie art. 200 p.p.s.a, zgodnie, z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do tych kosztów zaliczono uiszczony przez skarżącego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis w wysokości 100 zł.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji.