II SAB/Lu 182/22

II SAB/Lu 182/22 - Postanowienie WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Marcin Małek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 23, art. 11, art. 37, art. 27-28
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58, art. 232
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Lubelskiego w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z 12 grudnia 2022 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w J. wniosło skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Lubelskiego w sprawie jego wniosków:
1. z 19 września 2014 r. o wykup działki nr [...] położonej w J. , w drodze bezprzetargowej,
2. z 19 lipca 2019 r. o użytkowanie wieczyste działki nr [...] położonej w J. .
W jej uzasadnieniu wskazało, że po przeprowadzeniu secesji w 2014r. jako następca prawny PZD zgodnie z ustawą o ogrodnictwie podjęło decyzję o uregulowaniu stanu prawnego gruntu działki nr [...] położonej w J. . W związku z tym wystąpiło do Starosty Lubelskiego o wyrażenie zgody na wykup w drodze bezprzetargowej działki. W odpowiedzi organ ten wydał wniosek o wykup w/w działki w drodze bezprzetargowej z bonifikatą 70%., który zgodnie z procedurą skierowany został do Wojewody Lubelskiego, który uruchomił procedurę komunalizacyjną wobec działki nr [...], wydając wniosek do Wójta Gminy Niemce aby teren w/w działki został przejęty przez Gminę w drodze komunalizacji. Po 4 latach sprawa wróciła do punktu wyjścia ponieważ działka nr [...] należała do Państwowego Funduszu Ziemi i zgodnie z ustawą o komunalizacji nie podlega komunalizacji. Mimo to Wojewoda nie przyjmuje do wiadomości, że sprawy w tym zakresie zostały zakończone.
W dniu 19 lipca 2019 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Starosty Lubelskiego o wyrażenie zgody na użytkowanie wieczyste ponieważ brak uregulowania gruntu jest utrudnieniem dla Stowarzyszenia w codziennym funkcjonowaniu. Starosta Lubelski ustosunkował się pozytywnie wydając wniosek o użytkowanie wieczyste, który także skierowany został do Wojewody Lubelskiego. Od tego czasu Stowarzyszenie nie otrzymało decyzji w sprawie tego wniosku.
Jednocześnie podkreśliło, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody zawartym w piśmie z 7 lutego 2020 r. znak GN-L7582.I.17.2017. Jego zdaniem nie jest to akt prawny stanowiący uzasadnienie odmowy na złożony wniosek o użytkowanie wieczyste. Nadto pismo to zawiera błędne informacje narażają Stowarzyszenie na przykre konsekwencje. W rozmowach telefonicznych pracownicy Wojewody nie widzą żadnych przeszkód aby Stowarzyszenie mogło uzyskać użytkowanie wieczyste działki nr [...].
Zgodnie z przepisami K.p.a. organ jest zobowiązany do wydania decyzji, a dotychczasowe pisma nie określają powodów jej braku. Tym bardziej, że Starosta Lubelski nie widzi żadnych przeszkód aby Stowarzyszenie mogło nabyć poprzez wykup czy użytkowanie wieczyste działki nr [...] na podstawie złożonych wniosków, dlatego też wydanie decyzji wraz z usadowieniem przez Wojewodę Lubelskiego jest dla Stowarzyszenie bardzo ważne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej odrzucenie. Jak wskazał, z treści skargi wynika, że jej przedmiotem jest brak zgody Wojewody Lubelskiego na rozporządzenie przez Starostę Lubelskiego, w drodze czynności cywilnoprawnej, nieruchomością położoną w J. , oznaczoną jako działka nr [...], będącą według zapisów w ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej własnością Skarbu Państwa
Zgoda wojewody na zbycie nieruchomości (oddanie w użytkowanie wieczyste), udzielana staroście na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie jest orzeczeniem organu administracji publicznej wydanym w toku postępowania administracyjnego, ani też innym aktem lub czynnością, podlegającymi kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), bowiem rzeczona zgoda reguluje stosunki wewnętrzne pomiędzy wojewodą a starostą w procesie obrotu cywilnoprawnego nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, zatem nie dotyczy wynikających z przepisów prawa uprawnień lub obowiązków indywidualnych podmiotów zewnętrznych.
Stowarzyszeniu [...] nie przysługują wobec Skarbu Państwa żadne roszczenia o nabycie działki nr [...], które mogłyby być dochodzone w trybie podlegającym kontroli sądów administracyjnych, co uzasadnia odrzucenie skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Ubocznie organ podniósł, że nie prowadzi żadnych czynności w zakresie zgłoszonym przez Stowarzyszenie, bowiem te zakończyły się udzieleniem odpowiedzi odmownej na wnioski składane przez Starostę Lubelskiego. Stan prawny działki nr [...] jest uregulowany w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa, natomiast Stowarzyszeniu przysługuje do tej działki prawo użytkowania na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Niemce z 22 października 1982 r., znak R1s7011/64/78. Stosownie do art. 210 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed 1 stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Posiadane zatem przez Stowarzyszenie prawo do nieruchomości skarbowej jest prawem wystarczającym do prowadzenia statutowej działalności, a utrzymanie przez Wojewodę Lubelskiego (w wyniku odmowy zgody na zbycie działki nr [...]) takiego stanu rzeczy jest skutkiem wyważenia zarówno interesu członków Stowarzyszenia jak i interesu Skarbu Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargę należało odrzucić.
Na wstępie wskazać trzeba, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi, sąd zobligowany jest aby w pierwszej kolejności, zbadać z urzędu jej dopuszczalność. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca Wojewodzie Lubelskiemu bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosków o wykup lub ustanowienia prawa wieczystego użytkowania działki nr [...] położonej w J. . Zdaniem skarżącej, Wojewoda winien w zakresie tych wniosków wydać decyzję administracyjną, a ich niewydanie świadczy o jego bezczynności.
Rzecz jednak w tym, że rzeczona bezczynność organu nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co skutkuje brakiem dopuszczalności skargi i jej odrzuceniem.
Mianowicie jak stanowi art. 23 ust. 1 pkt 7 i 7a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako: "u.g.n.") zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności. W ramach tego gospodarowania między innymi zbywają za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzące w skład zasobu oraz oddają je w użytkowanie, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony również wymaga zgody wojewody.
Jak natomiast stanowi art. 11 ust. 2 u.g.n. jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, wyrażenie zgody, następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę.
Bezspornym zatem jest, że starosta, dokonujący czynności cywilnoprawnych w postaci zbywania lub oddawania w użytkowanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, musi uzyskać zgodę wojewody,
Zgody wojewody udzielonej w trybie zarządzenia wymaga również zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej (art. 37 ust. 3 u.g.n.), oczywiście przy spełnieniu odpowiednich warunków.
Bezspornym przy tym jest, że zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 37 ust. 3 u.g.n., wydawane jest na wniosek starosty i to starosta jest podmiotem, do którego treść zarządzenia jest adresowana. Adresatem zarządzenia nie jest podmiot, na rzecz którego nieruchomość wchodząca w skład zasobu Skarbu Państwa, w oparciu o zarządzenie wojewody ma być zbyta (por. postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, Lex nr 582850). Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.g.n., ma charakter aktu wewnętrznego, podjętego zgodnie z przyznaną wojewodzie kompetencją i skierowanego do organu właściwego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (art. 27, 28 u.g.n.) i nie przysługuje nań skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 4 marca 2003 r., II SAB/Kr 151/01, OSP 2004/6/72; postanowienie WSA w Łodzi z 26 września 2007 r., II SA/Łd 424/07, Lex nr 973143).
Oczywistym przy tym jest, że omawiane zarządzenie wojewody, zawiera oświadczenie woli organu, podobne jak oświadczenie woli właściwego organu zawiera decyzja administracyjna (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 419, nb 5) czy wyrok sądu. Z faktu tego nie wynika jednak wniosek, że organ zobligowany jest do jego wydania. Uprawnienia wojewody w zakresie wydania zarządzenia o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości, należą bowiem do sfery dyskrecjonalnych uprawnień wojewody. Żaden przepis prawa nie obliguje wojewody do wydania przedmiotowego zarządzenia.
Co więcej - w kontekście dopuszczalności skargi – istotne natomiast jest to, że zgoda wojewody (jej brak) na zbycie nieruchomości (oddanie jej w użytkowanie) nie jest orzeczeniem organu podlegającym kontroli sądu administracyjnego.
Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich przepisów szczególnych należy art. 64 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2023 poz. 190, dalej jako: "u.w.a.r.w") określający sprawy podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z jego treścią przepis art. 63 stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy niezespolonej administracji rządowej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 3 marca 2017 r., I OSK 272/17, wykładnia językowa i systemowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że dotyczy on niewykonywania czynności nakazanych prawem albo podejmowania czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich w sprawach stanowienia przez wojewodę oraz organy niezespolonej administracji rządowej aktów prawa miejscowego (podkreślenie Sądu).
Przede wszystkim bowiem przepis art. 64 ust. 1 u.w.a.r.w. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 63 tej ustawy, tj. do przepisu określającego legitymację procesową do zaskarżania aktów prawa miejscowego stanowiąc, że legitymacja ta istnieje w przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przepisem aktu prawa miejscowego wydanego przez wojewodę oraz organy niezespolonej administracji rządowej. Jednocześnie obydwie regulacje, tj. art. 63 u.w.a.r.w. i art. 64 u.w.a.r.w. znajdują się w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę oraz organy niezespolonej administracji rządowej", przy czym poza art. 64 u.w.a.r.w. wszystkie przepisy tego rozdziału zawierają unormowania odnoszące się wprost do aktów prawa miejscowego (rodzajów tych aktów i upoważnień do ich wydawania, uzgadniania projektów aktów prawa miejscowego, nadzoru nad nimi, zasad i trybu ich ogłaszania, legitymacji do zaskarżania aktów prawa miejscowego).
Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że art. 64 u.w.a.r.w. zawiera unormowanie niemające związku z kategorią aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że odpowiednie stosowanie art. 63 u.w.a.r.w., do którego odsyła art. 64 ust. 1 u.w.a.r.w. stanowi podstawę do składania do sądu administracyjnego skarg na niewykonywanie czynności nakazanych prawem (bezczynności) w sprawach z zakresu administracji publicznej, których przedmiotem jest stanowienie aktów prawa miejscowego oraz skarg w sytuacji, gdy przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne w sprawach z zakresu administracji publicznej, których przedmiotem jest stanowienie aktów prawa miejscowego, dochodzi do naruszenia praw osób trzecich.
Zarządzenie wojewody o którym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 37 ust. 3 u.g.n. nie jest natomiast wydawane w ramach stanowienia aktu prawa miejscowego, a zatem nie podlegało zaskarżeniu w trybie art. 64 ust. 1 u.w.a.r.w. Jednocześnie brak innej regulacji szczególnej, która przewidywałaby kontrolę sądową tego typu spraw, w tym również bezczynności organu.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę, bowiem rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.