II SAB/Lu 163/22

II SAB/Lu 163/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 § 2 pkt 8; art. 149 § 1 i § 2; art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a; art. 20 ust. 1 pkt 2; art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych z siedzibą w Chełmie w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 23 listopada 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga K. S. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") na niezgodne z przepisami prawa działanie Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych z siedzibą w Chełmie polegające na uchylaniu się od załatwienia wniosku z dnia 26 kwietnia 2022 r. w sprawie uzgodnienia określonej inwestycji poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa proceduralnego - ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z zapisem § 2 ust. 5 Uchwały nr LI/284/98 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dn. 17.06.1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny "W obszarze objętym ochroną z racji ustanowienia Kazimierskiego Parku Krajobrazowego obowiązują uzgodnienia inwestycji, projektowanych zmian w kształtowaniu przestrzeni i środowiska przyrodniczego z Zarządem Lubelskich Parków Krajobrazowych". Obecnie kompetencje Zarządu Lubelskich Parków Krajobrazowych zostały przejęte w oparciu o obowiązujące przepisy prawa przez Zespół Lubelskich Parków Krajobrazowych.
Jak wskazał skarżący w związku z planowaniem zrealizowania określonej inwestycji na terenie objętym powyższą ochroną, za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 26 kwietnia 2022 r. wystąpił do Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych o wydanie stosownego uzgodnienia. Rok wcześniej zgodnie z sugestią projektanta wystąpił do Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych o wydanie opinii do sporządzonego projektu budowlanego, jednakże uzyskana "opinia" nie miała jakiejkolwiek formy urzędowego stanowiska i w swej treści mijała się znacznie od posiadanych w tym zakresie kompetencji (Statut i Regulamin ZLPK). W odpowiedzi na wystąpienie otrzymał pismo datowane na dzień 18 maja 2022 r. i opatrzone elektronicznym podpisem kwalifikowanym w dniu 1 czerwca 2022 r. (dwa tygodnie później) przez Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych P. Ł., z którego wynika, iż zgodnie z zapisami Regulaminu organizacyjnego do zadań Zespołu należy opiniowanie projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów i projektów inwestycji realizowanych na terenie działania Zespołu w zakresie zgodności z rozporządzeniem w sprawie parku krajobrazowego i obszaru chronionego krajobrazu lub plami ochrony parku krajobrazowego. Dyrektor wskazał również, że Zespół nie wydaje decyzji administracyjnych ani postanowień i wydaje jedynie opinie w sprawie planowanych inwestycji. W piśmie tym wskazał również, że w sprawie mojej inwestycji została wydana opinia w dniu 24 lutego 2021 r.
Skarżący podkreślił, że zgodnie z zapisami prawa miejscowego - Uchwały nr LI/284/98 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dn. 17.06.1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny zobowiązany jest do uzyskania stosownego uzgodnienia w konkretnym zakresie. Uzgodnienie ma być dokonane przez Zespół Lubelskich Parków Krajobrazowych (właściwy organ został określony przez Starostę P. i Wojewodę L.). Zasadność obowiązku uzyskania przedmiotowego uzgodnienia dokonanego przez Zespół Lubelskich Parków Krajobrazowych nie została zakwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku sygn. akt II SA/Lu 537/21. Analiza zapisów wskazanego w piśmie Regulaminu prowadzi do jednego wniosku - nie może on być podstawą do jakichkolwiek przywołań, albowiem jest to Regulamin Organizacyjny Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych z siedzibą w Lublinie, a według posiadanej wiedzy siedziba Zespołu od dłuższego czasu mieści się w Chełmie. Przyjmując jednak brak kompetencji Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ winien na podstawie art. 65 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przekazać niezwłocznie mój wniosek organowi właściwemu zawiadamiając mnie o tym. Kiedyś przepisy proceduralne przewidywały możliwość zwrócenia podania. Zespół Lubelskich Parków Kraj obrazowych reprezentowany przez Dyrektora wskazał natomiast, że żądanych uzgodnień nie dokonuje, natomiast rok wcześniej wydał w tej sprawie opinię. W tym miejscu wskazać należy, że w wydanej "opinii" ZLPK jednoznacznie wskazał, że ma ona jedynie charakter "pomocniczy", nie istnieje procedura odwoławcza od wydanej "opinii". Sama "opinia" została oparta na dokonanej przez Dyrektora ZLPK interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie miała jakiegokolwiek związku z określonym w Regulaminie zakresem opiniowania dotyczącym zgodności z rozporządzeniem w sprawie parku krajobrazowego i obszaru chronionego krajobrazu lub planu ochrony parku krajobrazowego.
W podsumowaniu skarżący stwierdził, że w związku z faktem, iż Zespół Lubelskich Parków Krajobrazowych do dnia dzisiejszego nie wydał żadnego uzgodnienia, nie przekazał wniosku organowi właściwemu w związku z twierdzeniem iż ZLPK nie posiada w żądanym zakresie kompetencji, ani też formalnie nie zwrócił wniesionego podania wraz ze stosownym uzasadnieniem takiego działania skargę uznać należy za zasadną.
W odpowiedzi na skargę Zespół Lubelskich Parków Krajobrazowych z siedzibą w Chełmie (dalej także jako "organ") wniósł o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ, po przedstawieniu toku postępowania w sprawie, zaznaczył, że nie uchyla się od załatwienia wniosku Skarżącego z dnia 26 kwietnia 2022 r., gdyż uzgodnienie inwestycji, wydawane w formie opinii zostało dokonane przy rozpatrywaniu tożsamego wniosku złożonego rok wcześniej, tj. 17.02.2021 r. (poza jedną różnicą w zakresie podziału realizacji inwestycji na etapy). Organ, opinią znak: ZLPK-Olu. OPK.412.44.2021 z dnia 24 lutego 2021 r. wskazał, iż opiniuje negatywnie cały projekt inwestycyjny. Podzielnie inwestycji na kilka etapów nie ma wpływu na dokonane uprzednio rozstrzygnięcie, gdyż w dalszym ciągu dotyczy tego samego obszaru objętego ochroną zakazującą m.in. wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Skarżący w odpowiedzi na złożony wniosek z dnia 26 kwietnia 2022 r. otrzymał pisemną informację z dnia 18 maja 2022 r. (podpisany i wysłany za pośrednictwem ePUAP w dniu 18 maja 2022 r. o godzinie 14:03:28).
Jak wskazano skarżący zarzuca, że wystąpił wnioskiem z dnia 19.05.2022 r. o uzgodnienie, a nie o opinię i w związku z niedokonaniem przez Zespół Lubelskich Parków Krajobrazowych uzgodnienia zaistniała bezczynność tego organu. Twierdzenie to jest bezzasadne ponieważ analiza porównawcza dokonana przez pracowników Organu wykazała, że wniosek z dnia 17.02.2021 r. oraz z dnia 26.04.2022 r. mają de facto taki sam zakres merytoryczny, tryb ich załatwienia jest również taki sam i wynika z tych samych przepisów. Tak więc nie ma zarówno uzasadnienia, jak i potrzeby, aby wydawać kolejne uzgodnienie w formie opinii, ponieważ żadne okoliczności w sprawie nie uległy zmianie. Na wniosek z dnia 26.04.2022 r. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, wyjaśniającej, że uzgodnienie zostało dokonane w formie opinii i Organ podtrzymuje stanowisko w tej opinii zawarte. Działanie skarżącego w niniejszej sprawie jest więc w ocenie Organu niczym innym jak próbą zmiany opinii/uzgodnienia, które są dla niego niekorzystne.
Zdaniem organu skarżący zdaje się mylnie interpretować znaczenie pojęcia uzgodnienia, o którym mowa w § 2 ust. 5 Uchwały nr LI/284/98 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 17.06.1998 r., gdyż uzgodnienie to traktuje jako obowiązek Organu do wydania aktu administracyjnego, mającego formę uzgodnienia, które w jego odczuciu powinno być zgodą na zmianę w kształtowaniu przestrzeni i środowiska przyrodniczego na terenie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego. Jednakże Zespół Lubelskich Parków Krajobrazowych jako jednostka administracji publicznej działać może jedynie na podstawie prawa. Podkreślić zatem należy, iż obecny kształt ustawy o ochronie przyrody nie daje kompetencji Organowi do wydawania decyzji administracyjnych, zezwoleń na określone działanie bądź zwolnień od zakazów. Tego rodzaju forma działania przypisana jest do innych organów administracji (w szczególności wójt/burmistrz/prezydent miasta, starosta, Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska), o czym Skarżący informowany był w kierowanej do niego korespondencji. Organ uzgodnienie, o którym mowa w § 2 ust. 5 Uchwały nr LI/284/98 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 17.06.1998 r., dokonuje w formie opinii, która może być pozytywna, bądź negatywna i nie jest wiążąca prawnie dla organu rozpatrującego sprawę pozwolenia na realizację planowanej przez Skarżącego inwestycji. Jednocześnie sporządzenie uzgodnienia (opinii) nie jest postępowaniem administracyjnym, które podlegałoby przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym forma wydanego uzgodnienia nie musi spełniać wymogów określanych dla decyzji administracyjnych i nie ma dla niego przewidzianej procedury odwoławczej, zwłaszcza zważywszy na okoliczność, iż nie jest ona wiążąca dla innych organów administracji publicznej.
Jak stwierdzono w odpowiedzi na skargę Zespół Lubelskich Parków Krajobrazowych jest następcą prawnym Zarządu Lubelskich Parków Krajobrazowych. W związku z powyższym oraz z przywołaną powyżej uchwałą Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 17.06.1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny, która ma status prawa miejscowego Zespół Lubelskich Parków Krajobrazowych jest wręcz zobligowany do uzgadniania inwestycji, projektowanych zmian w kształtowaniu przestrzeni i środowiska przyrodniczego jako właściwy w sprawie organ. Z tego powodu przedmiotowa sprawa nie została przekazana organowi właściwemu, ponieważ to Zespół Lubelskich Parków Krajobrazowych jest właściwy w tej sprawie, co potwierdza również stanowisko Departamentu Środowiska i Zasobów Naturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L. z dnia 8 czerwca 2022 r. pismo znak: DŚA/.7121.7.2022.JOT. Ponadto po analizie powszechnie obowiązujących przepisów w przedmiotowej sprawie zostało ustalone, iż nie ma innego organu właściwego w tej sprawie. W związku z powyższym w dniu 24.02.2021 r. organ dokonał uzgodnienia, o którym mowa w § 2 ust. 5 Uchwały nr LI/284/98 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 17.06.1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny w formie opinii.
W ocenie organu w sprawie nie doszło do bezczynności albowiem Organ rozpatrzył wnioski Skarżącego wydając żądane uzgodnienie (opinię), a następnie udzielając pisemnej odpowiedzi ojej podtrzymaniu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność zmiany siedziby Organu i kwestionowania związania Organu Regulaminem organizacyjnym Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych. Zmiana siedziby nie wpłynęła na zmianę obszaru, czy też zakresu działania Organu. W dalszym ciągu, niezależnie od siedziby Kazimierski Park Krajobrazowy podlega Zespołowi Lubelskich Parków Krajobrazowych, a zakres zadań realizowanych przez Organ pozostaje taki sam od początku uchwalenia przedmiotowego Regulaminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił i zważył, co następuję:
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a):
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Jakkolwiek przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
W niniejszej sprawie skarżąca zarzucił organowi bezczynność polegającą na niezałatwieniu jego wniosku z dnia 26 kwietnia 2022 r. o uzgodnienie projektu budowlanego.
Przedmiotem sprawy pozostaje zatem zagadnienie bezczynności organu w kwestii uzgodnienia projektu budowlanego.
W pierwszej kolejności, w celu przesądzenia m.in. kwestii istnienia drogi sądowej i tym samym dopuszczalności skargi, odnieść należy się do zagadnień o charakterze ogólnym dotyczącym tak statusu podmiotu występującego w sprawie jako organ, jego obowiązków oraz istoty i charakteru instytucji uzgodnień, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b.").
W prawie budowlanym kwestie związane z przedstawieniem w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń regulują przepisy:
- art. 20 ust. 1 pkt 2 p.b., który stanowi, że do podstawowych obowiązków projektanta uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów;
- art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.b., z których wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, zaś uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, o których mowa w ust. 1 pkt 2, powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań;
- art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a) p.b. w myśl, którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.
W przepisach tych mowa jest o wymaganych przepisami szczególnymi opiniach, uzgodnieniach, pozwoleniach i sprawdzeniach, co oznacza, że obowiązek uzyskania tego rodzaju aktów wynikać musi z przepisów odrębnych o charakterze materialnoprawnym.
Do przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym zaliczać należy także normy wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Bez znaczenia pozostaje przy tym to, że kwestii tych nie reguluje statut, czy też regulamin organizacyjny Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych.
Samoistną i wystarczającą podstawą do nałożenia na organ określonych obowiązków o charakterze publicznoprawnym może stanowić każdy przepis powszechnie obowiązującego prawa, niezależnie od postanowień aktów wewnętrznych jakim pozostają regulaminy.
Konstytucja, w art. 87, do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej zalicza: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to związanie ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie.
W § 2 ust. 5 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Kazimierz statuowano obowiązek uzgodnienia inwestycji, projektowanych zmian w kształtowaniu przestrzeni i środowiska przyrodniczego z Zarządem Lubelskich Parków Krajobrazowych.
Jak przyznał to organ w odpowiedzi na skargę Zespół Lubelskich Parków Krajobrazowych jest następcą prawnym Zarządu Lubelskich Parków Krajobrazowych, co oznacza, że jest on podmiotem zobligowanym do uzgadniania inwestycji, projektowanych zmian w kształtowaniu przestrzeni i środowiska przyrodniczego, jako właściwy w sprawie organ.
Powyższe oznacza, że Zespół Lubelskich Parków Krajobrazowych miał co do zasady obowiązek uzgodnić przedstawiony mu projekt budowlany, przy czym nałożenie na taki podmiot obowiązku uzgodnienia projektu budowlanego, ze skutkami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego, sprawia, że podmiot ten należy uznać za organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Bez znaczenia pozostaje tu kwestia zmiany siedziby tego podmiotu z Lublina na Chełm. Zmiana siedziby osoby prawnej nie zmienia w żaden sposób jej tożsamości, nadal jest to ta sama osoba prawna.
Przechodząc do oceny istoty i charakteru instytucji uzgodnień, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a) prawa budowlanego, stwierdzić należy, że uzgodnienia te nie należą do uzgodnień z art. 106 k.p.a. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1881/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 178/17; A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s.435).
Art. 106 k.p.a. reguluje zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej i dotyczy uzgodnień dokonywanych przez co najmniej dwa organy administracji publicznej.
Takiego charakteru nie ma uzgodnienie, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a) p.b. Nie jest to bowiem uzgodnienie dokonywane pomiędzy organami administracji publicznej, lecz uzgodnienie, które obowiązany jest uzyskać od organu projektant przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę.
Jak trafnie wskazuje się w piśmiennictwie prawniczym wprawdzie w art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b. mowa jest o uzgodnieniach, jednakże w rzeczywistości chodzi tu nie tyle o "uzgodnienia", co o jednostronne "zajęcie stanowiska" przez dany organ, bowiem organ ten swych ustaleń w sprawie wydania pozwolenia na budowę z inwestorem nie uzgadnia (A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, LexisNexis, Warszawa 2012, s.144).
Uzgodnienia, o których mowa w przywoływanych wyżej art. 20, 32 i 35 prawa budowlanego, nie należą zatem do uzgodnień z art. 106 k.p.a.
Powstaje więc pytanie czy uzgodnienia takie należą w ogóle do podlegających zaskarżeniu aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 p.p.s.a.
We wcześniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowało się, że dokonywanie przez projektanta opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych stanowi czynność wewnętrzną, podejmowaną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego, a użyte przez ustawodawcę pojęcia "opinie i uzgodnienia", nie są tymi, o których mowa w art. 106 k.p.a. W konsekwencji też przyjmowano, że dokonanie uzgodnienia przedkładanego projektu budowlanego, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która podlegałaby odrębnej kontroli sądu administracyjnego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1881/08).
W obecnych realiach społeczno-gospodarczych należy jednak od takiego poglądu odstąpić i opowiedzieć się za dopuszczalnością poddania kontroli sądowoadministracyjnej uzgodnień, o których mowa art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a) prawa budowlanego.
Skoro są to uzgodnienia, które należy uzyskać przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę, które należy złożyć w sprawie pozwolenia na budowę i które podlegają obligatoryjnemu sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, to uzgodnienia takie uznać należy za czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i to niezależnie od tego, czy uzgodnienia takie, w procesie budowlanym, uznamy za bezwzględnie wiążące czy też nie.
W kwestii tej ponownie można odwołać się do poglądów uznanego autorytetu w dziedzinie procesu budowlanego - prof. A. Ostrowskiej, która po wnikliwej analizie ewolucji poglądów doktryny prawniczej, opowiedziała się za zaskarżalnością takich czynności jako czynności materialno-techniczych dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, LexisNexis, Warszawa 2012, s.147-149).
Chodzi tu bowiem o poddanie kontroli sądu administracyjnego nie tylko typowych i tradycyjnych sfer działalności administracyjnej, ale również o umożliwienie sądowej kontroli takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach administracyjnych, ale dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej.
Opowiedzenie się za dopuszczalnością zaskarżenia tego rodzaju prawnych form działania administracji przesądza również kwestię dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego.
Reasumując dotychczasowe rozważania należy zatem stwierdzić, że Zespół Lubelskich Parków Krajobrazowych, będąc organem w znaczeniu funkcjonalnym, miał co do zasady, wynikający z przepisów powszechnie obowiązującego na tym terenie prawa, obowiązek uzgodnienia przedstawianych mu do uzgodnienia projektów budowlanych.
Jak wynika z odpowiedzi na skargę zdaniem organu wywiązał się on z tego obowiązku wydając opinię z dnia 24 lutego 2021 r. i podtrzymując to stanowisko w piśmie z dnia 18 maja 2022 r.
W ocenie Sądu ze stwierdzeniem takim nie można się zgodzić.
Niewątpliwie obowiązujące przepisy prawa nie regulują w żaden szerszy sposób ani możności zaskarżania takich czynności do sądu, ani też przesłanek i trybu ich wydania, czy zagadnienia ich mocy wiążącej. Regulacje prawne w tym zakresie mają wybitnie charakter szczątkowy.
Oczywiste pozostaje przy tym, że do uzgodnień i opinii takich, nie stosuje się przepisu art. 106 k.p.a., co sprawia, że z pewnością mają one charakter mniej solenny niż akty, o których mowa w art. 106 k.p.a.
Jak wskazano już wyżej wprawdzie w art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b. mowa jest o uzgodnieniach, jednakże w rzeczywistości chodzi tu nie tyle o "uzgodnienia", co o jednostronne "zajęcie stanowiska" przez dany organ.
Skoro jednak sam przepis wśród różnych przywołanych tam form współdziałania organu z projektantem wymienia zarówno uzgodnienia, jak i opinie, to stwierdzić należy, że uzgodnienie nie może mieć wyłącznie formy opinii.
Nie wdając się w zbyteczne rozważania teoretyczne stwierdzić należy, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a) prawa budowlanego, powinno zawierać stanowisko organu co do tego, czy uzgadnia przedstawiony projekt budowlany, czy też odmawia uzgodnienia, a więc jednoznacznie sformułowane oświadczenia co do uzgodnienia lub nieuzgodnienia określonego projektu budowlanego.
Pisma organu z dnia 24 lutego 2021 r. i 18 maja 2022 r. nie zawierają tego rodzaju oświadczeń, co oznacza, że w sprawie nie można przyjąć, iż organ dokonał uzgodnienia w rozumieniu art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a) prawa budowlanego.
Skarga podlega jednakże oddaleniu albowiem w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie z żądaniem uzgodnienia projektu budowlanego wystąpił niewłaściwy podmiot, a mianowicie sam inwestor, a nie projektant.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 p.b. do podstawowych obowiązków projektanta należy uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów.
Treść powyższego przepisu jest jasna i jednoznaczna.
Wynika z niego, że podmiotem zobowiązanym i tym samym jednocześnie uprawnionym do uzyskania wymaganych uzgodnień jest projektant, a nie inwestor.
Nie ma przy tym sprzeczności pomiędzy tym przepisem a art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b. mówiącym o uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.
Jak trafnie wskazuje się w piśmiennictwie prawniczym w postępowaniu o pozwolenie na budowę mamy do czynienia z trzema kategoriami stanowisk innych organów. Są to stanowiska:
1) uzyskiwane przez projektanta, dołączane następnie przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę;
2) uzyskiwane przez inwestora, dołączane przez niego do wniosku o pozwolenie na budowę;
3) uzyskiwane przez organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w toku tego postępowania (np. uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków – art. 39 ust. 3 pr. bud.) (A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s.435).
Podkreśla się przy tym, że art. 20 ust. 1 pkt 2 p.b. ma węższy zakres niż art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b., co oznacza, iż ten ostatni przepis należy interpretować jako zobowiązanie inwestora do dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę wszystkich wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń oraz opinii innych organów, tym również uzyskanych przez projektanta w zakresie rozwiązań projektowych (A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, LexisNexis, Warszawa 2012, s.114-115).
Samo więc to, że to generalnie na inwestorze spoczywa obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę wszystkich wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii, nie zmienia tego, że niektóre z tych dokumentów powinny być uzyskiwane przez inne podmioty uczestniczące w procesie budowlanym.
Tak jest w przypadku uzgodnień, albowiem z art. 20 ust. 1 pkt 2 p.b. wynika wprost, że obowiązek ich uzyskania spoczywa na projektancie, a nie na inwestorze.
Podkreślić przy tym należy, że wymóg ten nie ma wyłącznie charakteru czysto formalnego. Przeciwnie obowiązek ten należy postrzegać merytorycznie albowiem celem tego rodzaju przepisów zawartych w prawie budowlanym jest konieczność zapewnienia udziału czynnika fachowego także na etapie przygotowywania i sporządzania projektu budowlanego. Tak jak co do projektu budowlanego, którego nie może sporządzić sam inwestor, również w przypadku uzyskiwania wymaganych pozwoleń, uzgodnień lub opinii, ustawodawca postanowił, że powinien pozyskiwać je nie sam inwestor, lecz projektant. Chodzi tu o zapewnienie należytego profesjonalizmu opracowywanych rozwiązań projektowych, co jest w interesie publicznym, właśnie z uwagi na wskazywaną już wyżej konieczność zapewnienia udziału czynnika fachowego przy sporządzaniu projektu budowlanego.
Reasumując należy więc stwierdzić, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 p.b. podmiotem zobowiązanym i tym samym uprawnionym do uzyskania wymaganych uzgodnień jest projektant, a nie inwestor.
Skoro w przedmiotowej sprawie z wnioskiem takim wystąpił sam inwestor, a nie projektant, to brak było w istocie żądania uprawnionej do tego strony.
W sytuacji braku żądania uprawnionej do tego strony organ nie był w ogóle obowiązany do dokonywania uzgodnienia przedstawionego projektu budowlanego, co oznacza, że pomimo niedokonania uzgodnienia, nie pozostawał on w bezczynności.
Powyższe przesądzało o konieczności oddalenia wniesionej skargi jako nieuzasadnionej.
Końcowo należy zauważyć, że z przywoływanego już wyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1881/08, wynika, że podmiotem, który wystąpił o uzgodnienie oraz następnie wniósł skargę na bezczynność był właśnie projektant, a nie inwestor.
Na marginesie już więc tylko należy zauważyć, że skarga podlegałaby oddaleniu także wówczas, gdyby uznać, że inwestor był podmiotem uprawnionym do żądania uzgodnienia projektu budowlanego. Zwrócić należy bowiem uwagę na przyjętą w art. 32 ust. 2 p.b. konstrukcję milczącego załatwienia sprawy. Brak oświadczenia o uzgodnieniu lub odmowie uzgodnienia projektu budowlanego byłby w istocie niezajęciem przez organ wymaganego stanowiska, co zgodnie z art. 32 ust. 2 in fine p.b. należałoby uznać za brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań. Milczące załatwienie sprawy, zwane też fikcją pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, sprawiałoby, że nie można by w takiej sytuacji uznać, że organ pozostawał w bezczynności.
W zakończeniu należy jeszcze raz podkreślić, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Oznacza to związanie ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Dopóki taki plan nie zostanie uchylony lub nie zostanie stwierdzona jego nieważność, akt taki obowiązuje i musi być stosowany przez organy.
Ewentualne stwierdzenie nieważności takiego planu lub jego poszczególnych postanowień, z uwagi na naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, może nastąpić jedynie na skutek skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W sprawie istnieją bowiem pewne wątpliwości co zgodności z prawem postanowienia § 2 ust. 5 przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazuje się zaś w piśmiennictwie prawniczym obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę uzgodnień lub opinii innych organów nie może wynikać z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z tego względu, że do wprowadzenia tego rodzaju dodatkowego obowiązku dla inwestora w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina nie została upoważniona w żadnym z przepisów rangi ustawowej (A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, LexisNexis, Warszawa 2012, s.144-145 i przywołane tam orzecznictwo).
Rozstrzygnięcia tych wątpliwości nie można jednak dokonać w ramach obecnie rozpoznawanej skargi na bezczynność organu.
Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.