II SAB/LU 152/22

II SAB/Lu 152/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151; art. 119 pkt 4;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust.1 pkt 1; atrt. 6 ust. 1 i 2; art. 13; art. 16;
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 września 2022 r., Z. K. (dalej jako "skarżący"), zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie o udostępnienie informacji publicznej w postaci wydania kserokopii nw. dokumentów:
1. pisma z dnia 12 stycznia 2017 r, L.dz. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie adresowanego do Komendantów Miejskich/Powiatowych Policji woj. Lubelskiego z poleceniem przekazania informacji na temat funkcjonariuszy, pełniących przed dniem 31 lipca 1990 r. służbę w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach, o których mowa w art. 13 b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2022 r., poz., 1626 ze zm.; dalej jako: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") z podkreśleniem realizacji w tym zakresie dyspozycji Komendanta Głównego Policji (bez załączników);
2. pisma lub skanu maila Komendanta Głównego Policji (bdb) stanowiącego podstawę do wydania polecenia zawartego w piśmie z poz. 1;
3. pisma (odpowiedzi) udzielonej do Komendy Głównej Policji na pismo z poz. 2
Pismem z dnia 12 października 2022 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji Społecznej KWP w Lublinie, udzielił skarżącemu odpowiedzi, wskazując, że korespondencję, o którą wnioskuje, stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym, które zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 257/20 nie stanowią informacji publicznej w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 roku, poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.). Powołując na ww. wyrok, organ wyjaśnił, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, a więc nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p.
W dniu 19 października 2022 r. skarżący złożył do sądu skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W złożonym piśmie skarżący zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niepoinformowanie, że w sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej;
3. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez dopuszczenie do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez nieuprawniony podmiot;
4. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez niezasadne uznanie, że wnioskowane kserokopie dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym, a tym samym nie podlegają udostępnieniu na mocy tejże ustawy;
5. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, a jedynie załatwienie sprawy zwykłym pismem.
W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg postępowania zainicjowanego jego wnioskiem z dnia 27 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, przytaczając zaś treść otrzymanej odpowiedzi organu, zakwestionował zajęte w niej stanowisko.
Skarżący podniósł, że organ, w odpowiedzi na jego wniosek winien dokonać jednej z trzech czynności: udostępnić informację w formie czynności materialno - technicznej w sposób i w formie zgodnych z żądaniem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u st. 1 i 2 u.d.i.p.), powiadomić skarżącego pisemnie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki to sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W ocenie skarżącego, skoro organ nie podjął żadnej z tych czynności, pozostając w błędnym przekonaniu, że żądanie dotyczy dokumentów wewnętrznych, które to nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., to tym samym dopuścił się bezczynności.
Skarżący zarzucił organowi, że nie wyjaśnił, co rozumie przez pojęcie "dokument wewnętrzny", zwłaszcza w kontekście wnioskowanych przez niego o udostępnienie dokumentów, które w jego ocenie, niewątpliwie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy, a do czego organ był zobowiązany poprzez faktyczne i prawne uzasadnienie swojego stanowiska.
Skarżący stwierdził także, że nie wie też w jakim trybie został rozpoznany jego wniosek, gdyż w nadesłanej odpowiedzi, organ ani razu nie powołał się na przepisy u.d.i.p. Nadto, podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, co nie oznacza, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe w znaczeniu określonym w powołanych przepisach. Pojęcie to obejmuje również i inne kategorie dokumentów. Wyjaśnił, że w kwestii dokumentów wewnętrznych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który wskazał jednak wąskie ich określenie, podkreślając, że dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Ponadto, zarzucił, że nie został poinformowany, czy organ Policji jest w posiadaniu wnioskowanych dokumentów, czy też nie, co ma istotne znaczenie dla toku postępowania.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 12 października 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Z kolei, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie żądnej informacji czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Adresat wniosku jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Z przedmiotowego punktu widzenia żądane informacje jako dotyczące funkcjonariusza Policji (umundurowanej i uzbrojonej formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), wykonującego w jej strukturze określone zadania publiczne i korzystającego z władztwa przysługującego tej formacji, co do zasady są informacjami publicznymi, natomiast wyłączenie lub ograniczenie ich udostępnienia może odbyć się jedynie na podstawie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Jednakże warunkiem udzielenia wnioskowanej informacji jest ustalenie, że ma ona charakter informacji publicznej. Jak wskazano bowiem w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013r. (sygn. akt P 25/12, publ. OTK 122/8/A/2013) pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej podlega ustaleniu również, a może nawet przede wszystkim, w oparciu o art. 61 Konstytucji RP. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź dotyczących go. Od tego typu dokumentów Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku odróżnił treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym, które stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W takim przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk nie będą, w świetle zaprezentowanego stanowiska, stanowić informacji publicznej.
W związku z powyższym, o zakwalifikowaniu do kategorii dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje cel w jakim zostają one sporządzone. Ogólna definicja informacji o sprawach publicznych została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przykładowe wyliczenie, w formie katalogu otwartego, informacji posiadających przymiot informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) u.d.i.p. wprost stanowi, że udostępnieniu podlega w szczególności postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, a także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego.
W związku z powyższym, gdy danej informacji nie da się zakwalifikować do którejkolwiek z kategorii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., pozostaje dokonanie oceny, czy należy ona do informacji o sprawach publicznych. Skoro zaś przepisy ustawy nie określają jednoznacznie katalogu spraw stanowiących sprawy publiczne, ani też kryteriów warunkujących zaliczenie danej sprawy do spraw publicznych, to oceny tej należy dokonywać indywidualnie w odniesieniu do każdej sprawy.
Z kwalifikacją określonych informacji lub dokumentów jako informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) wiążą się także istotne kontrowersje wyrażone w doktrynie i orzecznictwie, dotyczące charakteru wytwarzanych w toku działalności administracji, bądź w przypadku podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 w zakresie wykonywania zadań publicznych, określonych informacji lub dokumentów nie mieszczących się jednak w definicji dokumentu urzędowego, np. wytwarzanych w toku działalności materiałów roboczych oraz dokumentów wewnętrznych, korespondencji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2013r., sygn. akt II SAB/Ol 1/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006r., sygn. akt IV SAB/Po 9/06, dostępne na stronie internetowej: cbois.nsa.gov.pl).
Powyższe zagadnienie stanowi również główną oś sporu w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżący uznając, że żądane przez niego kopie dokumentów stanowią informację publiczną, wniósł do sądu skargę na bezczynność organu, który poinformował go, że przedmiotowa dokumentacja jest dokumentem wewnętrznym, który nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W związku z powyższym, w pierwszej kolejności, należy wyjaśnić, na czym polega różnica pomiędzy "dokumentem urzędowym" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a "dokumentem wewnętrznym" służącym wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzającym o kierunkach działania organu. Zgodnie z powołanym przepisem, "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie woli lub wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1139/15). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/15).
Co prawda u.d.i.p. nie rozróżnia informacji o charakterze ostatecznym – "ostatecznych informacji publicznych" i nieostatecznym – "materiałów roboczych", czy też informacji ogólnodostępnych i informacji wewnętrznych, należy jednak zauważyć, że walor informacji publicznej mają dokumenty w ich ostatecznej wersji, zaakceptowane przez organ i wykorzystane następnie do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego (por. Marlena Sakowska- Baryła, Dostęp do informacji publicznej a ochrona danych osobowych, Wrocław 2014,s. 62-63).
Nadto analiza powołanej powyżej definicji dokumentu urzędowego prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewiduje prawa do zaznajamiania się z dokumentami "roboczymi", które utrwalają np. procesy decyzyjne. Tytułem przykładu, ustawowa przesłanka "skierowania do innego podmiotu" lub "złożenia do akt sprawy" eliminuje spod obowiązku udostępnienia dokumenty wytwarzane w toku wewnętrznej działalności organów władzy publicznej, aczkolwiek nie przekreśla prawa do informacji o działalności wewnętrznej podmiotu zobowiązanego tyle, że ten ostatni nie jest zobowiązany do udokumentowania udzielonej informacji (por. M. Bernaczyk. Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Warszawa 2009, s. 90).
Konkludując, nie wszystkie informacje wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji będą miały charakter informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę jest prawidłowe. Oceniając bowiem charakter żądanej informacji należy przyjąć, że ma ona charakter informacji stanowiącej treść dokumentu wewnętrznego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżący wnioskiem z dnia 27 września 2022 r., zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci wydania kserokopii dokumentów, a konkretnie pisma z dnia 12 stycznia 2017 r., L.dz. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie adresowanego do komendantów Miejskich/Powiatowych Policji woj. Lubelskiego z poleceniem przekazania informacji na temat funkcjonariuszy, pełniących przed 31 lipca 1990 r., służbę w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach, o których mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, z podkreśleniem realizacji w tym zakresie dyspozycji Komendanta Głównego Policji (bez załączników) (pkt 1); pisma lub skanu maila Komendanta Głównego Policji (bdb) stanowiącego podstawę do wydania polecenia zawartego w piśmie z poz. 1 (pkt 2); pisma (odpowiedzi) udzielonej do Komendy Głównej Policji na pismo z poz. 2 (pkt 3). W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 12 października 2022 r., wyjaśnił skarżącemu, że żądana do udostępnienia dokumentacja stanowi dokument o charakterze wewnętrznym, w związku z czym nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Stanowisko organu jest zasadne z następujących względów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest jednak pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1632/19).
Zakres wniosku wskazuje, że skarżący żąda udostępnienia dokumentów służących wymianie informacji pomiędzy przełożonym (Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie), a podwładnymi sprawującymi swoje obowiązki w podległych jednostkach organizacyjnych (Komendanci Miejscy/Powiatowi Policji na obszarze województwa Lubelskiego), w zakresie przekazanie informacji na temat funkcjonariuszy, pełniących przed 31 lipca 1990 r., służbę w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach, o których mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, z podkreśleniem realizacji w tym zakresie dyspozycji Komendanta Głównego Policji, wraz z pismem stanowiącym podstawę do wydania ww. polecenia Komendanta Głównego Policji oraz odpowiedzią udzieloną do tego organu. Przedmiotem wniosku o udostępnienie są zatem pisma stanowiące wyraz wewnętrznej korespondencji, mającej na celu uzyskanie określonych danych, które z kolei mogą być wykorzystane (ale nie muszą) do wydania decyzji lub podjęcia innego rozstrzygnięcia bądź zajęcia określonego stanowiska organu. Skarżący nie wskazuje bowiem, czy w zakresie objętym wnioskiem toczy się jakiekolwiek postępowanie, w którym mogłyby być wykorzystane informacje będące przedmiotem wniosku.
A zatem, żądanie skarżącego dotyczy w istocie gromadzenia materiałów roboczych, tj. dokumentów wewnętrznych, które – jak już wspomniano wyżej - nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu. Skoro, dokumenty, których udostępnienia żąda skarżący, mają charakter dokumentów wewnętrznych, obrazujących przebieg bieżącej komunikacji między podwładnymi a Komendantem Wojewódzkim Policji w Lublinie, to nie posiadają tym samym waloru oficjalności w tym sensie, że nie stanowią ostatecznego stanowiska organu w tej sprawie. W związku z tym nie sposób uznać, że dokumenty wytworzone przez organ mają walor informacji publicznej.
Jeżeli zaś żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien wówczas jedynie powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1557/09, CBOSA). W związku z powyższym, zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 16 u.d.i.p., poprzez niewydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej jest niezasadny.
Podobnie pozbawiony racji jest zarzut skarżącego dotyczący braku powołania przez organ, w piśmie z dnia 12 października 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jako podstawy uzasadnienia stanowiska organu. W przedmiotowym piśmie organ kwalifikując żądane do udostępnienia dokumenty jako " dokumenty wewnętrzne" powołał się wprost na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, dodatkowo wzmacniając swoje stanowisko wskazaniem na orzecznictwo sądów administracyjnych. Nie budzi zatem wątpliwości sadu w jakim trybie organ rozpatrywał wniosek skarżącego.
Pozbawiony jakichkolwiek podstaw jest także zarzut dotyczący udzielenia odpowiedzi przez podmiot do tego nieuprawniony. W aktach sprawy znajduje się Decyzja nr 309/2021 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia 15 grudnia 2021 r. w sprawie wprowadzenia w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Lublinie, Oddziale Prewencji Policji w Lublinie i Samodzielnym Pododdziale Kontrterrorystycznym Policji w Lublinie procedur w zakresie udostępniania informacji publicznej oraz ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, a także prowadzenia strony podmiotowej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie w Biuletynie Informacji Publicznej określająca procedurę postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z jego treścią Naczelnik Wydziału Komunikacji Społecznej KWP w Lublinie, a podczas jego nieobecności - Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji Społecznej KWP w Lublinie, są upoważnieni do udzielania w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (§ 2 ust. 5 załącznika nr 1). Z przywołanych względów zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, poprzez dopuszczenie do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego przez nieuprawniony podmiot był całkowicie nietrafny.
Podsumowując, skoro zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej, brak jest podstaw do przyjęcia, że na dzień złożenia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia z dnia 27 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak stwierdzenia bezczynności organu, Sąd nie miał podstaw do jego zobowiązania do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.