II SAB/LU 15/19

II SAB/Lu 15/19 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2019-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Maria Wieczorek-Zalewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1753/21 - Wyrok NSA z 2022-09-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 64 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 13, art. 16, art.5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. K. P. S. z o. o. w W. na bezczynność Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej do rozpatrzenia wniosku W K Polska Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z dnia 3 kwietnia 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na rzecz W. K. Polska Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Spółka Wolters K. Polska Sp. z o.o. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 19 lutego 2019 r. skargę na bezczynność S. P. Z. O. Z. w P. (dalej "SP ZOZ") polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku z dnia 3 sierpnia 2018 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
We wniosku tym Spółka domagała się udostępnienia – na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz.1330), dalej jako "u.d.i.p." - informacji o treści umowy/umów zawartej/ych w latach 2016 -2018 z wydawnictwem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...], której/których przedmiot obejmowałby udostępnienie, usługę udostępnienia, usługę licencyjną, inną usługę lub inne świadczenie dot. elektronicznego systemu informacji prawnej, niezależnie od tego, czy udostępnianego/dostarczanego w trybie online czy na nośnikach materialnych, rozumianego jako zbiór obejmujący przynajmniej wybrane akty normatywne, wybrane orzecznictwo i wybrane piśmiennictwo.
W dniach 22 sierpnia i 5 września 2018 r. SP ZOZ powiadomiło Spółkę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 6 września 2018 r., a następnie do 7 października 2018 r. - ze względu na sezon urlopowy i brak pracowników.
W dniu 30 listopada 2018 r. S. W. ponownie zwróciła się do SP ZOZ o rozpatrzenie wniosku.
W piśmie z dnia 7 grudnia 2018 r. SP ZOZ - uznając, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej - wezwało Spółkę - na podstawie art. 64 § 2 kpa - do wykazania, że informacje są istotne dla interesu publicznego w 7 dniowym terminie. SP ZOZ uzasadniając swoje stanowisko co do tego, że jest to informacja przetworzona, podniosło, że:
1) SP ZOZ nie prowadzi ewidencji umów, stąd też celem realizacji wniosku konieczne jest oddelegowanie do tej czynności pracownika, który poza swoimi normalnymi obowiązkami będzie zobowiązany do odnalezienia powyższych umów; nie gromadzi przy tym umów w jednym miejscu, gdyż umowy są przygotowywane i przechowywane przez poszczególne komórki merytoryczne, które odpowiadają za ich realizację i w związku z powyższym nie tworzy się ich rejestrów, czy też skanów; żądane informacje musiałyby więc powstać wyłącznie na potrzeby wniosku;
2) biorąc pod uwagę szczegółowość wniosku, pracownik oddelegowany będzie zmuszony zapoznać się z treścią każdej ewentualnej umowy zawartej z Wydawnictwem [...] sp. z o. o. i dokonać ich analizy;
3) następnie po dokonaniu analizy, konieczna będzie również analiza treści umowy z punktu widzenia tajemnic chronionych prawem, np. tajemnicy przedsiębiorcy, czy takich, których ujawnienie naruszałoby prywatność osób, których dotyczą (dane osobowe); co więcej, po stwierdzeniu takich informacji (przykładowo dane osobowe występują w zasadzie w każdej informacji), konieczne będzie podjęcie działań w celu usunięcia ich z przygotowywanych kopii.
W odpowiedzi, S. W. w piśmie z dnia 13 grudnia 2018 r. podniosła, że objęte wnioskiem informacje nie są informacją przetworzoną, a więc wezwanie było bezzasadne - negocjowaniem i podpisywaniem umów zajmują się pracownicy Działu Organizacji i Rozwoju; zgodnie z załącznikiem do zarządzenia nr [...] Dyrektora SPZOZ w P. z dnia 28 lipca 2008 r. (Dział III pkt 7) takie dokumenty księgowe wystawiane przez dostawców jak faktury VAT (a takim dostawcą jest niewątpliwie spółka W. C..H..B. Sp. z o.o.) podlegają ewidencji w prowadzonych przez Dział Finansowo - Personalny elektronicznych rejestrach zakupu usług. Dokument te powinny zawierać NIP dostawcy (dla ułatwienia NIP C. B. to 5220105028). Po znalezieniu ww. faktur VAT, na podstawie ksiąg rachunkowych w systemie komputerowym (dział IV załącznika do ww. zarządzenia Dyrektora) można wykryć komórkę organizacyjną, która przygotowała lub przechowuje umowy zawarte z C. B., bowiem zgodnie z treścią przedmiotowego załącznika do ww. zarządzenia na każdym dowodzie księgowym (a więc także na fakturach VAT) kierownik odpowiedzialny za dokonanie operacji gospodarczej komórki organizacyjnej lub pracownik tej komórki na samodzielnym stanowisku pracy mają obowiązek złożyć odręczny podpis pod zamieszczoną na fakturze klauzulą potwierdzającą akceptację merytoryczną transakcji (strona 5 załącznika do ww. zarządzenia).
2) organ powinien załatwić sprawę w ciągu 14 dni, a więc do 27 sierpnia 2018 r., natomiast wezwanie skierował dopiero 7 grudnia 2018 r., a niezależnie od tego, wezwanie było bezzasadne.
W dniu 31 grudnia 2018 r. SP ZOZ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i ponownie wezwał Spółkę do wykazania, że objęte wnioskiem informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W piśmie z dnia 3 stycznia 2019 r. Spółka ponownie wyraziła stanowisko, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji przetworzonej, lecz zwykłe czynności związane z udostępnianiem informacji publicznej.
W związku z tym, w dniu 23 stycznia 2019 r. SP ZOZ ponowił wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, w piśmie z tego samego dnia tj. 23 stycznia 2019 r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko, dlatego w dniu 5 lutego 2019 r. SP ZOZ pozostawił – na podstawie art. 64 § kpa - wniosek bez rozpoznania.
W dniu 12 lutego 2019 r. Spółka W. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność.
Spółka podniosła, że:
1) organ przekroczył 14 - dniowy termin na załatwienie sprawy, naruszając art. 13 u.d.i.p.;
2) nie było podstaw do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 64 § 2 kpa, dlatego SP ZOZ w razie stwierdzenia braku przesłanek udzielenia informacji powinien wydać decyzję odmowną, a nie pozostawiać wniosek bez rozpoznania – organ naruszył więc art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;
3) sporne informacje nie stanowią informacji przetworzonej, gdyż jej udzielenie wymagało jedynie zwykłych czynności, poza tym z praktyki rynkowej tego typu umów wynika, że SP ZOZ mógł zawrzeć w tym okresie 2-3 umowy, ich analiza zajęłaby ok pół godziny, a ewentualna anonimizacja ze względu na dane przedsiębiorcy podlegające ochronie zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – zajęłaby kilka minut.
W odpowiedzi na skargę SP ZOZ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż aktywnie prowadził postępowanie. Wskazał, że jest szczególnym podmiotem zapewniającym ochronę zdrowia i nie ma możliwości "odsunięcia" w czasie realizacji swoich podstawowych obowiązków na rzecz niezwłocznego załatwiania wniosków o dostęp do informacji publicznej, szczególnie że jest podmiotem niedofinansowanym i posiadającym braki kadrowe w zakresie niezbędnym do wykonywania swojej działalności statutowej.
Podtrzymując argumentację wyrażoną w pismach kierowanych do skarżącej wskazał, że objęte wnioskiem informacje miały charakter informacji przetworzonej, a więc konieczne było wezwanie skarżącej do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a wobec niewykonania wezwania należało wniosek pozostawić bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa powoływana wyżej ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p.").
Z ustawy tej wynika, że udostępnieniu podlega wyłącznie informacja będąca "informacją publiczną" i tylko przez podmioty, na których ciąży obowiązek udostępnienia takiej informacji.
W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).
Zgodnie natomiast z art. 4 u.d.i.p.:
1. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Nie ulega wątpliwości, że S. P. Z. O. Z. w P., będący posiadającą osobowość prawną samorządową (powiatową) jednostką organizacyjną, udzielającą świadczeń zdrowotnych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, a sporne informacje, dotyczące zawartych przez SP ZOZ umów z wydawnictwem C..H.. B., są informacjami publicznymi, gdyż dotyczą sposobu dysponowania majątkiem publicznym.
Rację ma przy tym skarżąca Spółka, że objęte wnioskiem informacje nie stanowią "informacji przetworzonej", a jej udostępnianie wymagało podjęcia jedynie zwykłych, rutynowych czynności związanych z udzielaniem informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje wprost pojęcia informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych informację publiczną przetworzoną stanowi informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostych, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną. Tym samym informacja przetworzona to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje - to jest nie posiada gotowej informacji podlegającej żądaniu - w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem określonych środków osobowych i finansowych. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości, będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagających samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Co istotne, informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją, powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 89/13; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje natomiast kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii i anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno - biurowe o charakterze technicznym" (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 134/19; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2019 r., I OSK 431/17).
Jak wynika z akt sprawy, udzielenie przez SP ZOZ spornej informacji nie wymagało wytworzenia, w wyniku analiz, całkiem nowej informacji, lecz polegało wyłącznie na podjęciu zwykłych czynności formalno - organizacyjnych przez kadrę Szpitala, polegających na wyszukaniu umów i ich ewentualnym zanonimizowaniu. W takim przypadku nie można więc mówić o informacji przetworzonej.
SP ZOZ miał zatem obowiązek udostępnić skarżącej, w terminie 14 dni, zgodnie z art. 13 u.d.i.p., sporną informację, chyba że stwierdziłby, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Gdyby więc w treści informacji publicznej zawarte były dane chronione w taki sposób, to prawo skarżącej do informacji publicznej podlegałoby ograniczeniu, zaś organ byłby zobowiązany do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Wbrew stanowisku SP ZOZ, w związku z uznaniem, że sporna informacja nie stanowi informacji przetworzonej, nie było podstaw do wzywania skarżącej do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a w konsekwencji nie było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa. Sąd stoi na stanowisku, że – wbrew skarżącej - niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego we wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej, stanowi co do zasady podstawę do pozostawienia takiego wniosku bez rozpoznania, a nie do wydania decyzji odmownej. (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15).
W niniejszej sprawie pozostawienie przez SP ZOZ bez rozpoznania wniosku skarżącej Spółki było jednak wadliwe, gdyż organ błędnie potraktował objęte wnioskiem informacje jako informacje przetworzone i bezpodstawnie wzywał skarżącą do wykazania szczególnego interesu publicznego.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarga na bezczynność jest zasadna. Organ administracji pozostaje bowiem w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 k.p.a.) bądź w przepisach szczególnych, m.in. w u.d.i.p. z kolei zgodnie z obowiązującym w orzecznictwie i literaturze poglądem o bezczynności na gruncie u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w określonym w art. 13 ust.1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje dodatkowego terminu, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, jej udostępnienia i przyczynach nie zachowania terminu czternastodniowego, nie informuje, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej lub, iż nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3) bądź, że obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust. 2) ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub umarzającej postępowanie (art. 16). Również w przypadku błędnego uznania przez organ, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, albo błędnego udzielenia informacji, że informacja powinna być udzielona w innym trybie, zachodzi bezczynność organu, jeśli organ jest w posiadaniu takiej informacji, a jej nie udziela.
W związku z tym, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał SP ZOZ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 3 sierpnia 2018 r. (omyłkowo sformułowany w sentencji wyroku jako wniosek z 3 kwietnia 2018 r. – omyłka została sprostowana postanowieniem z dnia 29 maja 2019 r.) w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że działania organu nie miały cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p. Organ podejmował czynności w sprawie – dwukrotnie przedłużał termin, trzykrotnie wzywał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych, a następnie wniosek pozostawił bez rozpoznania. Wprawdzie działania te nie były konieczne i uzasadnione, ale wynikały z usprawiedliwionego - mając na uwadze wyjaśnienia organu co do przyjętego obrotu pism w SP ZOZ i ich załatwiania przez poszczególne komórki organizacyjne - mylnego przekonania organu, że jest to informacja przetworzona. W tych okolicznościach nie można uznać, że bezczynność SP ZOZ miała charakter rażący; z tych samych względów Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny.
O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 cyt. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz.265).
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe rozważania.