II SAB/LU 143/22

II SAB/Lu 143/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Brygida Myszyńska-Guziur
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust.1 i ust.2; art. 16 ust. 1; art. 14 ust.2; art. 1 ust.2; art. 4 ust. 1;
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska - Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi G. G. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 22 lutego 2022r. M. i G. G. wezwali P. S.A do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na ich działce [...] położonej w miejscowości O.. W tym samym piśmie domagali się od Spółki udostępnienia informacji dotyczących wspomnianych urządzeń poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę ich lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i bieżącej eksploatacji w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych w zakresie przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp.) ustalających miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp. W odpowiedzi na wniosek Spółka pismem z dnia 11 marca 2022r. stwierdziła, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej wobec czego nie mogą zostać udostępnione.
W tej sytuacji wnioskodawcy złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynności Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej domagając się stwierdzenia jej bezczynności, zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej w pełni z wnioskiem z dnia 22 lutego 2022 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie, zasądzenie od P. S. A. z siedzibą w L. na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty od skargi, kosztów dwukrotności zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, zasądzenia na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 tej ustawy oraz przeprowadzenia postępowania w trybie uproszczonym. Skarżący wskazali, że w świetle art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Takim podmiotem jest spółka zajmująca się przesyłem energii elektrycznej. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ma istotne znaczenie dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnieniem dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zadania te są zatem zadaniami publicznymi. Zdaniem skarżących nie ma też wątpliwości, że dokumentacja techniczno-prawna w tym dokumentacja prawna stanowiąca podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury przesyłowej na nieruchomości stanowiącej ich własność stanowi informację publiczną. Mimo to do dnia wniesienia niniejszej skargi nie otrzymali w ogóle wnioskowanych dokumentów, ani zasadnego rozstrzygnięcia w drodze decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.
Odpowiadając na skargę Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko, według którego żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, nie dotyczą bowiem spraw publicznych, ale sprawy indywidualnej. Zdaniem Spółki kwestia podstaw lokalizacji urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej na konkretnie wskazanej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia wartości, które mają być chronione dzięki przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, kwestia ta w jakikolwiek sposób nie wpływa na dobro publiczne, prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Powyższe potwierdza również to, że w treści pisma z 22 lutego 2022 r. zawarto nie tylko wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ale również żądania ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem oraz zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości skarżących. Treść wniosku z 22 lutego 2022 r. wyraźnie wskazuje zatem na dążenie do pozyskania przez Skarżącego informacji, które mogą zostać potencjalnie wykorzystane przeciwko P. SA lub w sprawach z jej udziałem. Przepisy ustawy nie służą natomiast pozyskiwaniu dokumentów dla potrzeb spraw cywilnych czy innego rodzaju spraw indywidualnych. Tego rodzaju sprawy nie mają charakteru spraw publicznych, zaś właściciele poszczególnych nieruchomości mogą skorzystać z drogi sądowej (lub innej przewidzianej przez prawo metody rozstrzygania sporów) celem ochrony swojego interesu prawnego. Spółka przekonywała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Skoro treść wniosku z 22 lutego 2022 r. wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, postępowanie takie nie powinno zasługiwać na ochronę. Odnosząc się do żądania w zakresie wymierzenia grzywny Spółka stwierdziła, że nie pozostawała w bezczynności, skoro żądania informacja nie jest informacją publiczną, a ponadto pismem z 11 marca 2022 r., nadanym 11 marca 2022 r., a doręczonym 15 marca 2022 r., udzieliła odpowiedzi na wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W orzecznictwie wielokrotnie już wskazywano, że przez stan bezczynności rozumie sytuację, gdy określny podmiot, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest wówczas doprowadzenie do wydania przez niego aktu lub podjęcia czynności, jednakże, co jasne, bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie. Tak jak wskazali skarżący, w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do formacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Uważa się, że bezczynność w takiej sprawie ma miejsce wtedy, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14 - dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2). Słusznie skarżący wskazują, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. I OSK 1918/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. (I OSK 851/10 opubl. w CBOSA), podanym zresztą w skardze, w myśl którego zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Sąd wyjaśnił, że pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Zdaniem Sądu wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem zadaniami publicznymi. W orzecznictwie wielokrotnie już wyrażano pogląd, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy udostępnieniu podlega między innymi informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej), w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ). Zatem wszelkie informacje dotyczące prowadzonych w związku z realizacją zadania publicznego ewidencji, w tym sposobu ich prowadzenia oraz sposobu przechowywania w nich dokumentów zaliczyć należy do informacji o charakterze publicznym. Wbrew przekonaniu Spółki w orzecznictwie nie ma jednak jednolitego poglądu, czy informacje o jakie wnosili skarżący dotyczyły ich prywatnych, a nie publicznych spraw, co wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyroku z dnia 25 września 2020r. ( I OSK 302/20 , także wyrok z dnia I OSK 2598/19 opubl. w CBOSA ) dotyczącego właśnie żądania informacji od P. S.A Naczelny Sąd Administracyjny podał, że przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wymaganej dla wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wystąpienie zatem o udzielenie informacji publicznej, tak jak dokonali tego skarżący, we wniosku zawierającym również inne żądania nie mające związku z dostępem do informacji publicznych, nie czyni wniosku tego bezskutecznym. Wskazał także, że przepisy ustawy nie wymagają żadnego uzasadnienia przyczyny, dla której występuje się z żądaniem udostępnienia informacji publicznej prostej. Wymóg taki przewidziany jest wyłącznie w przypadku informacji przetworzonej. Ponadto zdaniem Sądu w żaden sposób nie dezawuuje natury żądanych informacji fakt konstruowania w oparciu o żądaną od Spółki informację publiczną roszczeń cywilnych, nawet jeśli miałyby być w przyszłości kierowane przeciwko niej. Także dokumentacja, która stanowiła przedmiot wniosku skarżących nie była dokumentacją pochodząca z postępowania dotyczącego indywidualnego interesu skarżących. Dokumenty, które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy inwestycji należących do Spółki, pochodziły z procesu inwestycyjnego prowadzonego w celu wykonania zadania publicznego. W ocenie Sądu nawet jeśli w późniejszym okresie dokumentacja ta zostanie wykorzystana przez skarżących w innym postępowaniu, nie ma to wpływu na skuteczność złożonego w trybie przepisów ustawy wniosku. Odmienne stanowisko zajął jednak Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnym już wyroku z dnia 7 lipca 2021r. ( III OSK 3156/21 i podane tam orzecznictwo, także wyrok z dnia 24 lutego 2022r. III OSK 4236/21 opubl. w CBOSA ), również dotyczącym udostępnienia przez P. S.A. informacji w takim samym zakresie jak w rozpoznawanej sprawie i także w kontekście wezwania Spółki do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na jej rzecz, dotyczącej urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego oraz wypłaty stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z ww. nieruchomości za okres ostatnich 10 lat. Podzielając stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa Sąd wskazał, że sprawami publicznymi nie są jednak konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym. Sąd zwrócił uwagę, że żądanie udostępnienia kopii dokumentacji technicznej i prawnej, w tym wszelkich decyzji, pozwoleń i innych dokumentów, odnoszących się do lokalizacji i budowy urządzeń energetycznych na działce będącej własnością wnioskodawcy miało na celu uzyskanie informacji w związku ze sporem pomiędzy wnioskodawcą, a P. S.A. i zamiarem wystąpienia na drogę postępowania sądowego o odszkodowanie za korzystanie z nieruchomości wnioskodawcy i uregulowania dalszego sposobu korzystania z tej nieruchomości, zajętej pod urządzenia energetyczne. Treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej nawiązuje zatem do sporu toczącego się pomiędzy stronami, co potwierdza przedsądowa propozycja porozumienia. Zdaniem Sądu wnioskodawca w ten sposób wykazuje swój subiektywny interes w udostępnieniu informacji. Tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do jej art. 1 ust. 1 jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Zdaniem Sądu w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwala się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Skoro przedmiotem wniosku jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie ustawy. Nie można bowiem przy jej pomocy starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Sąd zaznaczył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Jeśli zatem treść wniosku wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwienia indywidualnej sprawy osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, przepisy ustawy nie mają zastosowania. Pogląd ten podziela Sąd także w niniejszej sprawie. Skoro natomiast Spółka nie była zobowiązana do rozpoznania wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tym samym nie jest uzasadniony zarzut jej bezczynności i naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 ustawy.
Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2022r. poz. 329 ) skargę należało oddalić.