II SAB/Lu 135/25

II SAB/Lu 135/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska
Jacek Czaja /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi F. W. z siedzibą w L. na bezczynność M. P. W. i K. w L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje M. P. W. i K. w L. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. do załatwienia wniosku F. W. z siedzibą w L. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2025 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że M. P. W. i K. w L. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. dopuściło się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku F. W. z siedzibą w L. z dnia 2 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej; III. stwierdza, że bezczynność M. P. W. i K. w L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od M. P. W. i K. w L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na rzecz F. W. z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
F. z siedzibą w L. (strona, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (MPWiK) w sprawie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku skarżącej z 2 maja 2025 r.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Fundacja wnioskiem z 2 maja 2025 r., przesłanym za pośrednictwem komunikacji elektronicznej, zwróciła się do MPWiK o udostępnienie następujących dokumentów:
1. uchwał rady nadzorczej za lata 2023-2025 dotyczących wyznaczenia oraz realizacji celów zarządczych,
2. uchwały nr 1 Nadzwyczajnego Zgromadzenia MPWiK sp. z o.o. w L. z dnia 8 lipca 2022 r. wraz ze zmianami,
3. załączników do uchwały rady nadzorczej [...]
W piśmie z 19 maja 2025 r. MPWiK udzieliło odpowiedzi Fundacji, jednakże przesłane wraz z pismem dokumenty zostały zanonimizowane w części, w której - zdaniem MPWiK - nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co obejmowało postanowienia uchwał Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników i Rady Nadzorczej MPWiK w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków Zarządu - w zakresie ustalenia celów zarządczych oraz "uszczegółowienia Celów Zarządczych".
W skardze na bezczynność MPWiK, skarżąca Fundacja wniosła o zobowiązanie podmiotu do rozpatrzenia wniosku o informację publiczną w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Fundacji, MPWiK wniosła o oddalenie tej skargi w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem spółka dopuściła się bezczynności rozpatrując wniosek skarżącej Fundacji z 2 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej - w części dotyczącej udostępnienia danych w zakresie określenia celów zarządczych dla członków zarządu MPWiK, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, ustalonych w uchwałach Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników i Rady Nadzorczej MPWiK w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków Zarządu - w zakresie ustalenia celów zarządczych (uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników MPWiK) oraz w zakresie "uszczegółowienia Celów Zarządczych" (uchwały Rady Nadzorczej MPWiK).
Przypomnieć należy, że - co do zasady - bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, gdy podmiot ten, w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie podejmie w ustawowo określonym terminie żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.). Organ nie udostępni więc informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a także w przypadku, gdy organ jej nie posiada, organ powinien poinformować o tym wnioskodawcę. (zob. wyroki NSA z 23 czerwca 2022 r., III OSK 4955/21; z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10.).
W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ ma obowiązek rozpatrzeć złożony w trybie u.d.i.p. wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni, a w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku - art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Jest istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że w sprawie dostępu do informacji publicznej bezczynność ma miejsce nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany w ogóle nie odpowiada na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również wtedy, błędnie przyjmuje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i jej nie udostępnia z tego względu, co w konsekwencji - po upływie terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - prowadzi do bezczynności tego podmiotu. W takim przypadku sąd administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi na bezczynność, dokonuje oceny prawidłowości uznania przez podmiot zobowiązany, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a w konsekwencji tego, czy ów podmiot nie załatwił wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje bezczynny, co stanowi podstawę do nałożenia obowiązków określonych w art. 149 § 1-2 p.p.s.a.
Podnieść należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy MPWiK uznało, że żądanie Fundacji nie dotyczy informacji publicznej, gdyż jawność informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów oraz kryteriów ich realizacji i rozliczania jest wyłączona na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1907).
Powyższy pogląd jest błędny, albowiem opiera się on na wadliwie przeprowadzonej wykładni przepisu art. 11 ust. 1 cyt. ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że spółka MPWiK bez wątpienia mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 obowiązek ten ciąży m.in. na osobach prawnych, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2020 r., poz. 1076; dalej: u.o.k.i.k.), a także na podmiotach reprezentujących inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Użyte w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. pojęcie należy odnosić - na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej - nie do definicji pozycji dominującej (art. 4 pkt 10 u.o.k.i.k.), ale do definicji przedsiębiorcy dominującego (art. 4 pkt 3 u.o.k.i.k.), przez którego rozumie się przedsiębiorcę, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą - w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.o.k.i.k.
Bezspornie MPWiK jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą (Gmina M. L. jest właścicielem udziałów spółki). Ponadto MPWiK wykonuje zadania publiczne w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków. MPWiK posiada stosowną do realizacji tego celu infrastrukturę, obejmującą m.in. siedem stacji wodociągowych i trzy pompownie strefowe rozlokowane na terenie L., Oczyszczalnię Ścieków "H." oraz techniczno-logistyczną Bazę "Z." (okoliczności powszechnie znane na podstawie ogólnodostępnych informacji publicznych).
W odniesieniu natomiast do podniesionego wyżej zagadnienia wadliwie przeprowadzonej wykładni przepisu art. 11 ust. 1 cyt. ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, zauważyć należy, że oczywiście błędny jest pogląd MPWiK, jakoby zawarte w tym przepisie postanowienie o swoistym "wyłączeniu" informacji "dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania" - dawało podstawę do uznania, że informacje te nie podlegają udostępnieniu "bez względu na inne przesłanki" - w tym przewidziane w art. 5 u.d.i.p.
Jak bowiem wynika wprost z art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, w przepisie tym uregulowano ustawowy tryb udostępniania wskazanych tam projektów uchwał i samych uchwał w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego (pkt 1 i 2) wraz z uzasadnieniami tych aktów (pkt 3 i 4 ). Z zawartej w tym przepisie normy prawnej wynika wprost, że dokumenty te muszą być publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych i są one z woli ustawodawcy jawne. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że ukształtowana nim norma prawna ma charakter zarówno proceduralny, jak i materialny. Do niebudzącego wątpliwości ustalenia treści tej normy prawnej niezbędne jest odwołanie się do rezultatu wykładni celowościowo-funkcjonalnej, co oznacza, że w procesie interpretacji tej normy zasadnicze znaczenie ma cel całej regulacji, którym jest jawność zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego w spółce, w stosunku do której podmiot określony w art. 1 ust. 1 tej ustawy posiada uprawnienia takie jak przedsiębiorca dominujący w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Celowi temu służy obowiązek publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej - na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych - wskazanych wyżej uchwał oraz ich projektów wraz z uzasadnieniami. Ustawowy obowiązek stosowania tego trybu publikacji zawiera wyłączenie w zakresie niestosowania tego trybu publikacji do informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania. Wyłączenie to nie prowadzi więc do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji (art. 61 ust.1-3 Konstytucji).
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że informacje dotyczące celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, niewątpliwie nie podlegają obowiązkowi ich publikacji z mocy prawa w Biuletynie Informacji Publicznej, jednakże nie tracą one charakteru informacji publicznej, jak też nie jest co do zasady wyłączona możliwość ich udostępniania w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić więc należy, że ewentualne ograniczenie prawa do uzyskania informacji w zakresie celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami - ustalonych przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej - jest dopuszczalne jedynie w przypadku spełnienia przesłanek określonych w przepisie art. 5 ust.1-4 u.d.i.p., co wymaga wydania decyzji w trybie przewidzianym w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Skoro w rozpoznawanej sprawie spółka MPWiK decyzji takiej nie wydała, to dopuściła się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku Fundacji z siedzibą w L. z dnia 2 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z tych względów oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd zobowiązał MPWiK do załatwienia wniosku Fundacji w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (punkt I wyroku).
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów wskazuje się, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Sąd uznał, że spółk MPWiK nie dopuściła się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Działanie spółki nie było wyrazem lekceważenia obowiązków ustawowych w zakresie terminowego załatwienia sprawy. Należy podkreślić, że spółka w zasadniczej części udzieliła odpowiedzi na wniosek Fundacji z 18 grudnia 2024 r., jak też niezwłocznie wskazała na okoliczności, które w jej ocenie uniemożliwiały jej udzielenia informacji w zakresie celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Spółka nie zaniechała więc realizacji obowiązku rozpatrzenia żądania strony, jakkolwiek błędnie w części oceniła charakter żądanej informacji. Sąd stwierdził więc, że spóka MPWiK dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Fundacji - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jednakże w tym zakresie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa - art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt II i III sentencji wyroku).
Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania (punkt IV sentencji wyroku) uzasadnia przepis art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 złotych