IV SAB/Wr 409/25

IV SAB/Wr 409/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Daria Gawlak-Nowakowska /przewodniczący/
Katarzyna Radom
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi G. S.. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 lutego 2025 r I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Powiecie Wałbrzyskim dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2025 r. i bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Powiecie Wałbrzyskim do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2025 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Powiecie Wałbrzyskim na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 12 lutego 2025 r. G.S. (dalej: skarżący) wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim (dalej: organ) wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez wskazanie, czy organ powziąwszy wiadomość z urzędu o nielegalnym użytkowaniu przez właściciela słupowej stacji transformatorowej o numerze ruchowym [...], zlokalizowanej na działce nr [...] obręb geodezyjny [...] w [...], podjął i wszczął w sprawie działania nakazane ustawą Prawo budowlane. Do wniosku skarżący załączył kopię pisma organu z 30 marca 2022 r. [...], w którym to organ ten (w pkt 1 tegoż pisma) udzielał odpowiedzi Oddziałowi Stowarzyszenia [...] w [...] na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 15 marca 2022 r. odnośnie nielegalnego użytkowania, bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, słupowej stacji transformatorowej o numerze ruchowym [...] (przed zmianą oznaczeń [...]) zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...] [...] w [...], informując wnioskodawcę, że nie podejmował czynności we wskazanej sprawie, jak również, że nie odnaleziono skargi bądź innego pisma, które miałoby takie działania organu inicjować.
Pismem z 16 marca 2025 r. skarżący wniósł do organu "ponaglenie" z uwagi na brak odpowiedzi organu na wniosek z 12 lutego 2025 r.
Pismem z 28 marca 2025 r., organ udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącego z 12 lutego 2025 r. wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi być na tyle jasny i precyzyjny, by określenie przedmiotu i zakresu wniosku nie budziło żadnych wątpliwości. Zdaniem organu, nieprecyzyjne wnioski nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie. Adresat takiego niejasnego i nieprecyzyjnego wniosku nie jest obowiązany do wzywania wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie powinien poinformować pisemnie wnioskodawcę, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. A zatem jedynie oczywiste co do zakresu i jasno sformułowane wnioski o udostępnienie informacji publicznej powodują po stronie pytanego podmiotu obowiązki ich rozpoznania. W ocenie organu wniosek skarżącego stanowi taki właśnie wniosek - niejasny i nieprecyzyjny co do swojego żądania. Wnioskodawca nie sprecyzował bowiem o jakie konkretnie działania organu nadzoru budowlanego mu chodziło, a jedynie ogólnikowo zapytał, czy organ podjął i wszczął w sprawie działania nakazane ustawą Prawo Budowlane. Na marginesie organ wskazał, że na to pytanie udzielił już odpowiedzi, co wynika z treści załączonego przez skarżącego do wniosku pisma z 30 marca 2022 r. Resumując organ wskazał, że "odpowiedź tut. organu w tym zakresie pozostaje aktualna".
Pismem z 2 kwietnia 2025 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z 12 lutego 2025 r. oraz o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek.
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Mając powyższe na uwadze, przyjąć należy, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zdaniem Sądu wnioskowana przez skarżącego we wniosku z 12 lutego 2025 r. informacja o tym, czy organ nadzoru budowlanego powziąwszy wiadomość o nielegalnym użytkowaniu przez właściciela słupowej stacji transformatorowej o numerze ruchowym [...], zlokalizowanej na działce nr [...] obręb geodezyjny [...] w [...] podjął i wszczął działania nakazane ustawą Prawo budowlane – wbrew twierdzeniom organu – posiada charter informacji publicznej. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Dodać należy, że treść ww. artykułu uzupełnia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawierający otwarty katalog spraw służący sprecyzowaniu informacji, którą należy traktować jako informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit c i d u.i.p.d. za informację publiczną należy natomiast uznać informację dotyczącą zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, czy też o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Zważywszy na powyższe uregulowania, przyjąć należy, że organ zobligowany był do rozpoznania wniosku w terminie i trybie wskazanym w ustawie o dostępie o informacji publicznej, czego jednak nie uczynił prawidłowo. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że na wniosek skarżącego z 12 lutego 2025 r. organ nie udostępnił skarżącemu w formie czynności materialno-technicznej w terminie 14 dni wnioskowanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ ten, pismem z 28 marca 2025 r., poinformował natomiast skarżącego, że jego zdaniem zawarte we wniosku z 12 lutego 2025 r. pytanie jest niejasne i nieprecyzyjne co do zakresu żądania, gdyż skarżący nie doprecyzował o jakie konkretnie działania organu nadzoru budowlanego mu chodzi, a jedynie ogólnikowo pyta, czy organ podjął i wszczął w sprawie działania nakazane ustawą prawo budowlane. I z tego też powodu organ przyjął, że wniosek ten jako "nieprecyzyjny" nie stanowi wniosku o informację publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji czego nie jest obliguje organu do jego rozpoznania w trybie u.d.i.p. Ostatecznie zaś organ stwierdził, iż odpowiedź w zakresie pokrywającym się z wnioskiem skarżącego została przez niego już udzielona w piśmie z 30 marca 2022 r, (załączonym przez skarżącego do wniosku) i jako taka "w tym zakresie pozostaje aktualna".
Odnosząc się do ww. stanowiska organu, wskazać należy, że rzeczywiście to wnioskodawca określa, czego dotyczy jego żądanie, a adresat wniosku nie został upoważniony do dokonywania interpretacji treści, modyfikowania lub zmiany żądania. Wskazanie wnioskowanych informacji musi być zatem na tyle precyzyjne i jasne, by przedmiot i zakres wniosku nie budził wątpliwości. Natomiast jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę w sposób pozwalający odczytać jego wolę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1939/19 oraz z 21 listopada 2024 r. o sygn. akt III OSK 872/23, CBOSA). Jak bowiem podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie dostępu do informacji w sprawach publicznych, nie zaś zobowiązanie organów do rozpatrywania w trybie tej ustawy każdego pisma, w tym jedynie formalnie i subiektywnie w ocenie wnioskodawcy stanowiącego wniosek o informację publiczną. Tym samym, rzeczywiście niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, opisana powyżej sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Nie można bowiem zgodzić się z organem – że wniosek skarżącego jest nieprecyzyjny i jako taki, czyli niestanowiący w rezultacie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zwalnia ten organ z obowiązku jego rozpoznania w trybie u.d.i.p. Zdaniem Sądu we wniosku z 12 lutego 2025 r. skarżący – wbrew twierdzeniom organu – wskazał bowiem w sposób konkretny, że dotyczy on nielegalnego użytkowania przez właściciela słupowej stacji transformatorowej o numerze ruchowym [...], zlokalizowanej na działce nr [...] obręb geodezyjny [...] w [...], a nadto dookreślił, że żąda informacji, czy organ "wszczął w sprawie działania nakazane ustawą Prawo budowlane". Niewskazanie zaś – jakie konkretnie działania wynikające z Prawa Budowlanego – skarżący miał na myśli, nie czyni tegoż wniosku nieczytelnym. Tym bardziej, że jak wymaga zaakcentowania, wniosek ten został skierowany do organu nadzoru budowalnego - Powiatowego Inspektora Budowalnego, którego obowiązki jasno określa ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.). Poza tym, wniosek skarżącego jest logiczny i spójny. Żądanie skarżącego w nim zawarte zostało dostatecznie doprecyzowane, gdyż da się ustalić jego treść, dotyczy również sfery faktów. Odnosi się on do wykazania przez organ nadzoru budowalnego czy organ ten podejmował (czy też nie podejmował) działania wynikające z ustawy Prawa Budowlanego w związku z nielegalnym użytkowaniem słupowej stacji transformatorowej. Zresztą sam organ przyznał przecież, że już uprzednio, w piśmie z 30 czerwca 2022 r. [...], udzielał odpowiedzi na zdaje się analogiczny w tym zakresie wniosek Stowarzyszeniu [...] w [...]. Powyższe przeczy zatem twierdzeniom organu, iż wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż wniosek jest nieczytelny (nieprecyzyjny) w zakresie jego żądania. Tym samym, nie sposób uznać aby, odpowiedź organu zawarta w piśmie z 28 marca 2023 r. stanowiła prawidłową reakcję na wniosek skarżącego, co też czyni skargę uzasadnioną.
Powyższe ustalenia obligowały Sąd do stwierdzenia bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Powiecie Wałbrzyskim w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 12 lutego 2025 r. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowi art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W sprawie bezczynność organu nie polegała na jego kompletnym milczeniu, czy lekceważeniu wniosku skarżącego, lecz polegała na błędnej interpretacji art. 1 i art. 10 u.d.i.p. sprowadzającej się do nieprawidłowej klasyfikacji wniosku jako wniosku nieprecyzyjnego, a tym samym niestanowiącego wniosku o udzielenie informacji publicznej.
W konsekwencji tego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Powiecie Wałbrzyskim, do rozpoznania wniosku skarżącego z 12 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie przepisów art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi