II SAB/Lu 131/24

II SAB/Lu 131/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Jacek Czaja /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Gapski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie udostępniania informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Lublin do rozpoznania wniosku skarżącego z 7 marca 2024 r. w zakresie żądania uzasadnienia wyboru lub odrzucenia ofert, w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że Prezydent Miasta Lublin dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie. IV. zasądza od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K. K. (dalej także jako: skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta Lublin (dalej także jako: Prezydent, organ), na podstawie art. 15 ust. 2i ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z wnioskiem o uzasadnienie wyboru poszczególnych ofert do przekazania dotacji oraz uzasadnienia odrzucenia poszczególnych ofert do przyznania dotacji w konkursie Miasto Kultury w roku 2024 r. (wniosek z 7 marca 2024 r.).
W piśmie z 18 kwietnia 2024 r. skarżący – w odpowiedzi na pismo organu – wskazał, że wniosek dotyczy wszystkich ofert złożonych we wskazanym konkursie, które nie zostały odrzucone z powodów formalnych.
K. K. wniósł 23 sierpnia 2024 r. skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie udostępniania informacji, której dotyczył wniosek z 7 marca 2024 r. W skardze podniósł zarzuty naruszenia:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa;
2. art. 15 ust. 2i ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji o uzasadnieniu wyboru lub odrzucenia poszczególnych ofert, które wpłynęły w konkursie;
3. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ.
W związku z powyższym skarżący wniósł m. in. o zobowiązanie Prezydenta do rozpoznania wniosku z 7 marca 2024 r., a ponadto stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wskazał, że informacje, o które wnioskował nie wymagają nadmiernej pracy urzędników. Jak wskazał "chodzi jedynie o skopiowanie dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową, przede wszystkim protokołów przez nią wytworzonych w toku oceny złożonych wniosków na konkurs, oraz samych wniosków, które składane są także w formie elektronicznej, nie ma tu więc potrzeby dokonywania takich czynności jak np. skanowanie."
W odpowiedzi na skargę, Prezydent wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Kolejno wskazał, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Zdaniem Prezydenta stanowiący podstawę wniosku art. 15 ust. 2i ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie wskazuje terminu, w jakim organ zobowiązany jest udzielić odpowiedzi na taki wniosek. Organ powołał się na wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 26/24, zgodnie z którym uzasadnienie wyboru, jak i umowa zawarta z wybraną organizacją pozarządową, mają charakter informacji publicznej, jednak takiego waloru nie nabywają oferty złożone w konkursie, które nawet w przypadku ich wyboru przez komisję konkursową pozostają dokumentami prywatnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wniosek skarżącego obejmuje w istocie żądanie udostępnienia uzasadnienia wyboru poszczególnych ofert i uzasadnienia odrzucenia poszczególnych ofert, a ponadto udostępnienia złożonych ofert i protokołów sporządzonych przez komisję konkursową.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.) przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Unormowanie zawarte w tym przepisie należy rozumieć w ten sposób, że wyłącza on stosowanie u.d.i.p. w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępu do informacji publicznej. Przepis ten ma więc zastosowanie wówczas, gdy istnieje zbieg reżimów prawnych, wskazuje bowiem który z nich ma pierwszeństwo. Jednakże przepis ten jednocześnie przesądza, że w przypadku, gdy normy określające dostęp do informacji publicznej nie mają charakteru kolizyjnego (tj. nie wykluczają się), to zasadne jest stosowanie obydwu wskazanych reżimów prawnych (por. wyrok NSA z 27 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1367/22).
Skarżący wskazał, że składa wniosek w trybie art. 15 ust. 2i ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. 2024 r., poz. 1491; dalej jako: u.d.p.p.w.). Taką kwalifikację przyjął także organ. Treść wniosku skarżącego, w zakresie w jakim obejmuje żądanie przedstawienia uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty, wypełnia hipotezę tego przepisu. Uzasadnienie wyboru lub odrzucenia oferty stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy spraw publicznych – głównie dysponowania środkami publicznymi.
Omawiana ustawa w art. 4a-4c u.d.p.p.w. wskazuje sposób udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4a u.d.p.p.w. organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, z wyłączeniem stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, które: wykonują zadania publiczne (pkt 1) lub dysponują majątkiem publicznym (pkt 2) udostępniają informację publiczną na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p.
Zgodnie z art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w., każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Żądanie obejmujące uzasadnienie wyboru lub odrzucenia oferty w sposób oczywisty dotyczy informacji publicznej. Przepis ten niewątpliwie wprowadza odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi, niż wynikające z u.d.i.p. Pierwszą modyfikacją w stosunku do zasad dostępu do informacji publicznej w trybie u.d.i.p. jest zakreślenie terminu, po upływie którego w tym trybie nie można skutecznie domagać się uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Po drugie, uzasadnienie wyboru lub oferty nie podlega ocenie pod względem tego czy jest to informacja przetworzona – ustawodawca wyłączył w tym zakresie stosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzasadnienie może bowiem uzyskać, jak wskazano w art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w., "każdy" – bez żadnych ograniczeń.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że przepisy u.d.p.p.w. mają pierwszeństwo stosowania przed przepisami u.d.i.p. Wobec tego zasadniczo w sprawach dotyczących wniosku z art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w. – z uwagi na to, że przepis ten wprowadza odrębny tryb i zasady udostępniania informacji – wyłączona jest możliwość stosowania u.d.i.p. Należy jednak podkreślić, że o ile nie zachodzi sytuacja ściśle opisana w art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w., to wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej konkursu należy rozpoznać na podstawie przepisów u.d.i.p. (zgodnie z art. 4a u.d.p.p.w.).
Jak zauważył organ, ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie wskazuje wprost terminu, w jakim należy udostępnić żądane uzasadnienie, o którym mowa w art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w. Co do zasady jednak, każde uprawnienie ustawowo przyznane obywatelowi powinno być egzekwowalne. Zasada praworządności nakazuje poszukiwanie takich rozwiązań, które umożliwią realizację praw obywatela przez zobowiązany podmiot. Mając na uwadze powyższą regułę podnieść należy, że kwestia terminu udostępnienia informacji w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jakkolwiek nie jest uregulowana wprost, to właściwa norma prawna w sposób prosty da się zidentyfikować przy użyciu normy dopełnienia z art. 4c u.d.p.p.w. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do udostępniania informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Skoro więc ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie reguluje terminu udostępnienia informacji publicznej, to w tym zakresie należy stosować przepisy u.d.i.p.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Należy więc uznać, że w przypadku wniosków złożonych na podstawie art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w. organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Jest bezsporne, że wniosek skarżącego wpłynął do organu 14 marca 2024 r. Jest także niekwestionowane w sprawie, że zobowiązany organ nie dokonał żadnej czynności spośród wskazanych przez ustawodawcę, a w szczególności nie udostępnił żądanej informacji publicznej.
W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 7 marca 2024 r. w zakresie żądania uzasadnienia wyboru lub odrzucenia ofert (punkt I wyroku).
Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie - punkt III sentencji wyroku z poniższych względów. Jak wynika z akt sprawy, na wezwanie organu z 11 kwietnia 2024 r., skarżący wskazał, że jego wniosek dotyczy "wyboru poszczególnych ofert do przekazania dotacji oraz uzasadnienia odrzucenia poszczególnych oferty do przyznania dotacji", jednocześnie skarżący wskazał, że wnosi o przekazanie "ww. dokumentów". Ponadto w skardze doprecyzował swoje żądanie, wskazując, że "chodzi jedynie o skopiowanie dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową, przede wszystkim protokołów przez nią wytworzonych w toku oceny złożonych wniosków na konkurs oraz samych wniosków, które składane są także w formie elektronicznej".
Zauważyć należy, że oferty złożone w toku postępowania konkursowego nie stanowią "uzasadnienia", o którym mowa w art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w. Przepis ten wprowadza wyjątek od ogólnych zasad udostępniania informacji publicznej i nie może zatem być wykładany rozszerzająco. Oferty złożone w toku postępowania konkursowego nie są dokumentami urzędowymi, gdyż nie pochodzą od funkcjonariusza publicznego. Są to dokumenty prywatne, a ich charakter nie ulega zmianie z uwagi na ich złożenie w postępowaniu konkursowym (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 26/24). Ta część żądania skarżącego nie dotyczyła więc informacji publicznej, zatem organ, w zakresie wniosku o udostępnienie ofert niepodlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nie pozostaje w stanie bezczynności.
Natomiast w odniesieniu do udostępnienia protokołów sporządzonych w toku postępowania konkursowego, należy raz jeszcze podkreślić, że organ na podstawie art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w. jest zobowiązany udostępnić jedynie "uzasadnienie". Przepis nie obejmuje wprost protokołów wytworzonych przez komisję w toku postępowania. Jakkolwiek dopuszczalne jest zrealizowanie omawianego obowiązku przez udostępnienie protokołów komisji konkursowej, zawierających uzasadnienie wyboru lub odrzucenia oferty, jednak organ może wywiązać się z tego obowiązku w innej formie.
Jeżeli organ nie udostępni uzasadnienia poprzez przesłanie stronie protokołów wytworzonych przez komisję konkursową, to wniosek skarżącego w zakresie udostępnienia protokołów powinien zostać odrębnie rozpoznany. Podkreślić trzeba, że dokument publiczny wytworzony przez organ w toku postępowania konkursowego co do zasady podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p.
Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt II sentencji wyroku). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Prezydent w sposób wyczerpujący wykazał, że uchybienie w niniejszej sprawie wynikało z błędnej wykładni przepisów. W związku z powyższym nie sposób uznać, że bezczynność organu miała charakter oczywistego lekceważenia obowiązków i stanowiła rażące naruszenie prawa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., przyznając skarżącemu od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 zł - uiszczony wpis od skargi.