II SAB/LU 124/22

II SAB/Lu 124/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność Wójta Gminy Krzywda w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia I. stwierdza, że Wójt Gminy Krzywda dopuścił się bezczynności w postępowaniu z wniosku [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...] na działkach nr [...] w miejscowości R. S. , gmina K."; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Krzywda miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójt Gminy Krzywda na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako "skarżąca" lub "Spółka") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Wójta Gminy Krzywda (dalej także jako "organ") w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr [...] w miejscowości R. , gmina K.". W treści skargi skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy Krzywda, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 239 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia w terminie 7 dni od daty otrzymania wyroku, a także stwierdzenie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, na zasadzie art. 200 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że jej wniosek wszczynający postępowanie w przedmiotowej sprawie wpłynął do organu w dniu 17 marca 2021 r. Wójt Gminy Krzywda pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia złożonego wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. strona uzupełniła wniosek. Kolejną czynnością, jaką organ podjął w celu rozpatrzenia wniosku Spółki, było wystąpienie w dniu 25 lutego 2022 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łukowie oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Lublinie o wydanie opinii w sprawie stwierdzenia (lub nie) obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiego obowiązku, o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko wnioskowanego przedsięwzięcia. Od tego czasu - jak podkreśliła skarżąca - organ nie podjął żadnych czynności w celu zakończenia postępowania i wydania decyzji.
W związku z bezskutecznym upływem terminów do załatwienia powyższej sprawy, określonych w art. 35 k.p.a., Spółka w dniu 7 marca 2022 roku (data wpływu do organu) wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej za pośrednictwem Wójta Gminy Krzywda. Ponaglenie to zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej postanowieniem z dnia 29 marca 2022 r. nr SKO.4020.OC/352/22, w którym stwierdzono, że zarzut braku prowadzenia stosownego postępowania (bezczynność) jest uzasadniony. W związku z tym Kolegium wyznaczyło Wójtowi Gminy Krzywda termin załatwienia sprawy do dnia 15 lipca 2022 r.
W dniu 15 marca 2022 r. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Lublinie wpłynęło pismo Wójta Gminy Krzywda z prośbą o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla objętego wnioskiem skarżącej przedsięwzięcia. Stosowną opinię Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie wyraził postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2022 r. Następnie w dniu 29 czerwca 2022 r. Wójt Gminy Krzywda wydał postanowienie, którym ustalił nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczając go na 1 sierpnia 2022 r. W dniu 5 lipca 2022 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Krzywda zamieszczono obwieszczenie o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz wyznaczono siedmiodniowy termin na składanie ewentualnych uwag, wniosków lub wyjaśnień. Pomimo upływu terminu wskazanego w obwieszczeniu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach do dnia sporządzenia skargi nie została wydana.
Odnosząc się do przedstawionego wyżej przebiegu postępowania w sprawie skarżąca podkreśliła, że Wójt Gminy Krzywda samowolnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, pomimo uprzedniego wyznaczenia tego terminu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nadto organ I instancji nie dotrzymał również wyznaczonego przez siebie terminu załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy skarżąca oczekuje na wydanie decyzji środowiskowej od marca 2021 r., a więc siedemnaście miesięcy, zaś w sprawie nie zostały dochowane żadne terminy na zakończenie postępowania.
Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Krzywda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego. W ocenie organu skarga jest bezpodstawna i nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w dniu 29 lipca 2022 r. w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja, o czym pracownicy skarżącej Spółki zostali powiadomieni telefonicznie oraz drogą mailową przez pracownika Urzędu Gminy. W dniu 11 sierpnia 2022 r. decyzja ta została opublikowana na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Krzywda, o czym pracownicy skarżącej Spółki również zostali powiadomieni drogą telefoniczną i mailową. Skarżąca wniosła zatem skargę na bezczynność pomimo braku przesłanek ku temu.
Organ wyjaśnił, że ze względu na potrzebę analizy zgromadzonego materiału dotyczącego inwestycji objętej wnioskiem skarżącej, nie był w stanie wydać decyzji środowiskowej w terminie wskazanym w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 29 marca 2022 r. Dlatego też postanowieniem z dnia 29 czerwca 2022 r. skarżąca została zawiadomiona o nowym terminie wydania decyzji.
Mając na względzie, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność, Sąd - korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. - rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Wójt Gminy Krzywda dopuścił bezczynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 17 marca 2021 r. (data wpływu do organu) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr [...] w miejscowości R. , gmina K.".
Oceniając skargę w pierwszej kolejności pod kątem jej dopuszczalności, należy zauważyć, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie określony w tym przepisie wymóg poprzedzenia skargi ponagleniem został przez skarżącą spełniony. W aktach sprawy znajduje się bowiem ponaglenie skarżącej Spółki z dnia 1 marca 2022 r., które zostało skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej za pośrednictwem Wójta Gminy Krzywda. Co więcej, z akt sprawy wynika, że ponaglenie to zostało uwzględnione postanowieniem Kolegium z dnia 29 marca 2022 r. nr SKO.4020.OC/352/22. Wypada jednak zwrócić uwagę, że w treści złożonego ponaglenia skarżąca Spółka powołała się na przepis art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś jako jego przedmiot oznaczyła "przewlekłe prowadzenie postępowania", podczas gdy przedmiotem skargi skierowanej do Sądu uczyniła bezczynność Wójta Gminy Krzywda. W ocenie Sądu, owa rozbieżność między oznaczeniem przedmiotu ponaglenia i przedmiotu skargi, nie może jednak stanowić podstawy do odrzucenia rozpoznawanej skargi na bezczynność, jako niespełniającej wymogu określonego w art. 53 § 2b p.p.s.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżąca w złożonym ponagleniu – pomimo wskazania przewlekłości postępowania jako jego przedmiotu – jednoznacznie domagała się załatwienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Każde pismo niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, winno być natomiast rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma (tak: postanowienie NSA z dnia 19 października 2010 r. I OZ 791/10) i w myśl tej zasady uwzględnienie ww. ponaglenia skutkowało stwierdzeniem przez Kolegium w postanowieniu z dnia 29 marca 2022 r., że Wójt Gminy Krzywda dopuścił się bezczynność oraz zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Nadto należy podkreślić, że zarówno w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, zasadniczym celem obu tych skarg jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności (tak uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. ONSAiWSA 2020/6/79). Wobec tych okoliczności odrzucenie skierowanej do Sądu skargi na bezczynność z tego tylko powodu, że jako przedmiot poprzedzającego je ponaglenia oznaczono przewlekłość postępowania, a nie bezczynność, byłoby przejawem nadmiernego formalizmu (por postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2021 r. II OSK 2202/20, z 26 lutego 2020 r., II OSK 416/20, z 4 marca 2020 r., II OSK 468/20).
Podstawy do odrzucenia skargi nie stanowi również okoliczność, iż przed jej wniesieniem, tj. w dniu 29 lipca 2022 r., Wójt Gminy Krzywda rozpatrzył wniosek skarżącej Spółki i wydał decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przez Spółkę przedsięwzięcia. Skutek w postaci niedopuszczalności skargi na bezczynność dotyczącej postępowania zakończonego decyzją odniosłoby jednak jedynie złożenie skargi po zakończeniu postępowania decyzją ostateczną, co jednoznacznie wynika z przywołanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (por. też postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2272/21, opubl. w CBOSA). Skoro zaś decyzja organu I instancji zapadła w dniu 29 lipca 2022 r., oczywiste jest, że w dacie wniesienia skargi, tj. w dniu 11 sierpnia 2022 r., nie mogła ona jeszcze posiadać waloru ostateczności, albowiem nawet gdyby hipotetycznie została doręczona wszystkim stronom postępowania już w dniu jej wydania, termin do jej zaskarżenia w drodze odwołania upłynąłby już po dacie wniesienia skargi.
Z powyższych względów skarga skarżącej Spółki na bezczynność Wójta Gminy Krzywda podlega merytorycznemu rozpoznaniu, natomiast fakt wydania decyzji w sprawie objętej ową skargą przed datą jej wniesienia, ma jedynie taki skutek, że wyłącza możliwość zobowiązania organu przez Sąd do wydania decyzji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bądź stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Aktualna natomiast pozostaje ocena, w kontekście art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czy organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.
Analiza akt sprawy pod tym kątem nie pozostawia wątpliwości, że zarzut skarżącej Spółki ma usprawiedliwione podstawy.
Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Bezczynność jest zatem stanem, w którym mimo upływu określonego prawem terminu, właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, ewentualnie terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozstrzygniecie nie zostało wydane. Należy przy tym zaznaczyć, że dopuszczalność przedłużania przez organ prowadzący postępowanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a., nie świadczy z góry o bezpodstawności zarzutów wobec tego organu wskazujących na jego bezczynność w postępowaniu. Poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również bowiem podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 79/11, LEX nr 1153819).
Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty
i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z § 5 do terminów określonych
w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zatem przy określaniu ram czasowych takiego postępowania należy stosować terminy wskazane w art. 35 § 3 k.p.a. Oznacza to, że nawet przy uznaniu, iż charakter przedsięwzięcia objętego wnioskiem skarżącej czynił przedmiotową sprawę szczególnie skomplikowaną, nie budzi wątpliwości, że winna ona zastać załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (a więc od dnia doręczenia organowi wniosku skarżącej Spółki – art. 61 § 3 k.p.a.), przy czym bieg tego terminu należy obliczać z pominięciem okresów, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a.
Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej Spółki o wydanie decyzji środowiskowej wpłynął do organu w dniu 15 marca 2021 r. Wniosek ten obarczony był jednak brakami, do uzupełniania których organ wezwał skarżącą Spółkę pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. Spółka uzupełniła zaś wniosek zgodnie z wezwaniem w dniu 16 kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu odpowiedzi na wezwanie wraz z niezbędną dokumentacją). Od tej daty w istocie rozpoczął zatem bieg termin na załatwienie sprawy, albowiem okres poświęcony na uzupełnienie wniosku podlega pominięciu według art. 35 § 5 k.p.a.
Tymczasem organ pierwszej czynności po uzupełnieniu przez Spółkę jej wniosku, polegającej na wystąpieniu do właściwych organów o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, dokonał dopiero w dniu 25 lutego 2022 r., a więc po przeszło 10 miesiącach. Niewątpliwie zatem w okresie tym organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, rozumianej jako stan, w którym mimo upływu określonego prawem terminu, sprawa nie została załatwiona.
Usprawiedliwieniem takiego stanu rzeczy nie mogą być okoliczności wskazane przez Wójta Gminy Krzywda w skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej wraz z ponagleniem strony skarżącej piśmie z dnia 11 marca 2022 r. znak: OS.6220.4.6.2021, dotyczące absencji chorobowej pracownika odpowiedzialnego za sprawę, niedoborów kadrowych, czy też dodatkowych zadań nałożonych na samorządy gminne. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet powodowane obiektywnymi trudnościami, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 660/20, LEX nr 3197755).
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że również w późniejszym etapie postępowania Wójt Gminy Krzywda dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności. Wprawdzie określając bieg terminu załatwienia sprawy należy pominąć również czas, jaki był niezbędny dla uzyskania przez organ stosownych opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, jednak z akt wynika, że Wójt Gminy Krzywda wszystkimi niezbędnymi opiniami dysponował już w dniu 29 kwietnia 2022 r. (data wpływu do organu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie, uzyskanej jako ostatniej). Stosownie zaś do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 29 marca 2022 r., zapadłego na skutek wniesionego przez skarżącą ponaglenia, organ zobowiązany był do załatwienia sprawy najpóźniej do dnia 15 lipca 2022 r. Jako, że decyzja organu I instancji zapadła dopiero w dniu 29 lipca 2022 r., uznać należy, że po dniu 15 lipca 2022 r. organ ponownie popadł w przedmiotowej sprawie w bezczynność.
Z powyższych względów uzasadnione jest stwierdzenie, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wójt Gminy Krzywda dopuścił się bezczynności w postępowaniu z wniosku skarżącej Spółki z dnia 15 marca 2021 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, o czym orzeczono w pkt. I. sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd uznał, że okoliczności sprawy dają podstawy do stwierdzenia – stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. – że bezczynność Wójta Gminy Krzywda miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II. sentencji. Pomimo bowiem konieczności dochowania ustawowego terminu na załatwienie wniosku, organ przez okres przeszło 10 miesięcy nie dokonał w sprawie żadnej czynności, a przy tym nawet nie wykonał w tym okresie obowiązku przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa, w ocenie Sądu, świadczy ponadto fakt, że stan bezczynności w toku postępowania zaistniał po stronie Wójta Gminy Krzywda nie jednorazowo, lecz dwukrotnie.
Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt III. sentencji wyroku, znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.