II SAB/Lu 117/23

II SAB/Lu 117/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/
Jerzy Drwal
Marcin Małek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 3, art. 4, art. 6, art. 10, art. 14
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
art. 32, art. 35
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi E. P. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Międzyrzec w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 12 lipca 2023 r., E. P. (dalej jako: skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Międzyrzec (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wniesienie skargi poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu.
Wnioskiem z 15 czerwca 2023 r., skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie (drogą e-mail) nagrania z posiedzenia Komisji Antymobbingowej z 11 maja 2023 r. której była członkiem. Komisja Antymobbingowa została powołana na podstawie Zarządzenia nr [...] Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 23 lutego 2015 r. w sprawie: Wewnętrznej Procedury Antymobbingowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe (dalej: Zarządzenie nr [...] DGLP).
W odpowiedzi na wniosek, udzielonej 29 czerwca 2023 r., organ udostępnił skarżącej w formie dokumentu elektronicznego, skan protokołu posiedzenia Komisji Antymobbingowej z 11 maja 2023 r. Jednocześnie organ stwierdził, że żądane nagranie nie może być uznane za "dokument" w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym wniosek skarżącej nie mógł być pozytywnie rozpatrzony. Organ wyjaśnił, że nagranie zostało wykonane wyłącznie w celu sporządzenia udostępnionej skarżącej informacji publicznej i stanowi wyłącznie zapis tego co zostało utrwalone na piśmie. Dodatkowo wskazał, że nagranie z 11 maja 2023 r. nie zawiera ani skargi pracownika, ani nie jest załącznikiem pracownika do Protokołu, jak również nie zawiera dodatkowego uzasadnienia wniosków Komisji. Ponadto, nikt z uczestników posiedzenia Komisji Antymobbingowej z dnia 11 maja 2023 r. nie wyraził zgody na udostępnienie tego nagrania w jakiejkolwiek formie, w jakikolwiek sposób i w jakimkolwiek celu, a więc jego udostępnienie stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy z 10 maja 2018 r., o ochronie danych osobowych.
Nadto, organ wskazał, że nie posiada środków technicznych do zanonimizowania nagranych wypowiedzi członków Komisji oraz oddzielenia istotnej treści nagrania od treści nieistotnych, tj. nie stanowiących informacji publicznej. Końcowo organ wskazał, że w nagraniu znajdują się także wypowiedzi członków Komisji Antymobbingowej, nie związane z istotą procedowanej sprawy, co oznacza, że nie zawiera ono w swojej treści niezbędnego substratu w postaci informacji publicznej – poza treścią pisemnego Protokołu.
W skardze na bezczynność organu, skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.) - poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 15 czerwca 2023 r. w zakresie przekazania nagrania stanowiącego element dokumentacji postępowania ze spotkania Komisji Antymobbingowej z 11 maja 2023 r. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo wskazała, że skoro wewnętrzne procedury antymobbingowe zawarte w Zarządzeniu nr [...] DGLP przewidują, że przebieg postępowania jest dokumentowany przy wykorzystaniu urządzeń technicznych rejestrujących dźwięk, to powstałe nagranie stanowi informację publiczną.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 15 czerwca 2023 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację wyrażoną w piśmie z 29 czerwca 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek i wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w jego ocenie skarga jest bezprzedmiotowa, gdyż po stronie organu nie doszło do bezczynności. Wskazał nadto, że postanowienia Zarządzenia nr [...] DGLP, nie stanowią podstawy do udostępnienia skarżącej żądanego nagrania.
W piśmie procesowym z 24 sierpnia 2023 r., skarżąca stwierdziła, że Komisja Antymobbingowa, w której posiedzeniu brała udział, została powołana przez organ bezpodstawnie, nie spełniła bowiem wymogów wynikających z § 4 pkt 1 i 2 Zarządzenia nr [...] DGLP, poprzez brak złożonego, pisemnego oświadczenia pracownika o stosowaniu mobbingu, jak również osobiste zaprzeczenie, że takie oświadczenie składał. Wyjaśniła, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, że "dokument w postaci nagrania stanowiącego element dokumentacji postępowania ze spotkania Komisji Antymobbingowej z 11 maja 2023 r., w żadnym razie za dokument uznany być nie może". Powołując się na art. 77(3) KC wskazała, że w świetle prawa dokumentem może być nie tylko pismo, lecz również każdy inny przedmiot umożliwiający utrwalenie, a następnie odtworzenie informacji. Dodała, że twierdzenie organu, iż nagranie zostało wykonane wyłącznie w celu sporządzenia Protokołu posiedzenia Komisji to nadinterpretacja zapisów Zarządzenia Nr [...] DGLP. Zarządzenie to nie wskazuje bowiem, w jakim celu posiedzenie Komisji Antymobbingowej ma być nagrywane. Stwierdziła, że pisemny protokół powstał w trakcie trwania posiedzenia i nie odtwarzane były zapisy z dyktafonu celem pomocowym w jego sporządzeniu. Podniosła także, że kopia Protokołu została jej przesłana drogą elektroniczną, przez osobę, która nie była powołana do składu Komisji Antymobbingowej, a więc nie była upoważniona jako osoba do przetwarzania danych osobowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 15 czerwca 2023r. o udostępnienie informacji publicznej.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Przepis ten stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Oznacza to, że w przypadku takiej skargi, skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności oraz czy wniosek dotyczy danych lub dokumentów mających charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Zanegowanie jednego z tych elementów skutkuje brakiem obowiązku odpowiedzi na wniosek w formach określonych ustawą, a w konsekwencji do oddalenia skargi na bezczynność.
Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej w postaci udostępnienia nagrania z posiedzenia Komisji Antymobbingowej z 11 maja 2023 r., w którym skarżąca brała udział jako jej członek. W odpowiedzi na wniosek skarżącej organ przesłał skan protokołu z tego posiedzenia, wskazując, że informacja publiczna w zakresie dopuszczonym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej została skarżącej udostępniona.
Stanowisko organu ocenić należy jako prawidłowe.
W niniejszej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku skarżącej z 15 czerwca 2023 r. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są bowiem podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa. Stosownie zaś do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2023 poz. 1356 ze zm.) Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 3 tej ustawy w skład Lasów Państwowych wchodzą nadleśnictwa. Z zakresu wyznaczonych w art. 35 ust. 1 ww. ustawy kompetencji i zadań nadleśniczego wynika, że prowadzi on samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu. Nie ma również sporu co do tego, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną.
Istota sporu między stronami sprowadza się natomiast do ustalenia, czy udostępnienie wnioskodawcy informacji, w jednej z form przewidzianych prawem jest zrealizowaniem roszczenia wnioskodawcy w tym zakresie i zwalnia organ od obowiązku udostępnienia tej samej informacji w innej formie. Innymi słowy, czy udostępnienie nagrań z obrad Komisji jest od organu wymagane, w przypadku gdy doszło do udostępnienia tej informacji publicznej w inny sposób (w innej formie).
Rozważania merytoryczne należy rozpocząć od zasadniczego stwierdzenia, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna. Przepis ten wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 505/17).
Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu".
Podkreślenia wymaga, że omówione powyżej konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej zostało skonkretyzowane w przepisach u.d.i.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Stosownie do art. 19 u.d.i.p. organy sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.
Pomimo tak szerokiego ujęcia dostępu do informacji publicznej, należy jednak zauważyć, że udostępnienie informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem umożliwienie osobie zainteresowanej zapoznania się z jej treścią. Z regulacji art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika, że prawo do informacji publicznej jest prawem do uzyskania określonej wiadomości o sprawach publicznych, nie zaś wyłącznie prawem dysponowania określonym nośnikiem informacji (np. dokumentem). Stanowisko to znajduje potwierdzenie np. w sposobie sformułowania przepisu art. 6 u.d.i.p., w którym ustawodawca położył nacisk przede wszystkim na treści dotyczące spraw publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4). Na takie pojmowanie prawa do informacji wskazują również przepisy art. 3 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. Prawo wglądu do dokumentów urzędowych oznacza bowiem prawo do zapoznania się z ich treścią, a nie prawo dysponowania samym dokumentem (por. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14, CBOSA).
Prawo do informacji jako prawo dostępu do określonych wiadomości o sprawach publicznych jest skorelowane z ciążącym na władzach publicznych - posiadaczach tych informacji - obowiązkiem ich udostępnienia. Obowiązek ten może być wykonywany w różny, przewidziany ustawą sposób, także na wniosek zainteresowanego (art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Należy jednak przyjąć, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia jedynie wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona oraz nie funkcjonuje w publicznym obiegu. Oznacza to, że wnioskodawca nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do odpowiedniego organu administracji. W przeciwnym razie należałoby zaakceptować tezę, iż wnioskodawca ma prawo żądać od organów w trybie wniosku o udostępnienie informacji, informacji, która jest ogólnie dostępna.
W związku z powyższym, za zupełnie niezasadny należy uznać wniosek o udzielenie informacji, którą wnioskodawca posiada. Wówczas kwestia dostępu do informacji wydaje się być bezprzedmiotowa. Żądanie takie nie zmierza bowiem do uzyskania pewnych, nowych wiadomości, lecz ewentualnie potwierdzenia (sprawdzenia) wiadomości znanych już wnioskującemu. To zaś wykracza poza przedmiot i cele ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Skoro więc z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżąca była obecna na posiedzeniu Komisji Antymobbingowej w dniu 11 maja 2023 r., jak również został jej udostępniony pisemny protokół z tego posiedzenia, to jej żądanie udostępnienia nagrania z przebiegu tego posiedzenia, nie może być żądaniem skutecznym. Byłoby to bowiem żądanie dostępu do informacji o treści posiedzenia (informacji publicznej) w sytuacji, gdy skarżąca jest już w posiadaniu takiej informacji.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., I OSK 505/17, wraz z powołanym w nim orzecznictwem, zgodnie z którym z obowiązku sporządzenia protokołu/stenogramu zawierającego informację o przebiegu posiedzenia organ jest zwolniony, o ile sporządzi i udostępni materiały audiowizualne lub teleinformatyczne. Organ władzy publicznej nie został zobowiązany do udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych na gruncie u.d.i.p. Podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Ustawa nie nakłada zresztą na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. Tak więc adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym.
Zauważyć również należy, że zarówno protokół, jak i nagranie dźwiękowe z tego samego posiedzenia stanowią nośniki tej samej informacji publicznej, tj. zapisu przebiegu obrad. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego, wypełnia zatem obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym.
W ocenie Sądu, cel ustawy o dostępie do informacji publicznej, jakim jest umożliwienie wnioskodawcy zapoznania się z treścią informacji publicznej został w rozpoznawanej sprawie zrealizowany, co oznacza, że dalsze żądanie udzielenia tej samej informacji, chociaż w innej formie nie rodziło po stronie adresata wniosku obowiązku wtórnego jej udostępnienia.
Niezależnie od powyższej konkluzji, Sąd zauważa, że sporządzony zapis dźwięku z posiedzenia Komisji Antymobbingowej z 11 maja 2023 r., nie posiadał przymiotu oficjalności. Zgodnie bowiem z zapisem § 10 ust. 5 Zarządzenia nr [...] DGLP, postępowanie przed Komisją ma charakter poufny, natomiast ust. 6 tej jednostki redakcyjnej stanowi, że przebieg postępowania jest dokumentowany przy wykorzystaniu urządzeń technicznych rejestrujących dźwięk. Według twierdzeń organu, rejestracja dźwięku obrad Komisji ma charakter pomocniczy i służy jedynie do zgromadzenia niezbędnych materiałów do sporządzenia protokołu. Jak stanowi § 10 ust. 7 Zarządzenia nr [...] DGLP, z każdego posiedzenia Komisji sporządzany jest protokół podpisywany przez wszystkich członków Komisji.
Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty stricte wewnętrzne, pozbawione waloru oficjalności, nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 24 września 2015 r., I OSK 1681/14; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, CBOSA). A zatem, nagranie o udostępnienie którego wnioskowała skarżąca stanowi materiał roboczy, który podlega wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122; wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13, CBOSA).
Reasumując, z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżącej, która uczestniczyła w obradach Komisji w dniu 11 maja 2023 r., udostępniono pisemny protokół z przedmiotowego posiedzenia, a więc już z tego względu żądanie udostępnienia nagrań z ich przebiegu jest bezskuteczne. Udostępnienie informacji w formie protokołu nastąpiło w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, należy wskazać, że cel określony w tej ustawie, za jaki należy uznać umożliwienie zapoznania się z treścią informacji publicznej, został w niniejszej sprawie zrealizowany.
Z uwagi na powyższe, wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył wskazanych w niej przepisów prawa.
Z tych względów, skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.