II SAB/Op 94/22

II SAB/Op 94/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1045/23 - Wyrok NSA z 2024-04-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37 § 1, art. 35 § 5, art. 36 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 i § 1a, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 14 ust. 1, ust. 2, i ust. 5, art. 19 ust. 2 pkt 1, art. 8 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 15a i pkt 9 lit. a-b, art. 9 ust. 1, art. 4, art. 16, art. 9 ust. 1 pkt 3 i pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2022 poz 672
art. 4 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 6, art. 7 ust. 1, art. 8 pkt 1-3
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji L. w W. na bezczynność Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Prudnik w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji o środowisku 1) zobowiązuje Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Prudnik do rozpoznania wniosku Fundacji L. w W. z dnia 15 lutego 2022 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Prudnik na rzecz Fundacji L. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Fundacji L. z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca lub Fundacja), wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pismem z 22 listopada 2022 r., jest bezczynność Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Prudnik (dalej jako: organ lub Nadleśniczy) w zakresie udostępnienia informacji o środowisku, w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.), dalej także jako: ustawa.
Wniesiony środek zaskarżenia poprzedził następujący stan faktyczny i prawny:
Fundacja skierowała do organu drogą elektroniczną w dniu 15 lutego 2022 r. wniosek o udostępnienie informacji, w którym zawarła pytania odnoszące się do wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag, wniosków, petycji i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które "odbyły się poza procesem tworzenia Planu Urządzenia Lasu (PUL), czyli, inaczej mówiąc tych, które dotyczyły wdrażania już zatwierdzonego PUL, a nie tworzenia nowego PUL" albo "miały miejsce w Nadleśnictwie od 1 stycznia 2018 roku do momentu odpowiedzi na to pismo". Podkreśliła Fundacja, że pytania te stanowią kontynuację monitoringu, który przeprowadziła z W. na przełomie roku 2020/21. W jego wyniku, jak zaznaczyła, wiele z nadleśnictw odmówiło skarżącej dostępu do informacji. Przy czym – jak podniosła – wybrane rozstrzygnięcia zostały zaskarżone do właściwych sądów administracyjnych, które zgodnie z treścią wiadomości elektronicznej "orzekły bezprawność odmowy informacji".
Strona skarżąca wniosła o "przesłanie listy przypadków z okresu od 1 stycznia 2018 r. do momentu odpowiedzi na to pismo, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa?". Następnie zwróciła się o informacje:
a) "kto zgłaszał postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa?",
b) "zagadnień, których dotyczyły pytania, wnioski i uwagi zgłaszane przez stronę społeczną",
c) "rezultatów zgłaszania pytań, postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacji, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej i jeżeli tak, to w jaki sposób",
d) "dokumentacji komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną".
W dalszych motywach skarżąca wyjaśniła definicje pojęć, wskazanych w wyżej wymienionych pytaniach, jak: "strona społeczna", oraz w jaki sposób oczekuje udzielenia żądanej informacji, zaznaczając, że ma to nastąpić na podany adres e-mail. Niezależnie od powyższego 3 marca 2022 r. Fundacja wysłała ponownie swój wniosek, tym razem opatrzony podpisem zaufanym.
Pismem z 17 marca 2022 r., adresat wniosku poinformował Fundację, że złożony wniosek nie obejmuje informacji o środowisku.
W skardze datowanej na 22 listopada 2022 r., wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność organu, Fundacja zarzuciła organowi naruszenie:
– "art. 74 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji o stanie i ochronie środowiska poprzez pominięcie tego przepisu, co doprowadziło do nieudostępnienia wnioskowanych informacji",
– "art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako: u.u.i.ś)",
– "art. 74 ust. 4 Konstytucji RP należy również wskazać na 8 ust. 2 u.u.i.ś poprzez działanie wbrew obowiązkowi wynikającemu z tych przepisów",
– "art. 14 ust. 1 u.u.i.ś w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji we wskazanym terminie".
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 15 lutego 2022 r., stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Fundacja opisała wymianę korespondencji pomiędzy nią a Nadleśniczym w sprawie wyżej wymienionego wniosku. Zdaniem strony skarżącej organ w piśmie stanowiącym odpowiedź na jej wniosek nie zawarł żadnego uzasadnienia swojego stanowiska, a wyłącznie arbitralne stwierdzenie, że wniosek nie dotyczy informacji o środowisku. Dalej podkreśliła, że organ nie poinformował Fundacji na podstawie jakich przepisów zamierza odpowiedzieć na pytania zawarte we wniosku.
Kontynuując, skarżąca zaznaczyła, że przedmiot wniosku dotyczył gospodarki leśnej, a jego treść dotyczyła zarówno środowiska jak i jego ochrony, powołując przy tym treść art. 1 pkt 1 lit. a ustawy, zaznaczając, że będzie miała pierwszeństwo w każdym przypadku w jakim wniosek o informację dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie. Strona skarżąca zauważyła również, że – w jej opinii- każde działanie związane z gospodarką leśną ma związek ze środowiskiem, czy też z jego ochroną. Dla Fundacji niezrozumiałe jest zdanie przeciwne organu, uważa ona, że takie stanowisko prowadzi do przyjęcia, że działania mogące wpłynąć na elementy środowiska nie dotyczą kwestii związanych ze środowiskiem i jego ochroną. Dla poparcia swojego stanowiska strona skarżącą przytoczyła treść art. 9 ust. 1 pkt. 3 ustawy, jej zdaniem działanie w zakresie pozyskiwania informacji dotyczących gospodarki leśnej dotyczy m.in. kwestii ochrony zasobów leśnych, a tym samym ochrony środowiska. Dalej przytoczyła fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt Kp 2/09, w którym wskazał on na wagę ochrony środowiska w Konstytucji RP. Następnie strona skarżąca przytoczyła treść pojęcia "środowisko", "ochrona środowiska", "zrównoważony rozwój", podkreślając, że w treści art. 5 Konstytucji zawarte są "najdonioślejsze wartości i najbardziej podstawowe cele, w których realizację winny się włączyć wszelkie organy władzy publicznej, wykorzystując wszystkie ich kompetencje", w tym ochrona środowiska. Wyjaśniła również pojęcie "bezpieczeństwa ekologicznego" podkreślając, że winno ono zostać zapewnione przez władze publiczne.
W konsekwencji przytoczonych argumentów zauważyła, że szczególną ochroną winno się obejmować prawo do informacji o środowisku, jako jedno z gwarancji realizacji zasad wynikających z art. 5 Konstytucji i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jednocześnie zauważyła, że działanie organu – zdaniem skarżącej – narusza art. 74 ust. 4 Konstytucji RP i powołała jego treść.
W dalszych motywach podkreśliła, że podejmuje działania mające na celu ochronę lasów, co poparła licznymi artykułami prasowymi i zaznaczyła, że uzyskiwane informacje są niezbędne do monitorowania zaangażowania nadleśnictwa w kontakty ze społeczeństwem. Strona skarżąca przytoczyła treść art. 8 ust. 2 ustawy i wskazała, że w jej ocenie odpowiedź organu "z dnia 28 lutego 2022 r. i 28 marca 2022 r. w żadnym wypadku nie można ocenić jako zmierzających do wykonania obowiązku wynikającego z Konstytucji RP i ustawy (strona 2 skargi). Dalej powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 259/21 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że przedmiot sprawy był tożsamy – zdaniem Fundacji – z przedmiotem skargi wywiedzionej obecnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, przytaczając fragmentu tego orzeczenia.
W odpowiedzi na skargę udzielonej pismem datowanym na 9 grudnia 2022 r., Nadleśniczy przekazał ją wraz z aktami do tut. Sądu, wnosząc o jej odrzucenie w całosci oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy, organ wyjaśnił, że spośród elementów wymienionych w tych przepisach w niniejszej sprawie przedmiotem rozważań mogą być plany w sprawie ochrony środowiska, działania wpływające lub mogące wpłynąć na elementy środowiska, a także środki i działania, które mają na celu ochronę tych elementów. Powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r., poz. 672 ze zm.), organ wskazał, iż plan urządzenia lasu, jako podstawowy dokument gospodarki leśnej, służy realizacji jej celów i zadań.
Organ podkreślił, że czym innym są informacje dotyczące konkretnego dokumentu (planu), a czym innym informacje o postulatach, wnioskach i uwagach dotyczących prowadzenia gospodarki leśnej, które dotyczyły wdrażania już zatwierdzonego planu. Zgłaszania tych postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczna nie można również uznać za "działania", o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy, gdyż w przepisie tym chodzi o działania władzy publicznej, a nie postulaty społeczne w zakresie podjęcia lub zaniechania działań przez władze. Zdaniem organu, trudno uznać, by informacje o rezultatach zgłaszania postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacje, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany, stanowiły same z siebie informacje dotyczące działań wpływających na elementy środowiska, czy też działań mających na celu ochronę tych elementów. W końcowej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ zaznaczył, że z ostrożności, na wypadek nieuwzględnienia przedstawionych argumentów, "należy wskazać, że ewentualna bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku Skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Prudnik w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji, złożonego w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nadal zwanej dalej "ustawą". Regulacja ta znajduje zastosowanie w sprawie z uwagi na normę kolizyjną sformułowaną w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.". Stosownie do jej treści przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie wskazuje się, że regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania u.d.i.p. Istnienie innych zasad, czy trybu udostępniania informacji publicznych, wyłącza stosowanie u.d.i.p., w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przytoczony przepis oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną, uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji, zaś stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3322/18, dostępny w CBOSA oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13; ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 38). Skoro zatem ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie (por.: art. 1 pkt 1 lit. a ustawy), przepisy u.d.i.p. w tym zakresie nie znajdują zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 462/15, dostępny w: CBOSA).
Oceniając w dalszej kolejności dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Przepisy te stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie oraz do terminu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji i przekazania wniosku podmiotowi, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja (art. 14 ust. 2 i art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy). Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji o środowisku i jego ochronie brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.
Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, podobnie jak w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie oraz że żądana informacja miała charakter informacji o środowisku i jego ochronie w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W drugiej kolejności dostrzec należy, na co także wskazała Fundacja, że przedmiot sporu wynikły pomiędzy Fundacją a Nadleśniczymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe różnych Nadleśnictw, poddany był niejednokrotnie kontroli sądowoadministracyjnej, w tym – co wymaga podkreślenia – również przez tut. Sąd. Tym samym wskazania wymaga, że skład orzekający w pełni akceptuje i uznaje za własne poglądy w nich wskazane, stąd w zasadniczej części odwoła się do tych wyroków, w tym do wyroku WSA w Opolu z 29 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Op 45/22, czy z tego samego dnia II SAB/Op 48/22, a także WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 259/21, oraz te w nich wskazane a przytoczone poniżej.
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, w świetle art. 8 ust. 1 ustawy, że Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Prudnik jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie są władze publiczne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o władzach publicznych - rozumie się przez to: Sejm, Senat, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. a - b ustawy pod pojęciem organu administracji rozumie się: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego (lit. a), inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony (lit. b). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Z kolei według art. 32 ust. 1 tego aktu Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Zadania nadleśniczego określa art. 35 ustawy o lasach, stanowiący w ust. 1, że nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu, a w szczególności: reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania (pkt 1); kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (pkt 2); bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (pkt 2a). Przedstawione regulacje nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że Nadleśniczy Nadleśnictwa Prudnik, któremu powierzono realizację zadań publicznych w zakresie ochrony środowiska, to podmiot wymieniony w art. 8 ust. 1 ustawy, zobowiązany zasadniczo do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie.
Zakres przedmiotowy informacji o środowisku, które podlegają udostępnieniu, w trybie ustawy, określa z kolei jej art. 9 ust. 1. W myśl tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5). Wobec tego, że wedle art. 74 ust. 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, w piśmiennictwie oraz orzecznictwie podnosi się, że prawo to ma zakres znacznie bardziej szerszy, aniżeli wynikać to by mogło z literalnej treści art. 9 ust. 1 ustawy (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 147/21 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3483/18, wszystkie przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: Centrala Baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych, CBOSA). Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została ona wymieniona w art. 9 ust. 1 ustawy, chyba, że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Ustalając przedmiotowy zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy zatem mieć na względzie, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie, co potwierdza art. 4 ustawy, stanowiący o powszechnym dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie. Oznacza to, że udostępnienie tego rodzaju informacji jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu (art. 16 ustawy).
Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącej dotyczył – podobnie jak w innych sprawach z tożsamego przedmiotu, a przytoczonych powyżej – postulatów, wniosków i uwag, zgłoszonych w określonym przedziale czasowym do Nadleśnictwa przez stronę społeczną, w kwestiach związanych z realizacją gospodarki leśnej, rezultatów działań podjętych przez organ w następstwie tych postulatów (wniosków, uwag) oraz planowanych zmian w zakresie komunikacji ze stroną społeczną, a więc kwestii odnoszących się wprost do stanu elementów środowiska i jego ochrony.
Zasadnie, zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, sądy administracyjne w przytoczonych powyżej judykatach zasadnie podkreślały, że plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach), według którego prowadzi się trwale zrównoważoną gospodarkę leśną (art. 7 ust. 1 ustawy o lasach), prowadzoną również z zachowaniem m.in. zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości ich utrzymania oraz ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów (art. 8 pkt 1-3 ustawy o lasach). Każde więc działanie związane z prowadzeniem gospodarki leśnej i realizacją planu urządzenia lasu, ma związek ze środowiskiem oraz jego ochroną. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez Nadleśniczego okoliczność, że plan urządzania lasu obejmuje również pozyskiwanie drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu, jako elementów gospodarki leśnej – zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach. Te działania bowiem, mimo, że nie są wprost nakierowane na ochronę środowiska, mają jednak wpływ na stan środowiska.
Tym samym informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, pytań, wniosków i uwag, które kierowane były do organu, a dotyczących prowadzenia gospodarki leśnej przez Nadleśnictwo oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ wraz z dokumentacją komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną w tym zakresie, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy. Ponadto chodzi nie tylko o działania wpływające na elementy środowiska wskazane w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, ale również mogące wpłynąć na to środowisko oraz na jego ochronę (por. cytowane powyżej wyroki a także wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 259/21; wyrok WSA w Opolu z 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 40/21, oraz orzecznictwo tam przytoczone, CBOSA).
Dostrzeżenia wymaga, że część pytań sformułowanych przez skarżącą we wniosku o udostępnienie informacji dotyczyła zgłoszonych do organu przez stronę społeczną postulatów, wniosków i uwag w sprawach związanych z prowadzoną gospodarką leśną oraz ewentualnych rezultatów tych działań, a więc kwestii odnoszących się wprost do stanu lub ochrony elementów środowiska. Inną rzeczą natomiast jest to, czy faktycznie takie postulaty, wnioski i uwagi były do organu kierowane i czy skutkowały podjęciem konkretnych środków lub wdrożeniem działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, czy też mających na celu ochronę tych elementów.
Niewątpliwie zatem rację ma Fundacja dowodząc, że jej wniosek podlega rozpoznaniu w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności, inaczej niż na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnym w opinii Sądu jest posiłkowanie się wykładnią systemową i odwołanie do definicji formułowanej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 37 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej: K.p.a., stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zatem jest to sytuacja, w której organ w prawnie ustalonym terminie, wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz WSA w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; CBOSA). Zatem istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zaś oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania.
Przekładając te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy konieczne jest wskazanie na przepis art. 14 ustawy stanowiący, że władze publiczne udostępniają informacje o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 K.p.a. stosuje się odpowiednio (ust. 2). W przypadku odmowy udostępnienia informacji, przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio (ust. 5).
Na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy podmiot, do którego skierowane jest żądanie udostępnienia informacji, jeżeli uzna ją za informację o środowisku i jego ochronie udostępnia tę informację przez zwykłą czynność materialno-techniczną albo na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Natomiast jeżeli podmiot, do którego skierowane jest żądanie udostępnienia informacji uzna, że informacja ta nie stanowi informacji o środowisku, winien pisemnie – co ważne – poinformować wnioskodawcę o zajętym stanowisku.
Stanowisko Sądu, w tym zakresie, na co także wskazywały składy orzekające w przytoczonych wyżej wyrokach znajduje poparcie w literaturze przedmiotu, gdzie wskazuje się, że z uwagi na otwarty katalog danych stanowiących informację o środowisku, wynikający z art. 9 ustawy, to władze publiczne muszą przekonująco uzasadnić, dlaczego konkretnych danych nie uznają za taką informację, a uzasadnienie to winno dokonać się w piśmie, niestanowiącym decyzji o odmowie udostępnienia informacji (por. A. Haładyj, Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, Warszawa 2019, s. 21).
Jak wynika z akt sprawy skarżąca wniosek o udzielenie informacji złożyła 15 lutego 2022 r. Z kolei organ poinformował skarżącą, że jej wniosek nie obejmuje informacji o środowisku i jego ochronie, zatem de facto wskazał, że pozostawił go bez rozpoznania.
Zdaniem Sądu, na co zwrócono uwagę powyżej, informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, pytań, wniosków i uwag, które kierowane były do organu, a dotyczących prowadzenia gospodarki leśnej przez Nadleśnictwo oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ wraz z dokumentacją komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną w tym zakresie, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy. W tej sytuacji niedopuszczalne było załatwienie wniosku skarżącej pismem. W konsekwencji organ winien w tej sprawie albo udostępnić wnioskowane informacje o środowisku i jego ochronie w formie czynności materialno-technicznej (art. 14 ust. 1 ustawy) albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia w okolicznościach przewidzianych w art. 20 ust. 1 ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pozostaje bezczynny, bowiem na moment wniesienia skargi sprawa nadal nie jest załatwiona w którejś ze wskazanych form.
Stwierdzenie to skutkowało orzeczeniem bezczynności organu i mocą art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. obligowało Sąd do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 15 lutego 2022 r. uzupełnionego 3 marca 2022 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie mając na uwadze regulacje art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, CBOSA).
Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie działanie organu administracji naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, ale nie w sposób rażący czy nadzwyczajny. Na ocenę tę niewątpliwie wpływa okoliczność, że organ zareagował na wniosek pismem, przy czym uczynił to wadliwie, o czym także powyżej. Tym samym w Sąd w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a P.p.s.a., orzekł że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł, zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a., w pkt 3 sentencji wyroku.