II SAB/Lu 110/24

II SAB/Lu 110/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska
Jerzy Parchomiuk /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2008 nr 227 poz 1505
art. 29, art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 3
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie do załatwienia wniosku J. G. z 5 maja 2024 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
J. G. (dalej jako: skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej jako: organ) w zakresie rozpatrzenia wniosku z 5 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.), poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji zgodnie z żądaniem wniosku. Zażądała zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji, zgodnej z wnioskiem skarżącej, bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej i że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny w wysokości 4 000 zł; przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości 2 000 zł.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 5 maja 2024 r. (drogą elektroniczną) wystąpiła do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów i załączników do protokołów z pięciu naborów na stanowiska w organach administracji skarbowej podległych Dyrektorowi Izby.
Organ udzielił odpowiedzi na wniosek pismem z 17 maja 2024 r., przesyłając dwa dokumenty. Jeden zawierał protokół z naboru nr 131215 w postaci zanonimizowanej (m.in. usunięto imiona i nazwiska kandydatów, z wyłączeniem osoby, która wygrała nabór). Drugi dokument zawierał informacje, że nabór o nr 131214 został anulowany, nie udostępniono protokołu z naboru. W ocenie skarżącej organ nie udzielił pełnej informacji z dwóch wymienionych naborów, w zakresie trzech pozostałych naborów nie udzielił żadnej informacji, nie wydał też decyzji w przedmiocie wniosku skarżącej.
Skarżąca wskazała, że brała udział w czterech naborach objętych wnioskiem (w żadnym z nich nie przeszła do etapu rozmowy rekrutacyjnej). Wniosek o udostępnienie informacji stwarza skarżącej możliwość wglądu do protokołów z tych naborów. Organ udostępnił wyłącznie zanonimizowany protokół z naboru, w którym nie brała udziału. Protokoły z naborów, w których skarżąca brała udział nie zostały w ogóle udostępnione. Żądane informacje miały pozwolić skarżącej na sprawdzenie, czy nabory do służby cywilnej zostały przeprowadzone w sposób otwarty konkurencyjny.
Uzasadniając żądania wymierzenia grzywny i przyznania od organu sumy pieniężnej, skarżąca podniosła, że poświeciła swój czas, żeby przygotować się do naborów. Ponadto organ bezpodstawnie i celowo nie udostępnia skarżącej informacji zgodnej z przedmiotowym wnioskiem. Zachowanie organu jest nieetyczne
i krzywdzące. Brak jakichkolwiek sankcji za takie zachowania powoduje, że organy administracji publicznej zaczynają je normalizować i przeprowadzać nieuczciwe postępowania rekrutacyjne.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po dokonaniu analizy złożonego wniosku uznał, iż żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, aczkolwiek z ograniczeniami wynikającymi z konieczności ochrony prywatności osób fizycznych. Z uwagi na powyższe, organ skierował odpowiedź do skarżącej w postaci dwóch pism, zawierających żądane załączniki poddane anonimizacji. Odpowiedź przesłano zgodnie z żądaniem skarżącej przez ePUAP.
W związku z uzyskaną od skarżącej informacją o braku drugiej części korespondencji zawierającej trzy załączniki, podjęto czynności wyjaśniające, które doprowadziły do ustalenia, że z uwagi na wystąpienie błędu technicznego korespondencja nie została wysłana. W tej sytuacji niezwłocznie (25 lipca 2024 r.) podjęto próbę wysyłki do skarżącej drugiej części korespondencji, zawierającej trzy brakujące załączniki.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ stwierdził, że udzielenie odpowiedzi w zakresie kandydatów, którzy ubiegali się o zatrudnienie oraz kandydatów, z którymi przeprowadzono rozmowy, nie jest możliwe w zakresie w jakim oczekuje tego skarżąca. Kandydaci aplikujący na wskazane stanowiska nie są osobami sprawującymi funkcję publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji brak jest przepisów ustawowych nakładających na organ obowiązek ujawniania danych osobowych w postaci imion i nazwisk kandydatów. W ocenie organu, odmienna wykładnia przepisów prowadziłaby do tego, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można byłoby uzyskać legalnie dostęp do danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Zdaniem organu, przeprowadzony proces anonimizacji pozwolił w rozpoznawanej sprawie na pogodzenie dwóch istotnych wartości konstytucyjnych: prawa do informacji publicznej oraz prawa do prywatności. Konkludując, Dyrektor stwierdził, że czynności podjęte przez organ świadczą o braku bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na wniosek skarżącej o dostęp do informacji publicznej z 5 maja 2024 r.
W piśmie procesowym z 20 sierpnia 2024 r. (replika na odpowiedź na skargę) skarżąca podtrzymała zarzuty i żądania skargi, dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ nie jest zobligowany do udostępnienie informacji publicznej w żądanym przez skarżącą zakresie, a także zarzut naruszenia art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 409; dalej jako: u.s.c.) przez jego niezastosowanie
i uznanie, że żądane przez skarżącą informacje nie mogą być udostępnione, ze względu na prywatność kandydatów. Skarżąca potwierdziła, że otrzymała od organu drugą część informacji, obejmującą brakujące trzy załączniki, jednakże zostały one przesłane w postaci zanonimizowanej. Bezpodstawne zanonimizowanie danych powoduje, że udostępniona informacja jest niepełna, w związku z czyn organ pozostaje bezczynny.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga zasługuje w części na uwzględnienie, gdyż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z
5 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), względnie nie poinformuje wnioskodawcy, że żądanie obejmuje dane, nie stanowiące informacji publicznej albo że podlegają udostępnieniu w innym trybie.
Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga stwierdzenia, że w odniesieniu do danego wniosku spełnione są kumulatywnie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej, tj. że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek dotyczy danych lub dokumentów mających charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
W rozpoznawanej sprawie kwestie te nie są w istocie sporne między stronami – bezspornie Dyrektor Izby Administracji Publicznej jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jako organ administracji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a żądania zawarte we wniosku z 5 maja 2024 r. odnosiły się do informacji publicznej, zasadniczo podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy z 2001 r. (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p.).
Spór prawny w rozpoznawanej sprawie zasadza się w istocie na tym, czy organ prawidłowo rozstrzygnął kolizję między wartościami podlegającymi ochronie prawnej – z jednej strony – jawnością (transparentnością) funkcjonowania podmiotów publicznych, z drugiej – ochroną prawa do prywatności.
Żądanie zawarte we wniosku z 5 maja 2024 r. obejmowało udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów i załączników do protokołów z pięciu naborów na stanowiska w organach administracji skarbowej podległych Dyrektorowi Izby. W terminie ustawowym (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), organ udostępnił skarżącej protokół z naboru nr [...], w postaci zanonimizowanej (w protokole usunięto imiona
i nazwiska kandydatów, z wyłączenie osoby, która wygrała nabór; w załącznikach usunięto imiona i nazwiska wszystkich kandydatów) oraz informację o anulowaniu naboru nr [...]. Już po wniesieniu skargi na bezczynność, w dniu 25 lipca 2024 r., organ udostępnił skarżącej protokoły z naborów nr [...], nr [...], nr [...], z załącznikami, w postaci zanonimizowanej w analogicznej formule jak w przypadku pierwszego protokołu. Przyczyną opóźnienia był problem techniczny przy wysyłce korespondencji drogą elektroniczną, ujawniony dopiero na skutek wniesienia skargi.
Kwestią o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, czy prawidłowe jest udostępnienie protokołów naboru w postaci zanonimizowanej.
Bezspornie nabory, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podlegały regulacjom ustawy o Służbie Cywilnej (art. 2 ust. 1 pkt 3a u.s.c. w zw. z art. 36 ust. 1 i art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej; Dz. U. z 2023 r., poz. 615, ze zm.). Istotne dla rozpoznawanej sprawy są następujące regulacje ustawy:
Zgodnie z art. 29 u.s.c., imiona i nazwiska kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne, oraz wynik naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze. Protokół z przeprowadzonego naboru obejmuje: (1) określenie stanowiska pracy, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 29a ust. 2, przedstawianych dyrektorowi generalnemu; (2) liczbę nadesłanych ofert, w tym liczbę ofert niespełniających wymogów formalnych; (3) informację o zastosowanych metodach
i technikach naboru; (4) uzasadnienie dokonanego wyboru; (5) skład komisji przeprowadzającej nabór (art. 30 ust. 2 u.s.c.). Niezwłocznie po przeprowadzonym naborze dyrektor generalny urzędu upowszechnia informację o wyniku naboru przez umieszczenie jej w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, w Biuletynie urzędu oraz w Biuletynie Kancelarii. Informacja zawiera: (1) nazwę i adres urzędu; (2) określenie stanowiska pracy; (3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (art. 31 ust 3 u.s.c.).
Na tle przytoczonego art. 29 u.s.c. w orzecznictwie ugruntowany został pogląd, w świetle którego przepis ten stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale nie wyłącza jej stosowania na wniosek dotyczący informacji publicznych innych niż te, które stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze.
Pogląd ten jest uzasadniany wywodem wskazującym na konieczność restrykcyjnej wykładni przepisów ograniczających konstytucyjnie gwarantowane prawo dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Przepis ten, odnoszący się do udostępniania informacji publicznej, a zatem do granic publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, należy odczytywać systemowo w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skoro "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" (art. 61 ust. 1 Konstytucji) określanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", to przepis jedynie przykładowo wskazujący - poprzez zwrot "w szczególności" – jakie informacje mają walor informacji publicznej, nie daje podstaw do zawężającej wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prowadzącej do wniosku, zgodnie z którym informacje nie wymienione w treści rozbudowanego art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie mają charakteru informacji publicznej. W konsekwencji wskazanie przez ustawodawcę w treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., że "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych" nie daje podstaw do rozumienia zwrotu "w zakresie określonym w przepisach odrębnych" jako tożsamego ze zwrotem "wyłącznie w zakresie określonym w przepisach odrębnych", a tym samym jako podstawy normatywnej zawężającej pojęcie informacji publicznej. Konstrukcja art. 6 ust. 1 u.d.i.p. uzasadnia wniosek, że z całą pewnością informacją publiczną jest informacja o "naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych", nie daje natomiast podstaw do twierdzenia, że z zakresu pojęcia informacji publicznej ustawodawca wyłączył informacje o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, które nie mieszczą się "w zakresie określonym w przepisach odrębnych". Informacje takie pozostają poza granicami wyznaczonymi treścią zwrotu "w szczególności" użytego w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie zwalniając jednak ani organów ani sądów od oceny, czy informacje o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, które nie mieszczą się "w zakresie określonym w przepisach odrębnych" nie mają charakteru informacji publicznych w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z treści art. 29 u.s.c. wynika jedynie, że "imiona i nazwiska kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne, oraz wynik naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze". Nie wynika jednak z niego norma wyłączająca dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w stosunku do innych informacji, niż te, które zostały wprost wskazane w treści art. 29 u.s.c. Ograniczenie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym, realizowanym na podstawie u.d.i.p., zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałoby wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawy, a takiego nie zawiera art. 29 u.s.c. (zob. wyrok NSA z 13 maja 2022 r., III OSK 4600/21; por. także wyroki NSA z 27 października 2017 r.,
I OSK 3254/15; z 8 października 2019 r., I OSK 4082/18).
Innymi słowy, art. 29 u.s.c. nie stanowi przepisu szczególnego, wyłączającego dostęp do informacji publicznej w zakresie naboru na wolne stanowiska w organach administracji publicznej na mocy klauzuli kolizyjnej wyrażonej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ("przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi"). Z uwagi na konieczność zachowania jednolitości orzecznictwa, kluczowej dla wartości równości w stosowaniu prawa, dyskusja z tym utrwalonym poglądem jest w tym miejscu zbędna.
Niewątpliwie protokół z przeprowadzonego naboru na wolne stanowisko w służbie cywilnej, jak również załączniki do tego protokołu, zawierające dane wykorzystane w procesie naboru (m.in. arkusze oceny kandydatów) stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Nie sposób tym dokumentom nadawać charakteru dokumentu wewnętrznego. Protokół jest dokumentem, którego treść determinują przepisy ustawy (art. 30 u.s.c.), jawność tego dokumentu jest kluczowa dla transparentności procesu naboru w służbie cywilnej, ta zaś jest jednym z fundamentalnych gwarancji otwartości i konkurencyjności naboru na wolne stanowiska w służbie cywilnej (art. 6 u.s.c.).
Co więcej, nie można przyjąć, że informacją publiczną są tylko dane odnoszące się do kandydata, który został wybrany w wyniku naboru na dane stanowisko w służbie cywilnej. Już z art. 29 u.s.c. wynika wprost, że informacją publiczną są imiona
i nazwiska tych wszystkich kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne. Sprzeczna z logiką byłaby próba argumentowania, że informacją publiczną są wyłącznie informacje o tym, którzy kandydaci spełnili wymogi formalne i przeszli do etapów merytorycznych naboru, ale nie mają już takiego charakteru informacje o ocenach tych kandydatów w dalszych, merytorycznych etapach naboru. Informacje o czynnościach podejmowanych na etapach merytorycznych naboru, w tym o ocenach kandydatów, również nie wybranych, są ujmowane w protokole naboru i załącznikach do niego (art. 30 ust. 2 u.s.c.). Taki kierunek wykładni wspiera również wykładnia celowościowa – jak wskazano wyżej – transparentność naboru jest kluczową gwarancją przeprowadzenia go w zgodzie z zasadami otwartości i konkurencyjności (art. 6 u.s.c.).
Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że dane zawarte w protokole naboru oraz załącznikach do niego stanowią informację publiczną. Nie oznacza to jednak, że muszą być bezwzględnie udostępnione. Zasadnie Dyrektor Izby wskazuje na konieczność uwzględnienia ustawowych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, w tym wynikających z ochrony prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Problem w tym jednak, że zastosowanie tej przesłanki wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), a takiej decyzji bezsprzecznie organ nie wydał w rozpoznawanej sprawie. Podniesienie argumentu ochrony prawa do prywatności dopiero w odpowiedzi na skargę, w sytuacji gdy spór dotyczy właśnie ujawnienia danych wszystkich kandydatów, których oceny znalazły się w protokołach z przeprowadzonych naborów i załącznikach do nich, nie zwalnia spod zarzutu bezczynności. Udostępnienie dokumentów zanonimizowanych, wobec żądania ujawnienia danych osobowych wszystkich kandydatów ujętych w protokołach, jest w istocie równoważne odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk tych kandydatów, motywowanej ochroną prawa do prywatności kandydatów, którzy nie zostali wybrani (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Takie załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej, nie jest wystarczające skierowanie do wnioskodawcy pisma informującego, czy podniesienie tego rodzaju argumentów w odpowiedzi na skargę na bezczynność. W takim przypadku to w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w pełnym zakresie (tu: obejmującym imiona i nazwiska kandydatów nie wybranych) należałoby przedstawić stronie argumenty wyrażające sposób rozstrzygnięcia przez organ kolizji między wartościami jawności funkcjonowania organów administracji publicznej
i ochroną prywatności osób fizycznych. Zasadność tych argumentów podlegałaby kontroli sądowej w razie wniesienia skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Konkluzją powyższych rozważań jest stwierdzenie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej dopuścił się bezczynności, gdyż nie załatwił wniosku skarżącej z 5 maja 2024 r. w pełnym zakresie w przewidzianych do tego formach. Co więcej, jak już wskazano wyżej, w terminie ustawowym udostępniono (w postaci zanonimizowanej) tylko jeden z żądanych pięciu protokołów z naboru (nr [...]). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że nabór o nr [...] został anulowany tego samego dnia, w którym ogłoszono o nim (7 grudnia 2023 r., k. 115), logiczne jest zatem stwierdzenie, że żadnego protokołu nie sporządzono z tego naboru. Bezsporne jest jednak to, że protokoły z pozostałych trzech naborów, zostały udostępnione skarżącej (również w postaci zanonimizowanej) dopiero na skutek wniesienia skargi na bezczynność (25 lipca 2024 r.). Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi do sądu, znacznie po upływie ustawowego terminu, nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności. Podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty, wskazujące na problem techniczny przy wysyłce dokumentów, ujawniony dopiero po wniesieniu skargi, mają znaczenie w perspektywie oceny charakteru bezczynności, ale są irrelewantne dla samego, obiektywnego faktu niezałatwienia wniosku w terminie – bezspornie bowiem skarżąca w ustawowym terminie nie otrzymała odpowiedzi organu w tym zakresie.
W świetle powyższych rozważań rozstrzygnięcie sądu nie może sprowadzać się jedynie do stwierdzenia bezczynności organu. Z przytoczonej argumentacji wynika, że wniosek skarżącej, wobec jej żądania udostępnienia pełnej, a nie zanonimizowanej dokumentacji, nadal nie został prawidłowo załatwiony. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prawa do prywatności osób fizycznych (kandydatów nie wybranych w naborach) wymaga wydania decyzji administracyjnej (art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Istotne wątpliwości budzi również anonimizacja załączników do protokołu poprzez usunięcie imion
i nazwisk wszystkich uczestników naboru, nie wyłączając kandydatów wybranych w naborze. Anonimizacja załączników w odniesieniu do danych kandydata wybranego, które to dane zostały ujawnione w samym protokole, nie jest w żaden sposób uzasadniona przez organ, wydaje się też nielogiczna.
Z tych przyczyn Sąd zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do załatwienia wniosku skarżącej z 5 maja 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku).
Prawidłowe załatwienie wniosku skarżącej, w pełnym zakresie zawartych w nim żądań, będzie wymagało albo udostępnienia pełnej informacji, obejmującej protokoły naboru z załącznikami w postaci niezanonimizowanej, albo wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w takim zakresie, w jakim zdaniem organu będzie to uzasadnione przesłanką ochrony prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
Prawidłowe załatwienie wniosku skarżącej wymaga zatem prawidłowego rozwiązania kolizji między wartością transparentności procesu naboru na stanowiska w służbie cywilnej a prawem do prywatności kandydatów na stanowisko w służbie cywilnej. Jeśli w procesie ważenia kolidujących wartości przeważy jawność – należy udostępnić pełną informację, jeśli przeważy ochrona prywatności – należy wydać decyzję administracyjną.
Rozstrzygając tą kolizję organ musi mieć na uwadze następujące kwestie:
Powoływanie się na przesłankę ochrony prawa do prywatności zasadniczo wykluczone jest w odniesieniu do osób, które zostały wybrane na stanowiska w służbie cywilnej w wyniku przeprowadzonych naborów. Z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. wprost wynika, że ochrona prawa do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W każdej sprawie konieczne jest jednak uwzględnienie szczególnych okoliczności – sam wybór kandydata w procesie naboru nie powoduje jeszcze nawiązania stosunku służbowego (stosunku pracy), a dopiero od tego momentu można mówić o funkcjonariuszu publicznym.
Ponieważ dostęp do informacji publicznej jest prawem gwarantowanym konstytucyjnie (art. 61 Konstytucji RP), każde zastosowanie ograniczenia tego prawa musi spełniać test proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
To właśnie w ramach testu proporcjonalności należy dokonać ważenia wspomnianych wyżej wartości i rozstrzygnąć, której z nich należy przyznać pierwszeństwo. W szczególności – biorąc pod uwagę kluczowe znaczenie jawności naboru do służby cywilnej, należy rozważyć czy informacje wynikające z protokołów z naboru i załączników do nich, dotyczą takich danych o kandydatach, które muszą być chronione, nawet kosztem ograniczenia jawności. Analizując dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy trzeba zwrócić uwagę na to, że poziom wiedzy merytorycznej kandydata ujawniany jego oceną wyrażoną w protokole lub załączniku, trudno uznać za informacje podlegające ochronie kosztem jawności. Podobnie analiza pytań zadawanych kandydatom w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej (np. autoprezentacja, wyobrażenia kandydata o pracy na danym stanowisku, przedstawienie mocnych
i słabych stron; zob. załączniki do protokołów z naboru w aktach adm.) wskazuje, że pytania i odpowiedzi w tym zakresie nie odwołują się do takich cech osobowościowych kandydatów, w których prywatność powinna przeważyć nad jawnością. Trzeba pamiętać, że te cechy osobowościowe kandydatów, znanych z imienia i nazwiska (art. 29 u.s.c.), takie jak poziom wiedzy i umiejętności kandydatów, są przecież kluczowe dla wyników naboru. Jawność tych informacji jest fundamentalna dla oceny, czy nabór przeprowadzony był w sposób konkurencyjny (art. 6 u.s.c.).
W kontekście powyższych rozważań trzeba również zwrócić uwagę, że na przeszkodzie w ujawnieniu informacji o wynikach poszczególnych kandydatów nie stoi zasada ochrony informacji o kandydatach, wyrażona w art. 31 u.s.c. Czym innym jest zakaz udostępniania informacji o kandydatach przez członków komisji, czym innym zaś udostępnienie informacji publicznej po zakończeniu naboru. Dane o kandydatach, które podlegają udostępnieniu jako informacje publiczna przez dyrektora urzędu, nie są objęte zakazem z art. 31 u.s.c.
Podniesiony w odpowiedzi na skargę argument konieczności ochrony danych osobowych jest nietrafny. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę na art. 86 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych; Dz. Urz. UE, seria L z 2016 r., nr 119, s. 1). Zgodnie z tym przepisem, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlega ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Stosownie do art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia, przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze.
Treść powołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że w przypadku danych osobowych stanowiących informację publiczną, problem kolizji ochrony danych z zasadą jawności funkcjonowania podmiotu publicznego jest rozwiązywany na gruncie regulacji krajowych. W takiej sytuacji właściwym mechanizmem jest właśnie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zdaniem Sądu, jakkolwiek organ dopuścił się bezczynności, to jednak z pewnością nie miała ona charakteru rażącego. Należy mieć na uwadze, że Dyrektor zareagował w ustawowym terminie na wniosek skarżącej, udostępniając informację w postaci zanonimizowanej. Bezspornie, część odpowiedzi na wniosek nie została prawidłowo przesłana, jednak organ przedstawił przekonujące argumenty, wsparte dokumentacją znajdującą się w aktach administracyjnych, że było to wynikiem błędu technicznego, a nie bezprawnego uchylania się od realizacji ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej.
Niewłaściwe stanowisko organu w kwestii tego, że wystarczającym jest udostępnienie żądanych dokumentów w postaci zanonimizowanej również nie było wyrazem lekceważenia obowiązków ustawowych, lecz wynikiem błędnej interpretacji
i błędnego zastosowania przepisów ustawy. Możliwość przypisania organowi bezczynności o charakterze rażącym wyklucza również fakt, że stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii udostępniania protokołów z naboru na stanowiska w służbie publicznej w trybie dostępu do informacji publicznej, nie jest do końca jednolite. Jakkolwiek zdecydowanie przeważa stanowisko pozytywne dla wnioskodawców (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 lutego 2022 r., III SAB/Gl 212/21; wyrok WSA w Kielcach z 28 października 2022 r., II SAB/Ke 72/22; wyrok WSA w Łodzi z 23 sierpnia 2016 r., II SAB/Łd 155/16; wyrok WSA w Poznaniu z 18 lutego 2022 r., II SAB/Po 233/21; wyroki WSA w Warszawie z 26 października 2016 r., II SAB/Wa 172/16; z 9 listopada 2017 r., II SAB/Wa 315/17; z 10 marca 2022 r., II SAB/Wa 761/21), to można również odnotować orzeczenia wskazujące, że w przypadku kandydatów nie wybranych w naborze, ich ocena punktowa, jako mogąca odnosić się do predyspozycji intelektualnych, podlega ochronie prywatności osób fizycznych i nie powinna być udostępniona (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lutego 2022 r., II SA/Po 36/22). Jakkolwiek skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela tego ostatniego poglądu, to odmienność ocen w orzecznictwie wyklucza przypisanie Dyrektorowi Izby błędu o charakterze rażącej bezczynności.
Argumenty te uzasadniają rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji wyroku.
Z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu organu, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania skarżącej sumy pieniężnej, zgodnie z żądaniami zawartymi w skardze (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie ma racjonalnych powodów, aby piętnować błędy organu nie mające charakteru rażącego poprzez przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego lub poprzez wymierzanie grzywny. Takie instrumenty powinny być stosowane wyłącznie w przypadku rażącego naruszenia prawa, przejawiającego się w istotnym lekceważeniu obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego zachowania nie można przypisać organowi w rozpoznawanej sprawie. W zakresie tych żądań skarga została zatem oddalona (pkt III sentencji wyroku).
Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej. Skarżąca nie złożyła wniosku w tym przedmiocie, Sąd nie może zaś w tym zakresie orzekać z urzędu. Ponadto, skarżącej przyznano prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych.