II SAB/Kr 97/16

II SAB/Kr 97/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2016-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Beata Łomnicka /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski
Krystyna Daniel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono wniosek o wymierzenie grzywny
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1, 4, 6,14,16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 149, art. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski, Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi L. M. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Szkoła Podstawowa i Gimnazjum w S. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 marca 2016 r. I. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół Szkoła Podstawowa i Gimnazjum w S. do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub dokonania czynności w sprawie z wniosku L. M. z dnia 29 marca 2016 r. II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Szkoła Podstawowa i Gimnazjum w S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o ukaranie grzywną Dyrektora Zespołu Szkół Szkoła Podstawowa i Gimnazjum w S.; IV. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Szkoła Podstawowa i Gimnazjum w S. na rzecz skarżącego L. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
L. M. zwrócił się w dniu 29 marca 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej do Dyrektora Zespołu Szkół Szkoła Podstawowa i Gimnazjum w S. z wnioskiem o udostępnienie skanu umów o pracę, jakie zawarła Dyrekcja z M. M.
W odpowiedzi w piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. Dyrektor Zespołu Szkół Szkoła Podstawowa i Gimnazjum w S. poinformował, że żądana informacja w postaci skanów umów o pracę z kierowcą autobusu szkolnego W. M. oraz skanu faktur VAT związanych z wydatkami na utrzymanie autobusu szkolnego w 2015 r. nie zostanie udzielona, albowiem pismo nie spełnia wymogów formalnych.
W dniu 9 maja 2016 r. L. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność ww. podmiotu w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, domagając się zobowiązania do jej udzielenia w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podał dodatkowo, że na odpowiedź Dyrektora Zespołu Szkół Szkoła Podstawowa i Gimnazjum w S. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium uznając zażalenie na nieuzasadnione pouczyło go o możliwości wniesienia skargi na bezczynność do sądu. Zaznaczył, że do dnia wniesienia skargi informacja nie została udostępniona.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół Szkoła Podstawowa i Gimnazjum w S. poinformował, że wniosek został złożony na maila bez podpisu. Wobec powyższego, mając na uwadze ochronę danych osobowych, poinformowano, że wniosek nie spełnia wymogów formalnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia.
Bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych.
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Katalog danych publicznych, o których stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy jest otwarty. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w myśl art. 16 ust. 1 ustawy w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądaną informacją nie dysponuje, powinien wówczas powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie. Podobnie winien zachować się organ, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną.
Nadto należy wskazać, że w cyt. ustawie nie zostały wskazane żadne wymagania formalne dotyczące wniosku o udzielenie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że wniosek taki może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi nawet być w pełni zidentyfikowana, tym bardziej, że nie musi wykazywać interesu faktycznego ani prawnego. Za wniosek pisemny należy uznać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, także gdy nie został autoryzowany bezpiecznym podpisem elektronicznym (por. wyrok: WSA w Białymstoku z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 2/15, WSA w Krakowie z 6 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 80/14). W konsekwencji brak autoryzowanego podpisu na przedmiotowym wniosku L. M. z 29 marca 2016 r. nie stanowi braku formalnego.
W rozpoznawanej sprawie skarżący L. M. domaga udostępnienia dokumentów - w formie skanów - dotyczących umów o pracę, jakie zawarł Dyrektor Zespołu Szkół Szkoła Podstawowa i Gimnazjum w S. z kierowcą autobusu szkolnego W. M. oraz skanów faktur VAT związanych z wydatkami na utrzymanie autobusu szkolnego w 2015 r.
Odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej obowiązanym do udzielania informacji publicznych, bowiem przysługuje mu władztwo zakładowe stanowiące część władztwa państwowego wynikającego z ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Dyrektor szkoły jest uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, realizuje zadania związane z realizacją prawa obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, dysponuje także majątkiem publicznym (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 248/11, wyrok NSA z 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1755/12; wyrok WSA w Poznaniu z 5 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 57/14).
Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenie to doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Przez informację publiczną należy zatem rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Łodzi z 5 lutego 2016, sygn. akt II SAB/Łd 208/15).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zatem uznać, że umowy o pracę zawarte przez Dyrektora Zespołu Szkół Szkoła Podstawowa i Gimnazjum w S. kierowcą autobusu szkolnego M. M., a także faktury obrazujące koszty utrzymania autobusu szkolnego w 2015 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu ww. przepisów u.d.i.p. Umowy te wskazują bowiem sposób funkcjonowania organu tj. Dyrektora zespołu szkół w S., wskazują także jak zagospodarowane środki publiczne, którymi dysponuje Dyrektor. Podnoszoną przez organ argumentację dotyczącą obowiązujących przepisów służących ochronie danych osobowych, czy prywatności kierowcy autobusu szkolnego należy uznać za chybioną. Wbrew odmiennemu stanowisku organu żądane przez skarżącego dokumenty podlegają udostępnieniu w oparciu o przepisy powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako że dotyczą funkcjonowania szkoły, a nadto związane są z wydatkowaniem środków finansowych o charakterze publicznym. Nie ma przy tym znaczenia, że dotyczą one stosunku pracy i wiążą się danymi osobowymi kierowcy autobusu szkolnego.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarżący ma prawo uzyskania w trybie u.d.i.p skanów dokumentów wskazanych we wniosku z 29 marca 2016 r.
Z przytoczonych powyżej względów skargę należało uwzględnić i w oparciu o przepis
art. 149 § 1 p.p.s.a zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie, o czym sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II sentencji sąd na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wynikała z nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym Dyrektor błędnie poinformował Skarżącego w piśmie z 11 kwietnia 2016 r., w którym przedstawił swoje stanowisko w tej sprawie. Poza tym udzielenie informacji publicznej pozostaje poza typową działalnością szkoły, co do pewnego stopnia może usprawiedliwić działanie organu. Sąd odstąpił także w punkcie III sentencji od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, jest zasadna w sytuacji uznania, ze bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego.
O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu, sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.