II SAB/Kr 91/16

II SAB/Kr 91/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2016-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska
Magda Froncisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
658
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 885
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 778
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. W. i J. W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r. o umorzenie należności I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy W. do wydania w terminie 14 dni aktu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. W. i J. W. z dnia 25 stycznia 2016 r. o umorzenie należności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
J.W. i J.W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu jednorazowej opłaty planistycznej. Domagali się stwierdzenia bezczynności w rozpatrzeniu złożonego przez nich w dniu 25 stycznia 2016 r. wniosku o umorzenie przypadających Gminie W. należności z tytułu ustalonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 grudnia 2015 r. jednorazowej opłaty planistycznej w kwocie 2.096,00 zł z tytułu spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości L. , gm. W. , a oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [....] , zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy W. do podjęcia czynności w sprawie z opisanego wniosku, stwierdzenia, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podali, że pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy W. z wnioskiem o umorzenie przypadających Gminie W. należności z tytułu ustalonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jednorazowej opłaty planistycznej w kwocie 2.096,00 zł z tytułu spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości L. , gm. W. , a oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [....] . Burmistrz Miasta i Gminy W. w zwykłym piśmie (zamiast aktu administracyjnego) z dnia 23 lutego 2016 r., znak: [....] , odmówił częściowego lub całkowitego umorzenia w/w opłaty, nie przedstawiając jakiegokolwiek merytorycznego ani prawnego uzasadnienia zajętego stanowiska, oprócz przytoczenia treści art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismo podpisał działający z upoważnienia organu Kierownik Wydziału Geodezji i Urbanistyki. W opinii skarżących wniosek został rozpatrzony na podstawie uchwały Nr XLVI/744/2010 Rady Miejskiej w W. z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie W. oraz gminnym jednostkom organizacyjnym, a także wskazania organów do tego uprawnionych, zmienionej uchwałą Nr XXXVII/478/2013 Rady Miejskiej w W. z dnia 31 października 2013 r. Zakwalifikowanie należnej Gminie opłaty planistycznej jako należności pieniężnej mającej "charakter cywilnoprawny" jest oczywistym błędem. Należności z tytułu opłaty planistycznej nie powstają na podstawie stosunku cywilnoprawnego (umowy cywilnej), lecz w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie są należnościami pieniężnymi mającymi charakter cywilnoprawny, o których mowa w art. 55 i 56 ustawy o finansach publicznych, lecz stanowią dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, o jakich mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, zaliczane do kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym.
Umarzanie, odraczanie i rozkładanie na raty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym odbywa się na podstawie art. 64 ust. 1 i art. 67 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa. W piśmie z dnia 10 lutego 2015 r. znak: [....] , Minister Finansów wyjaśnił: "W myśl art. 36 ust. 4 cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Ministerstwa Finansów ww. opłata wpisuje się w otwarty katalog niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, o którym mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. W myśl art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy. Z literalnego brzmienia cyt. art. 64 ust. 1l wynika, że odsyła on do postanowień art. 55 w zakresie dopuszczalności stosowania określonych w nim form udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Jednocześnie należy mieć na względzie, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie regulują wszystkich kwestii dotyczących należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy. W takiej sytuacji ma zastosowanie art. 67 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa". Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 230/14.
Na mocy przywołanych przepisów Burmistrz Miasta i Gminy W. obowiązany był wydać decyzję uwzględniającą złożony wniosek, bądź też odmawiającą umorzenia należności z tytułu opłaty planistycznej, od której to decyzji przysługiwałoby skarżącym prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Burmistrz W. nie wydał jednak decyzji w sprawie złożonego wniosku.
Skarżący podnieśli, że pismo odmowne z dnia 23 lutego 2016 r. nie jest adekwatne do złożonego wniosku, nie zawiera ono ustosunkowania się do alternatywnej formy pomocy, tj. rozłożenia należności na raty, stanowi też wystąpienie pracownika urzędu, nie posiadającego uprawnień do umarzania niepodatkowych należności budżetowych Gminy o charakterze publicznoprawnym. Stanowi zatem czynność pozorną, nie zmierzającą do rozpatrzenia złożonego wniosku, co uzasadnia zarzut, iż doszło w tej sprawie do zawinionej bezczynności organu administracyjnego, popełnionej z rażącym naruszeniem prawa.
Następnie skarżący wskazali, że złożyli zażalenia na nierozpoznanie ich wniosku w terminie przez Burmistrza Miasta i Gminy W. Podkreślili jednak, że ewentualne stanowisko, jakie zajmie w wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy sądowoadministracyjnej.
Burmistrz Miasta i Gminy W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz Gminy W. od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 22 lutego 2016 r., znak [....] odniósł się do wniosku o umorzenie zaległości, wskazując jednoznacznie, iż odmawia umorzenia naliczonej opłaty. Wniosek stron wpłynął 25 stycznia 2016 r., a więc odpowiedź została udzielona i nie występuje stan bezczynności organu w tym zakresie. Całkowicie niezasadne jest również twierdzenie skarżących o tym, że odpowiedzi udzielono im w oparciu o treść Uchwały nr XLVI/744/2010 Rady Miejskiej w W. z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, skoro skarżący sami wskazują, iż zastosowanie znajdują w tym zakresie regulacje ustawy Ordynacja podatkowa. Organ wskazał też, że pismo podpisane zostało przez należycie w tym zakresie umocowanego pracownika Urzędu Miasta i Gminy W. - Kierownika Wydziału Geodezji i Urbanistyki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej , a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 – 2a u.d.i.p.).
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. niewydania decyzji administracyjnej ( pkt 1 ), postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ).
W sprawie niniejszej ta właśnie regulacja jest podstawą do rozpoznania skargi, która dotyczy bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku skarżących o umorzenie należności z tytułu jednorazowej opłaty planistycznej.
Przed wniesieniem skargi J.W. i J.W. po myśli art. 52 §1 - § 2 p.p.s.a. wyczerpali tryb przedsądowy przez wniesienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenia na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. w trybie art. 37 §1 k.p.a., co nie jest przez organ kwestionowane.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 §1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego ( art. 149 § 1b p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie wskazuje się nadto, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednakże przepis art. 61 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które oprócz określenia rodzajów spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialno-prawnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 991/05, Lex Omega nr 198362; zob. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1314/06, Lex Omega nr 364695 oraz z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1010/06, Lex Omega nr 423859).
Jeżeli zatem do organu administracji publicznej został złożony wniosek, z którego treści wynika żądanie załatwienia sprawy, wniosek pochodzi od podmiotu, posiadającego przymiot strony, zaś przepisy prawa materialnego zawierają kompetencję do rozpatrzenia tego rodzaju żądania przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, a nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wymienione w art. 61a § 1 k.p.a. – należy przyjąć, że doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Zważyć należy dalej na treść art. 35 k.p.a., który stanowi :
§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.
§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Natomiast zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jeżeli zatem został złożony skuteczny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, to obowiązkiem organu administracji publicznej jest załatwienie sprawy w terminach, wynikających z art. 35 k.p.a. oraz w formie, wskazanej w art. 104 k.p.a.
W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex Omega nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że J.W. i J.W. złożyli do Burmistrza Miasta i Gminy W. wniosek o umorzenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. renta planistyczna). Nie ma również wątpliwości, że wymieniony organ administracji publicznej nie wydał decyzji administracyjnej w tej sprawie, udzielając wnioskodawcom odpowiedzi zwykłym pismem. Należy zatem rozważyć, czy w sprawie, której wniosek dotyczy organ administracji posiadał kompetencję – a zarazem i obowiązek – do wydania decyzji administracyjnej, a zatem czy nie wydając takiej decyzji pozostaje w bezczynności.
Instytucja tzw. renty planistycznej określona została przez art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej oznaczona jako u.p.z.p.) z którego wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ponieważ opłata jest dochodem własnym gminy, a w powołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "pobiera", przyjmuje się, że pobranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest obligatoryjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 921/06, Lex Omega nr 355251).
W orzecznictwie słusznie wskazuje się, że opłata ustalona w planie miejscowym związana z wzrostem wartości nieruchomości (tzw. opłata planistyczna), nie ma charakteru cywilnoprawnego bowiem źródłem jej powstania są przepisy materialnego prawa administracyjnego zawarte w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1028/10, Lex Omega nr 753383; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 978/11, Lex Omega nr 1139043 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 404/11, Lex Omega nr 1235595). Za zaliczeniem renty planistycznej do należności o charakterze publicznoprawnym przemawia również treść art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. (tekst jednol.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej oznaczona jako u.f.p.), stosownie do którego środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego takie jak dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Nie może budzić przy tym wątpliwości, że renta planistyczna jest właśnie opłatą, którą jednostka samorządu terytorialnego pobiera na podstawie przepisu odrębnej ustawy. Jednocześnie w orzecznictwie zastrzega się trafnie, że z uwagi na charakter ekwiwalentny opłata ta nie jest podatkiem. Gdyby ustawodawca chciał nadać opłacie status podatku czy też innej należności podatkowej, uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej. Jeżeli tego nie zrobił, to takiego faktu nie można domniemywać (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2431/06, Lex Omega nr 338321). Skoro żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazuje organom ustalającym wysokość opłaty posługiwanie się procedurą podatkową, to należy przyjąć, że zgodnie z art. 1 k.p.a. w sprawach opłat mają zastosowanie przepisy tego Kodeksu. Innymi słowy, sprawa opłaty planistycznej jako daniny nie uregulowanej przez Ordynację podatkową nie podlega wyłączeniu spod zakresu przedmiotowego k.p.a. na podstawie art. 3 § 1 pkt 2 Kodeksu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1030/07, Lex Omega nr 516771).
Istotne znaczenie ma w niniejszej sprawie treść art. 64 ust. 1 u.f.p., stosownie do którego właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że przepis art. 64 ust. 1 u.f.p. stanowi podstawę do załatwienia wniosku o przyznanie ulgi w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2084/12, Lex Omega nr 1495159). W uzupełnieniu można dodać, że ulgami, przewidzianymi w art. 55 u.f.p. są umorzenie w całości lub w części oraz rozłożenie na raty.
Z powyższych przepisów wynika, że sprawa, której dotyczył wniosek skarżących podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem Burmistrz Miasta i Gminy W. ustosunkował się do wniosku J.W. i J.W. w piśmie z dnia 23 lutego 2016r.
Pismo wskazywało kwestię, do której organ się odniósł, wskazywało adresatów, opatrzone zostało datą, nadto podpisał je pracownik upoważniony przez Burmistrza. Nie ma zatem przeszkód, aby uznać, że w ten sposób przez organ administracji zostało wyrażone stanowisko w sprawie. Z treści pisma wynika, że organ postanowił odmówić umorzenia opłaty. Jedynym przepisem, powołanym w omawianym piśmie jest art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a zatem przepis zawierający podstawę do nałożenia opłaty, nie zaś przyznania ulgi w jej spłacie. Chociaż pismo zawiera pewne elementy, nadające mu cechy rozstrzygnięcia, to jednak nie może zostać uznane za decyzję administracyjną.
Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W orzecznictwie sądowym stwierdza się, że to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 417/15, Lex Omega nr 1947129). Jednak należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej. Jeżeli pismo organu sprowadza się do przekazania określonej osobie pewnych faktów, ponieważ organ zdaje sobie sprawę z tego, że nie zachodzi podstawa do jego działania w formie procesowej i o tym tę osobę informuje, to nawet zastosowanie zasady, iż postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia, nie może prowadzić do wniosku, że zawarta w piśmie informacja stanowi rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. tylko dlatego, że adresat pisma z powyższą informacją się nie zgadza. W sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, udzielenie podmiotowi żądającemu rozstrzygnięcia o jego sytuacji prawnej wyłącznie samego wyjaśnienia sprowadzającego się do opisu faktów, należy rozumieć jako uchylenie się od wydania decyzji administracyjnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2762/14, Lex Omega nr 2102235). W niniejszej sprawie jest rzeczą ewidentną, że organ administracji nie miał zamiaru wydawać rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej i chciał załatwić sprawę poprzez zwykłe pismo informacyjne.
Z uwagi na powołane wyżej przepisy i trafne poglądy orzecznictwa trzeba uznać, że wniosek J.W. i J.W. został złożony przez osoby, posiadające przymiot strony, albowiem na podstawie przepisów prawa materialnego wnioskodawcy mieli prawo żądać określonej czynności od organu administracji publicznej. Jednocześnie organ ten miał kompetencję, jak również był zobowiązany do rozpatrzenia tego wniosku i załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, do czego podstawę stanowił wskazany art. 64 ust. 1 u.f.p. Nie wydając decyzji organ pozostawał zatem w bezczynności. Konieczne było zatem zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy W. do wydania w terminie 14 dni aktu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J.W. i J.W. z dnia 25 stycznia 2016 r. o umorzenie należności, wobec czego Sąd orzekł jak w punkcie I. sentancji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a.
W punkcie II. sentencji wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenie, że sporny wniosek winien być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej wymaga dokonania wykładni przepisów, znajdujących się w kilku aktach prawnych. Co więcej można spotkać publikacje wskazujące, że umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje, w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego (zob. http://adwokat.czyzewska.com/blog/oplata-planistyczna). Nadto Sąd wziął pod uwagę, że organ administracji publicznej nie pozostawił wniosku skarżących bez odpowiedzi i ustosunkował się do niego, choć zwykłe pismo nie może być uznane za załatwienie sprawy, eliminujące bezczynność organu. Jednak niejasność uregulowań prawnych oraz podjęcie przez organ działań nie pozwalają przyjąć, aby bezczynność nastąpiła w warunkach, oznaczających rażące naruszenie prawa.