II SAB/Kr 72/23

II SAB/Kr 72/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Mirosław Bator AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w O. na bezczynność Burmistrza Gminy A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 23 listopada 2022 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
A. sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Gminy A. w sprawie rozpatrzenia wniosku z 23 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902). Strona skarżąca wniosła o:
1. zobowiązanie Burmistrza Gminy A. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;
2. stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że 23 listopada 2022 r. spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w O. wystąpiła do Gminy A. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej inwestycji:
a) Dokończenie rozpoczętej inwestycji w ramach realizacji zadania inwestycyjnego pn. "P. - kompleksowe zagospodarowanie przestrzeni rekreacyjnej i parkowej
b) "Ciągi komunikacyjne na P. " w ramach realizacji projektu "P. - Kompleksowe zagospodarowanie przestrzeni rekreacyjnej i parkowej"
w następującym zakresie:
1) Protokół postępowania wraz z załącznikami tj. kopią ofert złożonych w postępowaniu, korespondencji z Wykonawcami, uzupełnień oraz wyjaśnień Wykonawców wraz z załącznikami oraz wszelkich innych dokumentów dotyczących postępowania na pełnienie funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego lub w przypadku braku takiego postępowania umów, aneksów terminowych i finansowych o pełnienie funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego dla wskazanych powyżej inwestycji:
2) Dokumentację projektową zamienną wraz z pozwoleniem zamiennym, pozyskaną nową decyzję środowiskową, pozyskane nowe pozwolenie wodnoprawne dla w/w inwestycji, a w przypadku braku takowych dokumentów informację pisemną z odpowiedzią na podstawie jakich dokumentów zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym realizowane są w/w inwestycje.
3) Protokoły przekazania placów budowy, oświadczenia o podjęciu obowiązków kierowników budowy, inspektorów nadzoru, oświadczenie projektanta pełniącego nadzór autorski dla w/w inwestycji.
4) Korespondencji, notatek, protokołów z narad pomiędzy Zamawiającym a Wykonawcami w/w inwestycji.
5) Protokół postępowania wraz z załącznikami tj. kopią ofert złożonych w postępowaniu, korespondencji z Wykonawcami, uzupełnień oraz wyjaśnień Wykonawców wraz z załącznikami oraz wszelkich innych dokumentów dotyczących wykonanie projektu aranżacji zieleni i zagospodarowania terenu na terenie P. w ramach realizacji projektu; "P. - Kompleksowe zagospodarowanie przestrzeni rekreacyjnej i parkowej", a w przypadku braku takowej dokumentacji wyjaśnienie podstaw zawarcia umowy w dniu 2022-09-16 na kwotę 58 917,00 zł z przedsiębiorcą: [...] [...] [...] w wymienionym powyżej zakresie wraz z przedłożeniem umowy oraz sporządzonego projektu aranżacji zieleni i zagospodarowania tereny na terenie P. .
Pismem z dnia 06 grudnia 2022 r. organ poinformował, iż ze względu na obszerność materiału o jaki wnioskowała spółka informacja zostanie udzielona w terminie do dnia 20.01.2023 r. A zatem, organ mając do dyspozycji szczegółowe wskazanie zakresu wnioskowanych informacji zobowiązał się je udostępnić- uznając tym samym, iż informacje te stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Wniosek został bowiem sformułowany w sposób zrozumiały oraz przejrzysty, przez co sam charakter informacji (pomijając ewentualna obszerność był od początku organowi znany.
Dzień przed upływem wyznaczonego przez organ terminu do udostępnienia informacji publicznej organ pismem, z dnia 19.01.2023 r. wskazał, iż wszystkie wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 Ustawy oraz nie zostaną udostępnione albowiem istnieje prawdopodobieństwo, iż informacje te zostaną wykorzystane przez spółkę w postępowaniu sądowym przeciwko Gminie A. . Należy w tym miejscu podkreślić, iż wnioskowane informacje mieszczą się w katalogu informacji publicznych, zaś stanowisko organu należy uznać jako nieprawidłowe - żadnego wpływu na ocenę sytuacji nie może mieć fakt pozostawania przez strony w sporze cywilnym. Postępowanie polegające na maksymalnym wydłużaniu terminu tylko po to, aby w ostatnim dniu całkowicie zmienić swoje stanowisko należy zdecydowanie traktować jako działanie podważające zaufanie do instytucji publicznych oraz stanowi przykład instrumentalnego wykorzystania przez organ przepisów powszechnie obowiązującego prawa.
Organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w ustawie ani w terminie wskazanym przez siebie w piśmie z dnia 06.12.2023 r. pomimo tego, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczna przez co sprawa winna zostać załatwiona w drodze wydania decyzji administracyjnej. Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, tj. skarżącemu nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji. Oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz A. wniósł o jej oddalenie wskazując, że złożony przez Spółkę wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 23 listopada 2022 r. dotyczy dokumentacji obejmującej inwestycję, którą wykonywała Spółka (zaprojektowanie i wykonanie zadania "P. -- kompleksowe zagospodarowanie przestrzeni rekreacyjnej i parkowej w Gminie A. ), Wykonywanie inwestycji zostało przerwane, a jej dokończenie powierzono innym wykonawcom.
Po wpływie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w dniu 6 grudnia 2022 r. poinformowano Spółkę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - do dn. 20 stycznia 2023 r. Tymczasem 10 stycznia 2023 r. do Urzędu Miejskiego w A. wpłynął odpis pozwu A. sp. z o.o. z siedzibą w O. wraz z załącznikami oraz obowiązaniem przez Sąd Okręgowy w Krakowie do odpowiedzi na pozew (sygn. akt IX GC [...]). Sprawa dotyczy rozliczenia przerwanej inwestycji. Dlatego w dn. 19 stycznia 2023 r. (pismo znak BN.1431.134.2022.GŁ) poinformowano Spółkę, że w zaistniałej sytuacji (spór sądowy), skoro wnioskowana informacja dotyczy indywidualnego, subiektywnego interesu wnioskodawcy, a nie troski do dobro publiczne, nie ma waloru "informacji publicznej".
Odpis wskazanego pozwu dołączono do odpowiedzi na skargę.
Żądanie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dn. 23 listopada 2022 r. stanowi nadużycie prawa. Za takim stanowiskiem przemawia utrwalone orzecznictwo; ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach, z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny.
Dlatego do rozpatrzenia wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w O. z 23 listopada 2022 r. nie mają zastosowania przepisy ustawy z dn. 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji brak podstaw do wydania żądanej przez skarżącego decyzji. Zatem prawidłowym sposobem rozpatrzenia tego wniosku była przekazana - w formie pisma - informacja o braku podstaw do udostępnienia żądanych informacji.
Twierdzenie skarżącego o celowym maksymalnym wydłużaniu terminu tylko po to, aby w ostatnim dniu całkowicie zmienić swoje stanowisko"' zupełnie nie znajduje uzasadnienia - skarżący pomija fakt (o którym mowa wyżej), iż Gmina A. w dniu 10 stycznia 2023 r. otrzymała pozew - czyli po wysłaniu pisma o przedłużeniu terminu do udzielenia informacji publicznej, co nastąpiło w dniu 6 grudnia 2022 r. Dlatego dopiero po dniu 10 stycznia 2023 r. koniecznym stało się poinformowanie skarżącego, że z uwagi na toczący się spór sądowy, dotyczący zerwanej współpracy, jego wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. Zachowanie organu nie spełnia więc przesłanek "bezczynności", gdyż w wymaganym czasie skarżący został poinformowany o stanowisku strony przeciwnej.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i sprowadza się do następujących okoliczności:
< złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w dniu 23 listopada 2022 r.,
< udzielenia przez organ informacji o wydłużeniu do 20 stycznia 2023 r. terminu do udostępnienia informacji z uwagi na obszerność materiału – w dniu 6 grudnia 2022 r.,
< wpłynięcia do organu pozwu wnioskodawcy przeciwko organowi o zapłatę z tytułu umowy dotyczącej wykonania inwestycji, której dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej – w dniu 10 stycznia 2023 r.
< udzielenia odpowiedzi na wniosek w dniu 19 stycznia 2023 r. o brzmieniu: "Z treści wniosku wynika jednoznacznie, że informacje będące jego przedmiotem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 06.09.2001 r. ( Dz.U. z 2022 r., poz. 902), gdyż dotyczą sporu w sprawie zerwanej współpracy w zakresie realizacji zadania inwestycyjnego "P. - kompleksowe zagospodarowanie przestrzeni rekreacyjnej i parkowej" (umowa z dnia 29.11.2019 r.). Wnioskowana informacja dotyczy indywidualnego, subiektywnego interesu wnioskodawcy a nie troski o sprawy publiczne. Dlatego też nie ma waloru informacji publicznej. W związku z powyższym przedmiotowy wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia".
Zdaniem strony skarżącej żadnego wpływu na ocenę sytuacji nie może mieć fakt pozostawania przez strony w sporze cywilnym.
Ze stanowiskiem tym Sąd jednak nie może się zgodzić. Jeśli wnioskodawca z zakresu dostępu do informacji publicznej pozostaje w sporze cywilnym z organem, od którego takiej informacji się domaga, a żądana informacja niewątpliwie ma ścisły związek z tym sporem, to nie można oczekiwać od organu administracji publicznej, że ma obowiązek dostarczać swojemu przeciwnikowi procesowemu dokumentów, które mogą być w toczącym się procesie wykorzystane niejako przeciwko organowi. W takich okolicznościach informacja, nawet jeżeli dotyczy spraw publicznych, traci walor informacji publicznej, bowiem nie służy zapewnieniu transparentności działania administracji publicznej, leczy indywidualnemu interesowi wnioskodawcy.
Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku sygn. I OSK 3127/19 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazując: "W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem pisma (wniosku) z 16 czerwca 2016 r. jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów osoby, która pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18, z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2231/12, z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11). Strona danego postępowania, także zakończonego czy przyszłego, nie może żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania, lub dowodów w sprawie na poparcie swojego stanowiska - w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego lub Kodeksu postępowania cywilnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Skoro zatem treść wniosku, datowanego na dzień 16 czerwca 2016 r. wprost odnosi się informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to skarga A. K. na bezczynność i z tej przyczyny nie mogła być uwzględniona".
Analogiczna sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Analiza treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz pozwu o zapłatę dołączonego do skargi musi prowadzić do wniosku, że celem uzyskania określonych we wniosku informacji było niewątpliwie ich wykorzystanie w procesie cywilnym. W tej sytuacji brak udzielenia takich informacji nie naruszał ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Burmistrz Gminy A. nie pozostawał w bezczynności.
Na marginesie można wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd o tzw. "nadużyciu prawa do informacji" w omawianym przypadku. Konstrukcję taką przyjął NSA np. w wyroku sygn. III OSK 4712/21, stwierdzając w nim: "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. (...) Nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie neguje samego prawa oraz charakteru wnioskowanych danych jako informacji publicznej, a jedynie tamuje drogę do uzyskania informacji publicznej. Ma to miejsce najczęściej w sprawach, w których żądanie składa podmiot będący stroną innego postępowania (sądowego, administracyjnego) lub podmiot przygotowujący się do wszczęcia takiego postępowania, a z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, że składa go w związku z tym postępowaniem, np. celem zgromadzenia dowodów koniecznych do osiągnięcia korzystnego dla siebie wyniku postępowania. W konsekwencji czego przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wówczas wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których dotyczą bezpośrednio interesów prywatnych, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4236/21; z 17 listopada 2021, sygn. akt III OSK 4362/21; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 848/19 i powołane w nim dalsze orzeczenia tego Sądu). Nie można bowiem przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Taki pogląd wyrażono na przykład w wyrokach NSA: z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1601/1; z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2794/19; z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3127/19; z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1561/19; z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18; z 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1696/12; z 9 października 2010 r. sygn. akt I OSK 173/09; z 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2265/11; z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2231/12, z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11".
Niezależnie od konstrukcji prawnej przyjętej jako podstawę prawną braku obowiązku udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie – nie można czynić organowi zarzutu, że pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku z 23 listopada 2022 r. Co istotne – pierwotne wydłużenie terminu do udostępnienia żądanej informacji publicznej miało oparcie w treści art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zgodnie z którym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 tj. w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Po uzyskaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. informacji o wniesieniu pozwu przez spółkę A. – z zachowaniem wyznaczonego wcześniej terminu do załatwienia sprawy udzielono odpowiedzi, która w ocenie Sądu znajduje oparcie w przepisach prawa. Zatem ciąg czynności Burmistrza Gminy A. był poprawny zarówno pod względem zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i zachowania terminów określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.