II SAB/KR 7/25

II SAB/Kr 7/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 12, art. 35-37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce w sprawie ustalenia zgodności z prawem dokonanej przebudowy instalacji ogrzewania w budynku mieszkalnym, znak NG.5160.2.2016 I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce do wydania aktu w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce na rzecz T. S. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 10 grudnia 2024 r. T. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce "na nie załatwienie sprawy NG.5160.2.2016 w terminie urzędowym", wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy z uwzględnieniem wyroku II SA/Kr 1157/18 z 4 lutego 2019 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniesienie ponaglenia z 27 listopada 2020 r. nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. Organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie ani też nie wykonał wyroku II SA/Kr 1157/18 z 4 lutego 2019 r., wobec czego organ pozostaje w bezczynności.
WINB w Krakowie postanowieniem nr 1106/20 z 29 grudnia 2020 r. znak WSE 7641.321.2020.AZDZ odstąpił od wyznaczenia PINB w Wieliczce terminu załatwienia sprawy oraz stwierdził w pkt 4, że zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych stwierdzonej bezczynności, co jest niezgodne z prawdą, gdyż nie zostało to uczynione ani też nikt nigdy skarżącej w tej sprawie nie informował, a organ nadal pozostawał i pozostaje bezczynny.
Do skargi załączono dowód wysłania ponaglenia z 27 listopada 2020 r. oraz postanowienie MWINB nr 1106/2020 z 29 grudnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce (zwany też "PINB w Wieliczce") wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu stanowiska, odnosząc się do stawianych zarzutów w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego znak: NG.5160.2.2016, organ stwierdził, że na gruncie tego prowadzonego postępowania wobec dotychczas podjętych jak i aktualnie podejmowanych czynności, nie można mówić o zarzucie bezczynności.
I tak od daty zwrotu akt sprawy 4 lipca 2019 r., mając na uwadze wiążące zalecenia WSA w Krakowie wskazane m.in. w wyroku z 4 lutego 2019 r, sygn. II SA/Kr 1157/18: "W ponownie prowadzonym postępowaniu należy wyjaśnić za pomocą wszelkich możliwych środków dowodowych, jakie konkretne prace wykonała skarżąca, jakich użyła materiałów, następnie, jaki był dokładnie stan tej części parteru budynku ("w pokoju południowym usytuowanym od strony wschodniej w narożniku północno zachodnim") przed i po wykonaniu prac budowlanych. Jakie paliwo stosowane jest w kominku. Dopiero wtedy będzie możliwa prawidłowa kwalifikacja wykonanych robót. W konsekwencji organ wypowie się czy potrzebna była zgoda organu administracji budowlanej na przeprowadzone przez inwestorkę prace, co ma decydujące znaczenie dla przedmiotowości prowadzonego postępowania....",
podjęto szereg wielokrotnych prób celem ustalenia stanu faktycznego w sprawie.
PINB w Wieliczce postanowieniem z 21 grudnia 2020 r. nr 149/2020 poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia. Równocześnie zawiadomieniem z 21 grudnia 2020 r. poinformował wszystkich właścicieli budynku [...] o zaplanowanych oględzinach parteru przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zawiadomieniem tym wskazano, iż celem oględzin jest ustalenie:
- jakie konkretne prace wykonała M. B. w zakresie (nowo wykonanego) kominka, w jakim terminie zostały wykonanie roboty oraz jakich użyto materiałów,
- na podstawie oświadczeń, ewentualnie na podstawie posiadanej starej dokumentacji fotograficznej, filmowej, jaki był dokładnie stan tej części parteru budynku ("w pokoju południowym usytuowanym od strony wschodniej w narożniku północno zachodnim") przed i po wykonaniu prac budowlanych polegających na montażu nowego urządzenia grzewczego,
- jakie paliwo stosowane jest w kominku,
- dokonania pomiarów powierzchni pokoju w którym zlokalizowane jest urządzenie grzewcze – kominek,
- czy w przedmiotowym pomieszczeniu z kominkiem istnieje wentylacja grawitacyjna,
- czy w pomieszczeniu, w którym zamontowany jest kominek, stolarka okienna posiada nawietrzaki,
- mocy grzewczej zamontowanego urządzenia - kominka (na podstawie tabliczki znamionowej ewentualnie na podstawie okazanych przez inwestora dokumentów).
Jednocześnie tym zawiadomieniem zobowiązano M. B. w wyznaczonym terminie przed dniem oględzin do przedłożenia aktualnego protokołu kominiarskiego, w którym osoba uprawniona w sposób precyzyjny i jednoznaczny określi poprawność montażu urządzenia grzewczego na parterze budynku [...] oraz poprawność działania zamontowanego urządzenia grzewczego - kominka na parterze budynku, wskazano jednocześnie, iż nieprzedłożenie protokołu będzie skutkowało wezwaniem wskazanego przez organ mistrza kominiarskiego na wyznaczony termin oględzin.
W dniu 23 lutego 2021 r., pomimo prawidłowo doręczonego zawiadomienia o oględzinach, M. B. nie przedłożyła aktualnego protokołu kominiarskiego ani nie stawiła się na wyznaczony termin oględzin jednocześnie nie udostępniając miejsca i przedmiotu oględzin. Na oględziny stawili się T. i J. S. oraz, zgodnie z zawartą umową z 23 lutego 2021 r. na wykonanie opinii kominiarskiej, mistrz kominiarski - oględziny nie odbyły się.
W dniu 30 marca 2021 r. PINB zawiadomił organy ścigania o udaremnianiu określonych ustawa Prawo budowlane czynności organu nadzoru budowlanego przez M. B.
Postanowieniem z 14 kwietnia 2021 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy.
Wezwaniem z 2 sierpnia 2021 r. zobowiązano M. B do przedłożenia aktualnego protokołu kominiarskiego, w którym osoba uprawniona w sposób precyzyjny i jednoznaczny określi poprawność montażu urządzenia grzewczego na parterze budynku [...] oraz poprawność działania zamontowanego urządzenia grzewczego.
Kolejno zawiadomieniem z 13 września 2021 r. oraz z 24 listopada 2021 r. poinformowano strony o nowym terminie przeprowadzenia oględzin, na które ponownie nie stawiła się M. B.
PINB postanowieniem nr 38/2022 z 31 marca 2022 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, nadto zawiadomieniem z 31 marca 2022 r. poinformował strony postępowania o nowym terminie przeprowadzenia oględzin. W dniu 10 maja 2022 r. M. B. nie stawiła się i jednocześnie nie udostępniła miejsca i przedmiotu oględzin. Kolejno postanowieniem z 27 lipca 2022 r. nr 81/2022 wyznaczono kolejny termin załatwienia sprawy.
PINB w Wieliczce zawiadomieniem z 5 lipca 2024 r. poinformowano strony o nowym terminie przeprowadzenia oględzin 23 lipca 2024 r. W związku z faktem, iż w przedmiotowym dniu na nieruchomości [...] przeprowadzano również czynności kontrolne w innych prowadzonych przez PINB w Wieliczce postępowaniach M. B. była obecna na terenie nieruchomości, jednak kolejny raz nie udostępniła swojego lokalu mieszkalnego na parterze budynku mieszkalnego nr [...].
W dniu 27 listopada 2024 r. wpłynęło do organu postanowienie o umorzeniu dochodzenia prowadzonego przeciwko M. B. o przestępstwo z art. 91 ust. 1 prawa budowlanego wobec stwierdzenia, że sprawca nie popełnił przestępstwa z uwagi na zniesioną zdolność rozpoznawania znaczenia czynu i pokierowania swoim postępowaniem odnośnie zarzucanego czynu, znak 4145-4Ds.1426.2024 z 25 listopada 2024 r.
W dniu 7 stycznia 2025 r. zawiadomiono strony postępowania o kolejnych oględzinach jak i postanowieniem wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy.
PINB podkreślił, że powyższe przytoczenie podjętych w sprawie działań, w rzeczywistym i pełnym zakresie, jest o tyle zasadne, iż w ocenie skarżącej organ nie wydał decyzji w sprawie, pozostając w bezczynności w ramach prowadzonego postępowania. Wskazane czynności obejmujące swym zasięgiem bezskuteczne próby przeprowadzenia czynności kontrolnych, koniecznych do jednoznacznego określenia stanu faktycznego pozwalającego na określenie, czy wykonane roboty związane z wykonaniem kominkowego ogrzewania na parterze budynku pozwalają na bezpieczne użytkowanie obiektu zarówno dla samej inwestorki jak i dla pozostałych współwłaścicieli obiektu, a zarazem użytkowników budynku.
Działając zatem w zakresie zakreślonych powyższą regulacją uprawnień, PINB na bieżąco informował strony, w tym skarżącą, o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, podejmowanych dotychczas działaniach, jak i fakcie braku wydania decyzji z przyczyn wskazanych w treści postanowień, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy.
W świetle powyższych wyjaśnień fakt braku wydania decyzji kończącej postępowanie do dnia przesłania skargi do WSA w Krakowie nie może być traktowany w kategorii bezczynności organu. Nie tylko podejmowano czynności zmierzające do ustalenia wskazanych w wyroku II SA/Kr 1157/18 okoliczności, informowano strony postępowania o fakcie wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, ale także na bieżąco informowano strony o przyczynach nieskuteczności przeprowadzanych czynności związanych z przeprowadzeniem oględzin. Poniesiono szereg kosztów związanych doręczaniem korespondencji w sprawie jak i związanych z kosztami bezcelowego dojazdu na miejsce oględzin, zapewniono również udział w czynnościach oględzin uprawnionego mistrza kominiarskiego, których zobowiązywana inwestorka celowo nie udostępniała, być może by przewlekać sprawę.
Niewątpliwie celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności (tak wyrok WSA w Krakowie z 7 maja 2024 r. sygn. II SAB/Kr 41/24).
Nie ulega wątpliwości organu, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień.
Reasumując powyższe zdaniem organu nie sposób uznać na gruncie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia zgodności z prawem dokonanej przebudowy instalacji ogrzewania parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] położonego w [...], użytkowanego przez M. B., a stanowiącego jako całość współwłasność: M. B., T. S. i J. S., aby doszło do bezczynności organu, skoro w toku postępowania nie tylko podejmowane były na bieżąco czynności zmierzające do jego zakończenia, ale dopełniono także obowiązku informacyjnego wynikającego z regulacji art. 36 k.p.a. Z tego też względu, nie można mówić o bezczynności organu.
Nie sposób zatem, według PINB, postawić zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można przypisać organowi bezczynności, w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co miało miejsce w niniejszej sprawie, w której Sąd nie znalazł podstaw do skierowania sprawy na rozprawę.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie, ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania lub dążył do tego załatwienia bez zbędnej zwłoki.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W myśl zaś § 2 ww. przepisu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).
W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2).
Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga z 10 grudnia 2024 r. na bezczynność PINB w Wieliczce w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego kominka w pokoju od strony południowej-wschodniej na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...], użytkowanego przez M. B., a stanowiącego jako całość współwłasność: M. B., T. S. i J. S., czyli w sprawie ustalenia zgodności z prawem dokonanej przebudowy instalacji ogrzewania parteru budynku mieszkalnego, znak NG.5160.2.2016.
Niewątpliwie, co jest bezsporne między stronami, skarżąca przed wniesieniem przedmiotowej skargi do Sądu, złożyła ponaglenie z 27 listopada 2020 r. (k. 3 akt sądowych), spełniła tym samym wymóg konieczny do skutecznego wniesienia tej skargi.
Pomimo wniesienia ponaglenia oraz mimo stwierdzenia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie już 29 grudnia 2020 r. postanowieniem nr 1106/20 znak WSE 7641.321.2020.AZDZ, bezczynności PINB w Wieliczce, organ I instancji nadal nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność organu rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia przez organ administracji określonych działania związanych, w wnioskiem uprawnionego podmiotu oraz braku tych działań, jakie w terminach określonych przepisami postępowania winien podjąć organ, zmierzając do zakończenia postępowania w prawnie przewidzianej formie. Stwierdzenie kumulatywnego spełnienia tych przesłanek obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Należy podkreślić, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencją zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1–5 K.p.a.
Zgodnie zaś z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy ani w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.
W świetle bezspornych okoliczności faktycznych wskazanych w odpowiedzi na skargę, a przytoczonych w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, Sąd wskazuje, że na dziennik podawczy PINB w Wieliczce dnia 4 lipca 2019 r. wpłynęły akta administracyjne sprawy, przesłane przez MWINB, po przesłaniu przez WSA w Krakowie po uchyleniu WSA poprzednio wydanych decyzji przez organy obu instancji (decyzja MWINB z 26 czerwca 2018 r. nr 319/2018) w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego kominka, wyrokiem z 4 lutego 2019 r. sygn. II SA/Kr 1157/18.
Zatem, mając na uwadze treść art. 35 § 3 K.p.a., przyjmując nawet, że mamy do czynienia ze sprawą szczególnie skomplikowaną, termin jej załatwienia upłynął z dniem 4 września 2019 r.
Tymczasem z przesłanych przez organ akt sprawy wynika, że pierwszy raz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia PINB w Wieliczce poinformował strony postępowania postanowieniem nr 149/2020 z 21 grudnia 2020 r.
Warto przy tym zaznaczyć, że przedłużeniu może ulec termin, który jeszcze nie upłynął. W przeciwnym wypadku, gdy termin zakończył bieg, nie ma już czego przedłużać, gdyż z bezskutecznym upływem terminu nastąpił już stan bezczynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 marca 2021 r., sygn. II SAB/Gl 210/20, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2024 r., sygn. II GSK 268/23, z 26 kwietnia 2023 r., sygn. II GSK 181/23).
Organ naruszył zatem art. 36 K.p.a., poprzez wielokrotne niedochowanie w miesięcznym terminie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w ww. przepisie. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę PINB nie informował na bieżąco stron, w tym skarżącej, o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, podejmowanych dotychczas działaniach, jak i fakcie braku wydania decyzji z przyczyn wskazanych w treści postanowień, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy.
W konsekwencji niewątpliwie w niniejszej sprawie od 4 września 2019 r. organ pozostawał w bezczynności przynajmniej do 13 marca 2020 r., bowiem w tym okresie nie dokonał żadnej czynności, aż do ponaglenia złożonego przez skarżącą 27 listopada 2020 r.
Należy przy tym mieć na uwadze, że w okresie biegu terminu do załatwienia sprawy zaistniała szczególna sytuacja faktyczna i prawna związana z tym, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r. wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433, ze zm.), a następnie dnia 20 marca 2020 r. ogłoszono stan epidemii, na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491, ze zm.).
Natomiast zgodnie z art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.; dalej: ustawa COVID-19). Stosownie do art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID nie rozpoczyna się bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Z kolei w art. 15zzs ust. 10 ustawy COVID-19 postanowiono, że: pkt 1: w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; pkt 2: organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Natomiast zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzący odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11 ustawy COVID-19).
Wprawdzie przytoczony przepis został wprowadzony do ustawy COVID-19 w dniu 31 marca 2020 r., niemniej skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, uznać należy, że jego skutki obejmują również sytuacje występujące w okresie od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. Zatem termin do załatwienia spornej sprawy uległ z dniem 14 marca 2020 r. zawieszeniu.
Należy też odnotować, że art. 15zzs ustawy COVID-19 został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) i na mocy art. 68 ust. 6 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r., po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy rozpoczął się bieg terminów procesowych i sądowych, który nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs ustawy COVID-19. Skoro ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. to terminy procesowe i sądowe w sprawach sądowoadministracyjnych rozpoczęły swój bieg z dniem 24 maja 2020 r.
Podsumowując, brak jest podstaw do uznania, że organ I instancji był bezczynny w okresie ustawowego zawieszenia bieg terminów procesowych, w dniach 13 marca – 24 maja 2020 r.
Przechodząc do dalszej analizy działań podejmowanych przez PINB, Sąd stwierdza, że próbując zrealizować wytyczne WSA w Krakowie zawarte w ww. wyroku z 4 lutego 2019 r. sygn. II SA/Kr 1157/18, organ I instancji napotkał rzeczywiste, obiektywne problemy.
Przybliżając zakres czynności, do których zobowiązał organy nadzoru WSA, a także rozstrzygniętych w sprawie kwestii, należy wskazać, że w uzasadnieniu ww. wyroku WSA stwierdził m.in., iż:
1) przyczyna uchylenia obu tych decyzji wynikała z niedostatecznego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego w sprawie i nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;
2) w postępowaniu z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) orzeka się wyłącznie o przydatności robót z punktu widzenia prawa budowlanego; kwestia współwłasności nie ma znaczenia, bowiem przesunięta jest w całości do postępowania cywilnego; błędne jest zatem stanowisko organów obu instancji o konieczności przedłożenia przez inwestorkę robót budowlanych przeprowadzonych w drugiej połowie 2013 r. dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgody pozostałych współwłaścicieli), jako warunku niezbędnego do spełnienia przesłanek z art. 51 prawa budowlanego;
3) twierdzenie, że wykonane roboty stanowiły przebudowę budynku w poziomie parteru, o której mowa w art. 3 pkt 7a P.b., bowiem nastąpiła zmiana parametrów tj. zmiana systemu grzewczego w lokalu, w świetle dotychczas zebranego materiału dowodowego nie jest przekonujące - wymaga uzupełnienia materiału dowodowego a następnie jego ponownej oceny;
4) przedmiotem postępowania jest realizacja kominka w pokoju od strony południowej–wschodniej na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...];
5) w trakcie postępowania nie wyjaśniono w sposób zupełny i jednoznaczny, czy wykonane prace związane z rozbiórką pieca kaflowego i wykonaniem w jego miejsce kominka stanowiły:
a) przebudowę budynku w poziomie parteru, o której mowa w art. 3 pkt 7a P.b., czy
b) odbudowę (pkt 6), czy też
c) remont (pkt 8).
6) pogląd organu, że nastąpiła przebudowa w poziomie parteru, bowiem "nastąpiła zmiana parametrów, tj. zmiana systemu grzewczego w lokalu, w świetle dotychczasowych ustaleń jest zbyt daleko idący, skoro kominek podłączony został do tego samego przewodu kominowego nr 1, do którego podpięty był wcześniej piec kaflowy, a rozpoczyna się on "od poziomu stropu nad piwnicą (poziom podłogi parteru)"; jednocześnie we współczesnych standardach mieszkalnictwa nowoczesny kominek pełni tę samą funkcję, co dawniej piec kaflowy;
7) w ponownie prowadzonym postępowaniu należy wyjaśnić za pomocą wszelkich możliwych środków dowodowych, jakie konkretne prace wykonała skarżąca, jakich użyła materiałów, następnie, jaki był dokładnie stan tej części parteru budynku ("w pokoju południowym usytuowanym od strony wschodniej w narożniku północno zachodnim") przed i po wykonaniu prac budowlanych. Jakie paliwo stosowane jest w kominku; dopiero wtedy będzie możliwa prawidłowa kwalifikacja wykonanych robót; w konsekwencji organ wypowie się, czy potrzebna była zgoda organu administracji budowlanej na przeprowadzone przez inwestorkę prace, co ma decydujące znaczenie dla przedmiotowości prowadzonego postępowania;
8) w zaskarżonej decyzji nie uzasadniono przekonująco, że pomieszczenie, w którym znajduje się kominek, wymaga istnienia wentylacji grawitacyjnej; brak jakiejkolwiek opinii w tym względzie a przepisy nie stanowią o koniecznym jej wymogu, co stwierdził sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
9) organ dokładnie nie zbadał, czym opalane jest urządzenie grzewcze ("kominek"); stosownie do § 147 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wymaga dogłębnej oceny organu, czy w pomieszczeniu, w którym skarżąca zainstalowała kominek, należy zapewnić wentylacje grawitacyjną;
10) jak wynika z protokołu oględzin z 29 maja 2015 r. (k. – 139 akt adm.) mistrz kominiarski stwierdził występowanie prawidłowego ciągu kominowego w trzonie kominowym nr 1 na poziomie parteru;
11) nie ma przeszkód by wentylację grawitacyjną w pomieszczeniu z działającym kominkiem wykonać, jeśli jest taka techniczna potrzeba i możliwość; te okoliczności powinien organ zbadać i wydać w tym względzie stosowne zalecenia budowlane inwestorce (nakładając obowiązki wykonania określonych czynności lub robót budowlanych); bowiem, jak trafnie wskazał organ, ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Mając na uwadze powyższe rozważania zawarte w uzasadnieniu ww. prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 4 lutego 2019 r. sygn. II SA/Kr 1157/18, należy przyznać, że organ I instancji, w żądanym przez WSA zakresie, dążył do uzupełnienia ustaleń faktycznych, to jest:
- jednoznacznego wykazania, czy w sprawie mamy do czynienia z przebudowę budynku, czy też odbudową lub remontem (pkt 8), a w konsekwencji, czy potrzebna była zgoda organu administracji budowlanej na przeprowadzone przez inwestorkę prace,
- jednoznacznej weryfikacji i przekonującego uzasadnienia, że pomieszczenie, w którym znajduje się kominek, wymaga istnienia wentylacji grawitacyjnej (co może wynikać z rodzaju opału).
PINB w Wieliczce podejmował wielokrotne działania celem zorganizowania oględzin przedmiotowego kominka, a także zobowiązywał M. B. do przedstawienia aktualnego protokołu kominiarskiego, w którym osoba uprawniona w sposób precyzyjny i jednoznaczny określi poprawność montażu urządzenia grzewczego oraz poprawność jego działania.
Należy zauważyć, że czynności procesowe w rodzaju oględzin nieruchomości co do zasady wymagają współdziałania właściciela, do czego jest on oczywiście zobowiązany przepisami prawa, w tym karnego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, okoliczności faktyczne względem stanu sprawy w chwili poprzedniego orzekania przez WSA w Krakowie wyrokiem z 4 lutego 2019 r. zmieniły się, bowiem M. B. od sierpnia 2020 r. nie mieszka już w ww. obiekcie i odmawia współdziałania z organem w tej sprawie, w szczególności uniemożliwiając przeprowadzenie oględzin, co znajduje potwierdzenie w pismach M. B. kierowanych do organu nadzoru budowlanego.
Organ I instancji, prezentując rzeczywistą wolę uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, 30 marca 2021 r. zawiadomił Prokuraturę Rejonową o podejrzeniu popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, to jest udaremnienia przez M. B. określonych ustawą Prawo budowlane czynności organu nadzoru budowlanego (przestępstwo z art. 91 ust. 1 P.b.). Postępowanie to zostało zakończone umorzeniem dochodzenia postanowieniem z 25 listopada 2024r. Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Wieliczce znak 4145-4Ds.1426.2024 wobec stwierdzenia, że sprawca nie popełnił przestępstwa z powodów podanych w postanowieniu znajdującego się na kartach 355-356 akt administracyjnych.
Pomiędzy 10 maja 2022 r., gdy M. B. ponownie nie udostępniła nieruchomości pracownikom organu celem oględzin, a 5 lipca 2024 r. – dacie zawiadomienia o kolejnych oględzinach planowanych na 23 lipca 2024 r., organ I instancji nie wykonał żadnej czynności nakierowanej na zakończenie postępowania. W konsekwencji należało uznać, że odnośnie okresu od 10 maja 2022 r. do 23 lipca 2024 r., ponownie zarzuty skarżącej co do bezczynności organu I instancji okazały się zasadne.
Z kolei od 27 listopada 2024 r., to jest od otrzymania ww. postanowienia Prokuratora z 25 listopada 2024 r., organ powinien dążyć do zakończenia postępowania uwzględniając zmienione okoliczności sprawy w zakresie możliwości zbierania dowodów. W szczególności, wobec niemożliwości dokonania oględzin, organ powinien dokonać ponownej analizy zebranych już dowodów, w tym protokołu oględzin z 29 maja 2015 r. przeprowadzonych z udziałem mistrza kominiarskiego, treści czynności kontrolnych z 5 kwietnia 2016 r. i opinii kominiarskiej z 30 maja 2015r. Organ administracyjny był zobowiązany do wydania aktu, a nadal nie zakończył postępowania.
Mając powyższe na względzie, skarżąca zasadnie zarzuca organowi I instancji bezczynność, trwającą – zdaniem Sądu - od 27 listopada 2024 r. przynajmniej do chwili udokumentowanej przy przekazaniu akt sprawy przez PINB.
Wobec przedstawionych w odpowiedzi na skargę okoliczności Sąd stwierdził, że PINB naruszył przywołane wyżej przepisy określające terminy załatwienia spraw, biorąc pod uwagę, że od 4 września 2019 r. do chwili wniesienia skargi 10 grudnia 2024 r., mimo istnienia przez część tego okresu obiektywnych okoliczności uniemożliwiających lub utrudniających uzupełnienie materiału dowodowego, przez większą część czasu (4 września 2019 r. - 13 marca 2020 r., 10 maja 2022 r. - 5 lipca 2024 r., 27 listopada – 10 grudnia 2024 r.), pozostawał bezczynny, a postępowanie administracyjne nadal nie zostało zakończone. Stan rzeczy istniejący w dniu wniesienia skargi, zdaniem Sądu, wypełnia znamiona bezczynności organu.
W nawiązaniu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę trzeba wyjaśnić, że stwierdzenie stanu bezczynności organu w niezałatwieniu sprawy administracyjnej wynika ze stwierdzonego przez Sąd przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Wobec tego wskazywane przez organ okoliczności wskazujące na brak współdziałania współwłaścicielki M. B. z organem nadzoru budowlanego nie oznaczają braku istnienia obiektywnej okoliczności, jaką jest bezczynność organu, który jest wyposażony w ustawowe obowiązki i kompetencje i ma obowiązek zakończyć prowadzoną sprawę administracyjną.
Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, organ administracji nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności wówczas, gdy organ ten – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął innej wymaganej czynności, a przy tym nie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy. Powody niezakończenia postępowania w terminie oraz powody niewyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy nie mają znaczenia. Niezałatwienia sprawy w terminie nie usprawiedliwiają w szczególności: skomplikowanie sprawy, niewystarczająca liczba pracowników obsługujących organ, czy przekazanie akt sprawy do sądu administracyjnego lub do organu wyższego stopnia (komentarz do art. 37, P.M. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", Lex/el. 2024).
Dokonaną przez Sąd ocenę okresów bezczynności potwierdza wykonywanie przez organ I instancji czynności w dużym odstępie czasu, co świadczy o opieszałości organu w prowadzeniu postępowania. Pewne obiektywne trudności z szybszym rozpoznaniem sprawy (leżące wszak po stronie organu) mogą co najwyżej uzasadniać brak stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, zobowiązując Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce do wydania aktu w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten jest, w ocenie Sądu, wystarczający, mając na uwadze stan sprawy, dotychczasowy przebieg postępowania, przeprowadzone czynności i zebrany materiał dowodowy. Sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani w terminie wskazanym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Tym samym, uwzględniając daty i charakter podejmowanych czynności, Sąd stwierdził, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. Przekroczenia terminów określonych w K.p.a. nie mogą ekskulpować powołane przez organ okoliczności skomplikowania sprawy i potrzeby prowadzenia nowych dowodów, zwłaszcza wobec ponaglenia ze strony skarżącej, co wskazywało na jej oczekiwanie pilnego zakończenia sprawy. W okolicznościach niniejszej wprawy, zdaniem Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce dopuścił się bezczynności, jednak bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono jak w pkt II i III sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a. Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 1802/19 – powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, co wynika z akt sprawy, w tym z postanowienia o umorzeniu dochodzenia prowadzonego wobec M. B., znak 4145-4Ds.1426.2024 z 25 listopada 2024 r., znajdującego się na kartach 355-356 akt administracyjnych, co nie zmienia faktu, że organ winien jednak dołożyć wszelkich starań do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne.
Z tych samych powodów Sąd uznał za zbędne stosowanie wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco–represyjnych w postaci grzywny, czy sumy pieniężnej, o co z resztą nie wnioskowano w skardze.
O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.