II SAB/KR 6/24

II SAB/Kr 6/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OSK 1861/24 - Wyrok NSA z 2025-01-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Sentencja
Dnia 7 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. sp. p. z siedzibą w K. (dawniej: B. sp. p. z siedzibą w K.) na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 22 września 2023 roku I. zobowiązuje Wojewodę Małopolskiego do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku B. sp. p. z siedzibą w K. (dawniej: B. sp. p. z siedzibą w K.) z dnia 22 września 2023 roku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz B. sp. p. z siedzibą w K. 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Małopolskiego w rozpoznaniu wniosku z dnia 22 września 2023 roku złożonego przez B. sp. p. z siedzibą w K. o udzielenie informacji dotyczących:
i) wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w promieniu 1 km od terenu nieruchomości położonej w rejonie ulic [...] i [...] w R. składającej się z działki ewidencyjnej numer [...], obręb R. w R.
ii) wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w obrębach: B. , Z. , R. Gminie Zabierzów, Obręb M. w Gminie Wielka Wieś zawartych w wydanych przez tut. Organ decyzjach:
1. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów zamkniętych;
2. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych;
3. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich;
4. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej;
5. o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego;
6. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;
7. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej;
8. o ustaleniu lokalizacji inwestycji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej;
9. o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej;
10. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego;"
Pismem z dnia 22 września 2023 roku spółka B. spółka partnerska wystąpiła do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących wskazanych powyżej inwestycji.
We wniosku wskazano, że wnioskująca spółka wnosi o wskazanie numeru decyzji i daty wydania, nazwy i adresu wnioskodawcy, rodzaju przewidywanej inwestycji (nazwa), streszczenia ustaleń decyzji, określenie terenu inwestycji (powiat, gmina, obręb, oznaczenie nieruchomości), a także o wszelkich zmianach tych decyzji, a także o przekazanie informacji wyłącznie w zakresie decyzji ostatecznych, ew. z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, ważnych, niewygasłych i niewykonanych do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek.
Zaznaczono, że uzyskanie tych informacji stało się niezbędne i konieczne w związku z zakresem informacji, których podanie jest wymagane w aktualnej treści prospektu informacyjnego sporządzanego na podstawie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1177).
We wniosku wskazano, że informacja ta powinna być przesłana na adres e-mail: p[...] lub w przypadku niemożności udzielenia jej w formie elektronicznej — na adres kancelarii B. spółka partnerska, ul. [...],[...].
W odpowiedzi na ten wniosek Wojewoda Małopolski pismem z dnia 4 października, wskazał że, cyt.: "wniosek z 22 września 2023 r. (wpływ do Kancelarii Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie 29 września 2023 r.), złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902) zwanej dalej u.d.i.p. o treści cyt.: "(...)1. wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w promieniu 1 km od terenu nieruchomości położonej w rejonie ulicy [...] i [...] w R. składającej się z działki ewidencyjnej numer [...], obręb R. w R. 2. wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w obrębach: B., Z., R. w Gminie Zabierzów, Obręb M. w Gminie Wielka Wieś (...)"- uprzejmie informuję, że w ocenie tutejszego organu na tak sformułowane żądanie nie jest możliwe udzielenie oczekiwanej odpowiedzi na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się do ww. żądania oraz prośby wskazanej w przedmiotowym wniosku Wojewoda wskazał, że cyt.: "uzyskanie tych informacji stało się niezbędne i konieczne w związku z zakresem informacji, których podanie jest wymagane w aktualnej treści prospektu informacyjnego sporządzanego na podstawie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym" wyjaśniam, że w celu pozyskania danych do przygotowania prospektu informacyjnego, deweloper ma możliwość złożenia wniosku w trybie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U.2021.1177), w której załączniku wskazano wprost o jakie informacje powinien zwrócić się do właściwego organu cyt.: "Informacje dotyczące przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (...)".
Ponadto Wojewoda wskazał, że przepisy ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym, wyłączają stosowanie innych przepisów, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p). Jeżeli ustawodawca określił szczególne sposoby uzyskiwania określonego rodzaju informacji, zastosowanie ogólnej regulacji u.d.i.p. prowadziłoby do obejścia tych zasad, co mogłoby przełożyć się również na jakość i rzetelność udzielanej informacji publicznej.
Następnie pismem z dnia 16 stycznia 2024 roku spółka B. sp.p. z siedzibą w K. (dawniej: B. sp.p. z siedzibą w K.) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w rozpoznaniu wniosku z dnia 22 września 2023 roku, podnosząc zarzuty naruszenia:
art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie zaniechanie merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni, co skutkowało naruszeniem prawa Skarżącego do informacji o działalności organów władzy publicznej wynikającym z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, skutkujące bezczynnością Organu;
art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustawa z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1177, dalej; "Ustawa deweloperska") przewiduje odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w zakresie informacji dotyczących przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim objętych wnioskiem, mimo że Ustawa deweloperska takiego trybu nie przewiduje, a nawet gdyby przewidywała Organ powinien rozpoznać merytorycznie wniosek Skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim ten tryb byłby niesprzeczny z Ustawą deweloperską, a nadto, mimo że Organ nie miał podstaw żądać wykazania interesu faktycznego i prawnego wniosku, co w rezultacie skutkowało rażącą bezczynnością Organu
art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem merytorycznego rozpoznania wniosku, mimo że konstytucyjnym uprawnieniem każdego obywatela jest dostęp do informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, w tym dokumentów, zaś uprawnieniu temu odpowiada obowiązek organów władzy publicznej udzielania wnioskowanych informacji, w których posiadaniu są te organy, zaś udostępnieniu podlegają m.in. informacje publiczne dotyczące treści danych publicznych takich jak treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a także treść orzeczeń, a w rezultacie zakres informacji objętych wnioskiem mieścił się w granicach zobowiązania Organu do jej udzielenia, rażącej bezczynności Organu;
art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, mimo że inne organy administracji publicznej udzielała informacji publicznej w zakresie obowiązujących decyzji dla analogicznego terenu objętego wnioskiem, jak i w analogicznych sprawach w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie Ustawy deweloperskiej, a w rezultacie Organ dopuścił się rażącej bezczynności.
Powołując się na powyższe spółka wniosła m.in. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności a bezczynność ta miała miejsce w rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto Skarżąca wniosła o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Zgodnie z 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z at. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego artykułu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części.
W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej też jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. I OSK 2931/16; NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1692/15; NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. I OSK 503/15; NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. I OSK 88/13).
Wniesiona skarga jest uzasadniona.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca przewidział w ustawie zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.) - dalej też jako "u.d.i.p." udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. II SAB/Kr 154/21).
Jak wynika z akt sprawy Skarżąca spółka wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o udzielenie informacji dotyczących:
i) wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w promieniu 1 km od terenu nieruchomości położonej w rejonie ulic [...] i [...] w R. składającej się z działki ewidencyjnej numer [...], obręb R. w R.
ii) wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w obrębach: B., Z., R. Gminie Zabierzów, Obręb M. w Gminie Wielka Wieś zawartych w wydanych przez tut. Organ decyzjach:
1. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów zamkniętych;
2. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych;
3. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich;
4. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej;
5. o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego;
6. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;
7. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej;
8. o ustaleniu lokalizacji inwestycji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej;
9. o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej;
10. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego;
Odnosząc się do tego wniosku Wojewoda Małopolski wskazał, że cyt.: "w celu pozyskania danych do przygotowania prospektu informacyjnego, deweloper ma możliwość złożenia wniosku w trybie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U.2021.1177), w której załączniku wskazano wprost o jakie informacje powinien zwrócić się do właściwego organu cyt.: "Informacje dotyczące przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (...)". Ponadto Wojewoda wskazał, że przepisy ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym, wyłączają stosowanie innych przepisów, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p). Jeżeli ustawodawca określił szczególne sposoby uzyskiwania określonego rodzaju informacji, zastosowanie ogólnej regulacji u.d.i.p. prowadziłoby do obejścia tych zasad, co mogłoby przełożyć się również na jakość i rzetelność udzielanej informacji publicznej.
Stanowisko Wojewody Małopolskiego w świetle złożonego wniosku jest o tyle bezzasadne, że nie stanowi prawidłowej, przewidzianej przepisami u.d.i.p., reakcji podmiotu zobowiązanego na wniosek.
Złożony wniosek spowodował wszczęcie postępowania uregulowanego w u.d.i.p. Postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16).
W przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym, a organ do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udostępnienia informacji publicznej, posiada żądaną informację oraz ma środki techniczne umożliwiające mu udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, to powinien on zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) lub o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Powyższe wynika z uregulowań art. 13 u.d.i.p. i art. 16 u.d.i.p. W przypadku natomiast uznania, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej podmiot zobowiązany informuje o tym wnioskodawcę.
Na gruncie natomiast niniejszej sprawy Wojewoda Małopolski wskazał, że nie jest możliwe udzielenie oczekiwanej odpowiedzi na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo zaznaczył, że "w celu pozyskania danych do przygotowania prospektu informacyjnego, deweloper ma możliwość złożenia wniosku w trybie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U.2021.1177), w której załączniku wskazano wprost o jakie informacje powinien zwrócić się do właściwego organu cyt.: "Informacje dotyczące przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (...)"."
Stanowisko Wojewody nie jest jednak trafne.
Sąd nie podziela stanowiska, z którego miałoby wynikać, że nie jest możliwe udzielenie oczekiwanej odpowiedzi na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sam Wojewoda w tym zakresie odwołuje się jedynie do art. 2 ust. 1 u.d.i.p. (por. pismo Wojewody z dnia 4 października 2023 roku).
Zgodnie z tym przepisem "każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej"".
Powołanie się ten przepis i wskazanie, że ma wynikać z niego niemożliwość udzielenia informacji zgodnie z treścią wniosku jest wadliwe. Bez znaczenia dla rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostają również rozważania Wojewody, co do tego na jakich zasadach wskazaną informację może uzyskać deweloper.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Pojęcie informacji publicznej jest zatem bardzo szerokie. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1561/11).
Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11).
Na gruncie niniejszej sprawy trzeba wskazać, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Jak wskazuje się z orzecznictwie, co do zasady decyzje organów publicznych stanowią informację publiczną, a jej udostępnienie niewątpliwie wpisuje się w obowiązek wynikający z przepisów art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.
Decyzje w sprawie warunków zabudowy dla terenów zamkniętych, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich – są dokumentami urzędowymi, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. a informacje o nich stanowią informację publiczną (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 1856/15; NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1003/17; NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 204/16). Wobec powyższego wniosek Skarżącej z dnia 22 września 2023 r. podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów u.d.i.p.
Stosownie do treści art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Rozpatrując zatem przedmiotowy wniosek Wojewoda mógł albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia jako informacji przetworzonej uznając, że skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu, względnie wykazać, że wnioskowana nie stanowi informacji publicznej.
Brak natomiast udostępnienia informacji publicznej i brak stosownych rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie, względnie wykazanie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej powoduje, że organ pozostaje w bezczynności.
Reasumując należało stwierdzić, że Skarżąca nie otrzymała informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej w jej wniosku. W sprawie nie doszło też do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Podmiot zobowiązany niewątpliwie pozostaje więc w stanie bezczynności w zakresie załatwienia żądania Skarżącej. Jednocześnie należy wskazać, że wnioskowane przez Skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Stąd też należało na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązać Wojewodę Małopolskiego do załatwienia wniosku skarżącej poprzez wydanie aktu lub dokonanie czynności, o czym orzeczono w punkcie I sentencji.
Obowiązkiem Sądu, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., było stwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę, że Wojewodzie Małopolskiemu nie można zarzucić braku woli i jakiejkolwiek aktywności w rozpoznaniu sprawy, gdyż na pisma skarżącego udzielił odpowiedzi, co zmniejsza w kontrolowanej sprawie winę i skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia, że okoliczności związane z bezczynnością były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym (pkt III wyroku). Natomiast o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. uzasadnienia: do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3918/18, do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. II SAB/Kr 242/21).
Poza tym istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącej, ale na błędnym zastosowaniu przepisów u.d.i.p. W niniejszej sprawie jakkolwiek organ dopuścił się bezczynności, to jednakże nie może być ona zakwalifikowana jako rażąca.
Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do przyznania skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV wyroku). W skardze strona nie uzasadniła w żaden sposób tego żądania. Nie stwierdziła, że z uwagi na postępowanie organu poniosła określoną - wymierną stratę, czy też doznała szkody z uwagi na opóźnienie w załatwieniu wniosku. Tymczasem, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać wprost do uszczerbku wywołanego bezczynnością (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19). Należy przy tym zauważyć, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (tak: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20).
Z wymienionych przyczyn, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono jak w punkcie V wyroku, na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł wraz z opłatą uiszczoną od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.