II SAB/Kr 53/22

II SAB/Kr 53/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2378/22 - Wyrok NSA z 2023-11-07
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Z. B., P. B., A. B., Z. B., M. B., R. B., M. B., J. B., J. B., L. B., I. B., G. D., J. D., L. D., M. G., H. G., R. G., M. J., R. K., J. K., G. K., H. K., J. K., H. K., B. K., A. K., Z. M., M. M., T. P., J. P., D. P., J. R., T. S., J. S., S. S., F. S., Z. S., J. T., S. U., A. Z., R. Z., M. Z., A. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem I. zobowiązuje organ - Burmistrza Miasta i Gminy [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 31 października 2019 r.; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakłada na organ grzywnę w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych); IV. zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 stycznia 2022 r. Z. B., P. B., A. B., Z. B., M. B., R. B., M. B., J. B., J. B., L. B., I. B., G. D., J. D., L. D., M. G., H. G., R. G., M. J., R. K., J. K., G. K., H. K., J. K., H. K., B. K., A. K., Z. M., M. M., T. P., J. P., D. P., J. R., T. S., J. S., S. S., F. S., Z. S., J. T., S. U., A. Z., R. Z., M. Z. i A. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 31 października 2017 r. został złożony przez skarżących wniosek do Starostwa Powiatowego w O. o:
1/ wszczęcie i przeprowadzenie postępowania przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem działki "[...]" Majątku Ziemskiego B. w oparciu o art. 30 pkt 1 podpunkt 4 oraz pkt. 2 ustawy z dnia 21.06.1939 r. o zniesieniu służebności w województwach krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnowskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego,
2/ zniesienie służebności działki "[...]" Majątku Ziemskiego B.
3/ ustalenie na rzecz uprawnionych spadkobierców poszczególnych właścicieli osad tabelowych wskazanych w treści tabeli likwidacyjnych wynagrodzenia z tytułu zniesienia służebności w kwocie sprecyzowanej ostatecznie w projekcie zniesienia służebności;
4/ dopuszczanie i przeprowadzanie dowodów wskazanych w uzasadnieniu wniosku.
W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. Starosta zawiadomił wnioskodawców o przekazaniu wniosku Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] w myśl art. 65 § 1 K.p.a., z uwagi na to, iż Starosta uznał się organem niewłaściwym w sprawie. Następnie, Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał w dniu 2 stycznia 2018 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem działki "[...]" Majątku Ziemskiego B. również uznając się za organ niewłaściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Wnioskodawcy wnieśli w dniu 11 stycznia 2018 r. zażalenie na przedmiotowe postanowienie do -Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zarzucając organowi naruszenie art. 61a § 1 i 2 poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania oraz naruszenie art. 1 ustawy z dnia 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że odmowa wszczęcia postępowania był nieprawidłowa. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w dniu 3 kwietnia 2018 r. wydał postanowienie o przekazaniu sprawy Staroście O. jako organowi właściwemu. W odpowiedzi, Starosta [...] złożył wniosek z dniem 7 czerwca 2018 r. do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku. NSA orzekł, że organem właściwym w sprawie pozostaje Burmistrz Miasta i Gminy [...].
Dnia 18 stycznia 2019 r. Starostwo Powiatowe w O. przekazało Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem działki "[...]" Majątku Ziemskiego B. w trybie art. 30 pkt 1 podpunkt 4 oraz pkt 2 ustawy z dnia 21.06.1939 r. o zniesieniu służebności w województwach krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnowskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego. Artykuł 30 ust. 1 pkt. 4 wskazanej wcześniej ustawy wskazuje, że władza wszczyna postępowanie w trybie przymusowym z urzędu, jeżeli w ciągu dziesięciu lat od wejście w życie ustawy niniejsze postępowanie, dotyczące zniesienia służebności, nie zostało wszczęte. Pismem z dnia 5 lutego 2019 r. skierowanym do pełnomocnika wnioskodawców, organ wezwał do udokumentowania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie oraz dostarczenia stosownego pełnomocnictwa w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma. W odpowiedzi, pełnomocnik wnioskodawców wystosował odpowiedź na pismo wraz z ponagleniem, w którym to podniósł, iż w przedmiotowej sprawie organ winien wszcząć postępowanie z urzędu, co obliguje organ do ustalenia z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu, kierując się w tym względzie przepisem art 28 K.p.a. i przepisami szczególnymi, a następnie powinien powiadomić strony o wszczęciu postępowania. W związku z powyższym wskazać należy, że wniosek pełnomocnika aktualnych spadkobierców uprawnionych do służebności organ powinien potraktować jako sygnał do działania w sprawie a dołączone do niego dokumenty jako ułatwiające prowadzenia postępowania w sprawie. Zawiadomieniem z dnia 5 marca 2019 r. organ poinformował pełnomocnika wnioskodawców o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wskazując iż pismo pełnomocnika nie czyniło zadość wezwaniu organu. Jak należy jedynie domniemywać - brak bowiem uzasadnienie w tym zakresie - powołany przepis został przez organ pominięty, z uwagi na przyjęte przezeń błędnie stanowisko co do braku obowiązywania ustawy z dnia 21.06.1939 r. o zniesieniu służebności w województwach krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnowskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego.
Dnia 22 listopada 2019 r. organ orzekł o odmowie wszczęcia postępowania na to postanowienie pełnomocnik wnioskodawców w ustawowym terminie wniósł zażalenie w wyniku zażalenia postanowieniem z dnia 10-go lutego SKO uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę o ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 5 czerwca 2020 r., organ poinformował wnioskodawców iż przystępuje do rozpoznania wniosku z dnia 3 października 2019 r., pismem z dnia 23 lipca 2020 r., organ poinformował wnioskodawców, iż rozpatrzenie wniosku nie może nastąpić w ustawowym terminie z uwagi na złożony charakter sprawy, jednocześnie organ wskazał iż przewidywany termin rozpatrzenia wniosku to 31.10.2020 r. W dniu 28 października organ wystosował do wnioskodawców kolejne pismo w treści którego zaznaczył iż ponowne rozpatrzenie wniosku nie może nastąpić w ustawowym terminie z uwagi na fakt, iż na wniosek Prokuratury Rejonowej w O. z dnia 23 września 2020 r., przesłano do wglądu prokuratury akta przedmiotowej sprawy, a wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uwarunkowane jest zebraniem materiału dowodowego, wnikliwą analizą zgromadzonego materiału dowodowego, pełnym wyjaśnieniem sprawy i prawidłowym jej rozpatrzeniem. Organ wskazał iż przewidywany – kolejny termin rozpatrzenia wniosku do 31.01.2021 r. W dniu 18 stycznia 2021 r, organ wydał postanowienie na mocy którego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, w treści uzasadnienia organ wskazał iż w jego ocenie rozporządzanie stanowiące podstawę wniosku utraciło moc obowiązując obowiązującą per desuetudo. Na to postanowienie wnioskodawcy wnieśli zażalenie w przewidzianym prawem terminie do SKO. W wyniku rozpoznania niniejszego zażalenia postanowieniem z dnia 6-go kwietnia 2021 r., SKO uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W wyniku dalszej zwłoki organu w podejmowaniu działań wnioskodawcy w dniu 9.06. 2021 r., złożyli ponaglenie do SKO W wyniku rozpoznania ponaglenia SKO wydało postanowienie z dnia 25 czerwca 2021 r., w którego treści zostało uznane, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku w sprawie przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem dziatki "[...]" Majątku Ziemskiego B. oraz w pkt 2 zobowiązało Burmistrza Miasta i Gminy [...] do załatwienia sprawy z wniosku wnioskodawców w terminie jednego miesiąca od dnia doręczania organowi I Instancji postanowienia oraz w punkcie 3 stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym postanowieniem organ złożył wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia uzupełnione wywodami organu. Samorządowe Kolegium odwoławcze postanowieniem z dnia 15 listopada 2021 r., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...] pozostaje w stanie bezczynności. W ocenie NSA "pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art 64 § 2 K.p.a. było wadliwe (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 n, IIGSK 3/11), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji". Ponadto, wyrażony został pogląd, iż bezczynność organu stanowi niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać (Wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 września 2017 r., II SAB/Lu 96/17). Ustalenie sposobu, w jaki powinno być wszczęte postępowanie w określonej sprawie wymaga odwołania się do przepisów prawa materialnego, co oznacza, że przepis art 61 § 1 K.p.a. powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W sytuacji, gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią, w jakich wypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest związany tymi przepisami. Niewątpliwym zatem w przedmiotowej sprawie pozostaje fakt, iż organ winien był działać z urzędu.
W konkluzji skarżący wnieśli o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] do wszczęcia postępowania w sprawie przymusowego zniesienia służebności gruntowej oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przedmiotowej sprawie w przyszłości i wymierzenie grzywny w wysokości 50.000 zł.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że strona skarżąca nie przedstawiła w sposób kompletny i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a mianowicie pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. w odpowiedzi na list adwokacki w przedmiocie wezwania do wszczęcia postępowania organ ponownie wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie brak podstaw do wszczęcia postępowania bowiem w dniu 26 listopada 2021 r. w sprawie niniejszej Gmina W. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr/756/21 , na mocy którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Gminy W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 kwietnia 2021 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 18 stycznia 2021 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem działki "[...]" Majątku Ziemskiego [...]. W treści przedmiotowej skargi organ kwestionuje możliwość wszczęcia postępowania głównie z uwagi na brak podstawy materialnej żądania na skutek wygaśnięcia mocy obowiązującej aktu prawnego (desuetudo). Zauważa, iż na stronie internetowej Sejmu RP w sejmowym Internetowym Systemie Aktów Prawnych rozporządzenie z dnia 1 lutego 1927r. o zniesieniu służebności w województwie kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, warszawskiem i w zachodniej części województwa białostockiego jak i ustawa z 1939 r zostały uznane za akt uchylony. Stwierdzenie tej okoliczności nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego. W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie sformułował jakichkolwiek wniosków i ocen dotyczących meritum żądania; ograniczył się do warstwy formalnej sprawy. W świetle powyższego podnieść należy, iż organ II instancji nie odniósł się do ujawnionego przez skarżącego zapisu na stronie internetowej Sejmu o nie obowiązywaniu aktu prawnego. Okoliczność ta nie została wyjaśniona. Organ II instancji zupełnie ją pominął podobnie jak WSA w Krakowie i tym samym skarżący został pozbawiony możliwości rozstrzygnięcia tego istotnego dla sprawy zagadnienia prawnego przez Sąd. W związku z tym do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny brak jest podstaw do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie przymusowego zniesienia służebności gruntowej. Na marginesie nadmienić należy iż Gmina W. wielokrotnie podnosiła, również w korespondencji do skarżących, iż w rozporządzeniu z dnia 1 lutego 1927 r. oraz w ustawie z 1939 r. instytucje, mechanizmy prawne nie znajdują swoich odpowiedników na gruncie współcześnie obowiązujących norm prawnych, co więcej stosowanie przepisów nastręcza również innych dalej idących trudności, a mianowicie z uwagi na nieznane obecnie porządkowi prawnemu instytucje jak np. komisarz ziemski - Burmistrz Miasta i Gminy [...] występowałby w jednej sprawie w charakterze organu i strony postępowania (Gmina reprezentowana przez Burmistrza), co w konsekwencji rodzi zarzut naruszenia zakazu orzekania we własnej sprawie. Rozporządzenie z 1927 r. nie normuje także problematyki związanej z faktem, iż wójt miałby działać w dwojakiego rodzaju rolach. Ponadto brak w obowiązującym porządku prawnym norm przejściowych, które wskazywałyby w jakim zakresie stosować przepisy prawa dawnego, a w jakim kodeksu postępowania administracyjnego, bądź innych właściwych ustaw w odniesieniu do materii regulowanej przepisami rozporządzenia z 1927 r. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności działając z rażącym naruszeniem prawa Stwierdzenie obowiązywania podstawy materialnoprawnej żądania skarżących ma fundamentalne znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sprawa sądowoadministracyjna w tym przedmiocie jest w toku i z całą stanowczością stwierdzić należy, iż okres jej rozpoznania nie będzie krótszy niż kilka miesięcy. Nie można bowiem poprzestać na stwierdzeniu dopuszczenia się przez organ bezczynności w sytuacji, gdy organ ten korzysta z konstytucyjnego prawa do wniesienia środka odwoławczego od niekorzystnego dlań rozstrzygnięcia w sprawie budzącej szereg wątpliwości natury prawnej. Nadmienić należy, że przedmiotowa sprawa ma charakter precedensowy i cechuje się dużym stopniem skomplikowania w warstwie faktycznej i prawnej, a zasadniczy spór rodzi już samo zastosowanie właściwej podstawy materialnoprawnej do rozstrzygnięcia żądania stron. W świetle przytoczonych argumentów, jak również przedstawionych poglądów judykatury skargę należy uznać za niezasadną bowiem Burmistrz Miasta i Gminy [...], wbrew stanowisku skarżących nie pozostawał w bezczynności w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 -4 P.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a P.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że bezczynność jest stanem prawnym, w którym norma kompetencyjna przyznaje organowi administracji określoną kompetencję do stosowania prawa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, a organ administracji publicznej będący podmiotem kompetencji nie realizuje jej, gdy podjęcie określonego działania na podstawie kompetencji jest w danej sytuacji procesowej obowiązkiem organu. W konsekwencji elementami konstrukcyjnymi stanu bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest, po pierwsze, niezrealizowanie kompetencji do stosowania prawa oraz, pod drugie, naruszenie obowiązku wykonania kompetencji przez organ, któremu kompetencja przysługuje. Jednocześnie, bezczynność jest odnoszona do normatywnej kategorii "niezałatwienia sprawy w terminie" – art. 36 i art. 37 K.p.a. Jeżeli organ nie realizuje przyznanej mu przez prawo kompetencji (zarówno od strony prawa, jak i obowiązku jej realizacji), to niezałatwienie sprawy kreuje stan bezczynności. Terminy procesowe określają ramy czasowe, w których powinna być zrealizowana kompetencja organu administracji publicznej, aby nie można było zarzucić mu bezczynności w jej wykonywaniu. W konsekwencji w przypadku, gdy istnieje prawny termin realizacji kompetencji – upływ wyznaczonego przepisami procesowymi terminu będzie podstawowym kwalifikatorem, za pomocą którego będzie oceniane naruszenie obowiązku realizacji kompetencji w postępowaniu administracyjnym. Z upływem takiego terminu, w przypadku niezrealizowania kompetencji przez organ administracji publicznej, będzie dochodziło do powstania stanu bezczynności organu.
Dla stwierdzenia bezczynności istotne jest naruszenie terminu załatwienia sprawy (art. 37 § 1 ab initio w związku z art. 35 K.p.a.) poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przy czym należy zauważyć, że w tym ujęciu formuła bezczynności, określona w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 P.p.s.a., zawiera w sobie dokonywanie przez sąd administracyjny także kontroli przewlekłości postępowania, mimo że kategoria ta nie jest expressis verbis dotychczas wyodrębniona przez prawodawcę.
Tak więc kontrolowana przez sąd administracyjny bezczynność w postępowaniu administracyjnym związana z niezałatwieniem sprawy w terminie może być wynikiem zarówno braku podjęcia przez organ administracyjny jakichkolwiek działań procesowych, jak i wówczas, gdy takie czynności były podejmowane, lecz były one nieefektywne (czy to dlatego, że były one pozorne, czy też były dokonywane w dużych odstępach czasu itp.). Bezczynność należy rozumieć jako niezałatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji (postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności) w terminach przewidzianych przez prawo. Jeżeli zatem organ prowadzący postępowanie administracyjne podejmował czynności w sprawie, lecz nie załatwił jej w terminach prawem przewidzianych, to należy uznać, że pozostaje on w bezczynności. Co do zasady, nie mają bowiem znaczenia przyczyny i okoliczności, z powodu których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana (np. brak pracowników, ich absencja lub duża liczba spraw w toku), czy też przeświadczenie organu, że stosowny akt lub czynność nie powinny zostać dokonane. Wobec normatywnego uregulowania terminów załatwienia sprawy administracyjnej bezczynność należy łączyć z upływem tych terminów, a nie z aktywnością lub jej brakiem po stronie organu administracyjnego.
Sąd dokonujący kontroli legalności działań organów administracji zobowiązany jest, przy ocenie zarzutu przewlekłości/bezczynności w postępowaniu administracyjnym rozważyć, czy zachowane zostały terminy rozpoznania sprawy oraz czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.
Zarzucana Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] bezczynność dotyczy sprawy przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem. Wskazać należy, że bez wątpienia organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest Burmistrz Miasta i Gminy [...] o czym orzekł Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OW 136/18. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Organ kolejnymi postanowieniami z dnia 2 stycznia 2018 r., 22 listopada 2019 r., 18 stycznia 2021 r., orzekał o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Co ma jednak ogromne znaczenie wszystkie te postanowienia były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. kolejno postanowieniami z dnia 25 stycznia 2018 r., 10 lutego 2020 r., 6 kwietnia 2021 r. Podkreślić należy, że postanowienia SKO w K. nigdy nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a co za tym idzie stały się ostateczne i prawomocne. We wszystkich tych postanowieniach SKO wyraźnie podkreślało, że organ I instancji uznał, że przeszkodą formalną do wszczęcia postepowania administracyjnego jest brak możliwości zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia z dnia 1 lutego 1927 r. o zniesieniu służebności w województwie kieleckim, lubelski, łódzkim, warszawskim i w zachodniej części województwa białostockiego oraz ustawy z dnia 21 czerwca 1939 r. o zniesieniu służebności w województwach krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego z powodu utraty przez te akty mocy obowiązującej, co zdaniem organu I instancji wynika z reguły derogacyjnej desuetudo, czyli zasady, że akt prawny długotrwale niestosowany lub nieprzestrzegany w praktyce traci moc obowiązującą. W ocenie SKO należy wyraźnie zakwestionować zasadność zastosowania powyższej reguły derogacyjnej wskazując, że instytucja desuetudo nie ma wyraźnych podstaw konstytucyjnych czy ustawowych i jako taka nie może kształtować systemu prawnego. Obowiązywanie ustawy czy innego aktu prawnego gwarantującego określonemu kręgowi podmiotów uprawnienia winno być przestrzegane do czasu formalnego uchylenia danego aktu.
Z tak przedstawionym rozumowaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w całości należy się zgodzić. Przede wszystkim należy określić istotę desuetudo. Mianem tym określa się w literaturze przypadki uznawania za prawnie nieobowiązujące – ze względu na ich różnie rozumianą "nieaktualność" – jakichś formalnie nieuchylonych norm systemu prawnego, poprzednio uważanych za prawnie obowiązujące na gruncie normatywnej koncepcji "źródeł prawa" danego systemu. Charakterystyka desuetudo w literaturze sprowadza się przede wszystkim do skutku, jaki ono wywołuje, czyli "uznania za nieobowiązującą normę (przepis, akt)", a w bardziej radykalnych przypadkach "uchylenia normy (przepisu, aktu)", czy nawet "eliminowania norm z systemu". W tradycyjnie wskazywanych przypadkach desuetudo chodzi o "zapomnienie" o jakiejś dawno temu obowiązującej normie, która od dawna nie była uwzględniana przez organy państwowe przy wydawaniu orzeczeń, gdyż od dawna nie znajdowała zastosowania. Jednak to, że jakaś norma przez długi czas nie znajduje zastosowania (nie występują przewidywane przez nią okoliczności), sam przez się nie przesądza o wystąpieniu możliwości powoływania się na desuetudo, w przypadkach gdy należy uznać, że w świetle przyjmowanych w danym momencie założeń rozważana norma zachowuje jakąś aksjologiczną ratio legis. Powoływanie się na desuetudo jest sprawą wymagającą w każdym przypadku bardzo skrupulatnej analizy. Gdyby dopuszczać desuetudo przy każdej zmianie dotychczasowych preferencji, to doszłoby do zjawiska jaskrawej instrumentalizacji prawa przy każdej zmianie politycznej. Również sądy administracyjne stoją na stanowisku ograniczonych możliwości stosowania desuetudo: "w przeciwieństwie do innych reguł derogacyjnych, np. lex specialis derogat legi generali, desuetudo nie jest powszechnie akceptowaną zasadą i możliwość jej stosowania we współczesnych systemach prawnych jest kwestionowana (por. Niziołek Magdalena, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10, opublikowano: ST 2012/5/80-86).
Ponadto zauważyć należy, że ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. przepisy wprowadzające kodeks cywilny uchyliła szereg ustaw obowiązujących do daty wprowadzenia kodeksu cywilnego, niemniej jednak nie uchyliła ustawy z dnia 21 czerwca 1939 r. ani rozporządzenia z dnia 1 lutego 1927 r. będących podstawą wniosku skarżących. Zatem nie można zgodzić się z organem, że w niniejszej sprawie nie istnieje podstawa materialna żądania na skutek wygaśnięcia mocy obowiązującej aktu prawnego (desuetudo). Idąc dalej wskazać przyjdzie, że nie jest właściwym wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na tej podstawie. Tym bardziej biorąc pod uwagę fakt, że organ I instancji był świadom wydanych w sprawie ostatecznych orzeczeń SKO w K.. Jeszcze raz przypomnieć należy, że bezczynność oznacza stan, gdy organ nie podejmuje działań, które winien jest przedsięwziąć w celu załatwienia sprawy, a w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...] notorycznie uchyla się od rozpoznania przedmiotowej sprawy, uporczywie twierdząc, że nie ma ku temu przepisów prawa materialnego, co jak wyżej wykazano nie jest zgodne z prawdą. W demokratycznym państwie prawa nie ma miejsca na bezprawie, a każdy organ władzy publicznej, jeżeli ma ku temu prawny obowiązek, jest zobowiązany do działania w kierunku jego realizacji. Zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. nie pozwala na dyskrecjonalne działanie, chyba że przepis prawa materialnego tak stanowi.
Burmistrz Miasta i Gminy [...] miał obwiązek rozpoznać wniosek skarżących z dnia 31 października 2017 r. dotyczący 1/ wszczęcia i przeprowadzenia postępowania przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem działki "[...]" Majątku Ziemskiego B. w oparciu o art. 30 pkt 1 podpunkt 4 oraz pkt. 2 ustawy z dnia 21.06.1939 r. o zniesieniu służebności w województwach krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnowskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego, 2// zniesienia służebności działki "[...] Majątku Ziemskiego B. , 3/ ustalenia na rzecz uprawnionych spadkobierców poszczególnych właścicieli osad tabelowych wskazanych w treści tabeli likwidacyjnych wynagrodzenia z tytułu zniesienia służebności w kwocie sprecyzowanej ostatecznie w projekcie zniesienia służebności; 4/ dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wskazanych w uzasadnieniu wniosku.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Przypomnieć należy, że skarga dotyczy bezczynności organu. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 P.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem ww. zasady jest treść art. 35 § 1-3 K.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, nawet jeśli uznać niniejszą sprawę ze względu na jej przedmiot za szczególnie skomplikowaną w rozumieniu przytoczonego przepisu art. 35 § 3 K.p.a., a w konsekwencji przyjąć, że powinna być ona załatwiona w terminie, o którym mowa w zacytowanym w tym przepisie, to i tak stosownie do jego treści termin ten wynosił 2 miesiące. Tymczasem wniosek skarżących datowany jest na dzień 31 października 2017 r. i od tego czasu sprawa nie została merytorycznie załatwiona przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. W ocenie Sądu nie budzi więc wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż sprawa powinna już dawno się zakończyć, a organ nie tyle prowadził opieszale sprawę, co w ogóle jej nie prowadził.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy (punkt I sentencji wyroku).
Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz w K. z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14), natomiast o rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyroki NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15 oraz z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Wskazane w odpowiedzi na skargę okoliczności nie mogły wpłynąć na dokonanie odmiennej oceny w tym zakresie. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wskazany przepis wyposaża sąd w dodatkowe środki, które mają zapobiegać dalszej bezczynności. Podkreślić przy tym należy, że ani zasądzenie grzywny, ani przyznanie stronie sumy pieniężnej nie są bezpośrednimi konsekwencjami stwierdzonej bezczynności, lecz oba stanowią dyskrecjonalne uprawnienia sądu. Są to bowiem dodatkowe środki stosowane przez sąd w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. Środki te z uwagi na literalne brzmienie art. 149 § 2 P.p.s.a., tj. użycie spójnika "lub", mogą być stosowane kumulatywnie. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "lub" wskazuje bowiem na zastosowanie alternatywy łącznej (nierozłącznej) i dopuszczenie w ten sposób możliwości współistnienia obu sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06, OSNP 2007/5-6/75).
Zastosowanie przez Sąd środka w postaci wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego muszą uzasadniać realia konkretnej sprawy. W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia przez sąd administracyjny jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Stanowi bowiem istotną dolegliwość. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub nawet - tak jak w przedmiotowej sprawie - uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia z zakresu jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym.
Zdaniem Sądu przestawione obszernie powyżej realia przedmiotowej sprawy - wskazujące na rażącą bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżących uzasadniają wymierzenie kary grzywny w wysokości 1000 zł (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.