II SAB/Kr 52/14

II SAB/Kr 52/14 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2014-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Anna Szkodzińska /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art.1 ust.1, art.2 ust.1 i2, art.4 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2013 poz 907
art. 139 ust.3
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Uniwersytetu [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Uniwersytet [...] w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku K. P. z dnia 18 listopada 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Uniwersytetu [...] w K. na rzecz skarżącej K. P. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K.P. w dniu 7 lutego 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez [.....] , wnosząc o:
1) zobowiązanie U.J. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
2) zasądzenie kosztów postępowania,
3) rozpoznanie sprawy pod nieobecność Skarżącej.
Na uzasadnienie skargi podała, że w dniu 18 listopada 2013 roku złożyła podanie zawierające wniosek o udostępnienie mi informacji publicznej w postaci przesłania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 14 października 2013 roku zawartej pomiędzy [.....] a [.....] Sp. z o.o. na zaprojektowanie, przebudowę oraz utrzymanie domów studenckich przy ul. [.....] w K.
[.....] w piśmie z dnia 25 listopada 2013 roku, odmawiając udzielenia informacji publicznej powołał się na tzw. tajemnicę przedsiębiorstwa. Pojęcie to definiuje art. 11 pkt 4 Ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. 2003 r. Nr 153 póz. 1503 ze zm.). Zgodnie z nim przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżąca złożyła w dniu [.....] stycznia 2014 roku, wskazując organowi, że określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa wyłącznie wtedy, gdy spełnia łącznie wszystkie trzy warunki:
a) ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą;
b) nie została ujawniona do wiadomości publicznej;
c) podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności.
Powyższe zostało potwierdzone wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r. (l CKN 304/00).
W piśmie z dnia 25 listopada 2013 roku znak: [.....][.....] nie wykazał by którakolwiek z tych przesłanek zaistniała. W ocenie Skarżącej treść umowy zawartej między [.....] a [.....] sp. z o.o., a także dokumenty stanowiące wykonanie tej umowy nie mają takiego charakteru. Żądana umowa została zawarta w następstwie postępowania przeprowadzonego zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. póz. 907 ze zm.), dlatego też nie można wskazać, że nie została ona ujawniona do wiadomości publicznej.
Co więcej, zgodnie z art. 96 ust. 3 tej Ustawy protokół postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wraz z jego załącznikami jest jawny. Do załączników takiego protokołu, zgodnie z art. 96 ust. 2 Prawa zamówień publicznych zalicza się m.in.: oferty, opinie biegłych, oświadczenia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego. Umowa, której domaga się Skarżąca, stanowiła załącznik do protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, dlatego też ma ona charakter jawny i ogólnodostępny. Ograniczenie wskazane w przepisach Ustawy o dostępie do informacji publicznej, na które powołuje się [.....] nie ma zastosowania do umów stosowanych w ramach postępowania o zamówienie publiczne. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r. (sygn. akt: II SAB/Wa 227/11) protokoły i umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Przepisy Ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisy Ustawy - Prawo zamówień publicznych pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Wynika z tego, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosuje przepisy Ustawy o dostępie do informacji publicznej przy uwzględnieniu szczególnych unormowań Ustawy - Prawo zamówień publicznych. W praktyce jawność umów i protokołów w sprawach zamówień publicznych wyłącza na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na jakąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Innymi słowy, w trybie Ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów i protokołów w sprawach zamówień publicznych, gdyż te są jawne.
Skarżąca wskazała dalej, że [.....] podnosi również, że strony wyraźnie zastrzegły w umowie, iż jej postanowienia są poufne. Należy podkreślić, że zapisy umowne nie mogą wyłączyć obowiązku udostępnienia umowy wynikłego z ustawy o dostępie do informacji publicznej, która to ustawa ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Również nie stoi na przeszkodzie udostępnienia treści umowy fakt, że jej zapisy objęte są ochroną praw autorskich. Taka ochrona wywiera jedynie skutek w zakresie korzystania i rozpowszechniania przez wnioskodawcę utworu- umowy, natomiast nie może uchylić wynikającego z Ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązku jej przesłania.
Do dnia złożenia skargi [.....] nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę [.....] wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zgłoszonego przez Skarżącą żądania, [.....] podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 25 listopada 2013 r. Udzielenie informacji publicznej w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, póz. 1503 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.
Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, podkreślenia wymaga, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak, Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717).
Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Podkreślono, że zarówno [.....] , jak i [.....] Sp. z o.o. podjęły działania mające na celu zachowanie w poufności treści umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 14 października 2013 r. na zaprojektowanie, przebudowę oraz utrzymanie domów studenckich przy ul. [.....] w K. W umowie tej zawarta została bowiem klauzula dotycząca zachowania poufności. Nadto informacja o treści przedmiotowej umowy posiada wartość negocjacyjną. Stanowi zatem cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych podmiotów.
Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014r. pełnomocnicy [.....] oświadczyli, że żądana umowa to dwa tomy, których przygotowanie było długotrwałe i wymagało kosztownej obsługi prawnej. Wnieśli nadto o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zgodności ustawy o dostępie do informacji publicznej z Konstytucją. Oświadczyli także, że [.....] ma prawo do jednorazowego wykorzystania umowy (licencję) podczas gdy autorskie prawa majątkowe pozostały przy twórcach umowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 LEX nr 236545).
W dalszej kolejności wskazać należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.
Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, nie będących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.
Wniosek skarżącej zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. [.....] powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia .
W postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności.
Z pism Uniwersytetu Jagiellońskiego z dnia 25 listopada 2013r. oraz z dnia 23 stycznia 2014r. a także z oświadczeń jego pełnomocników złożonych na rozprawie wynika, że wskazano dwie przyczyny odmowy udostepnienia informacji: po pierwsze, żądana umowa stanowi informację podlegającą ograniczeniu w jej udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz po wtóre ze względu na fakt iż opracowana umowa stanowi przedmiot prawa autorskiego do którego [.....] posiada jedynie licencję uprawniającą do jej jednokrotnego wykorzystania, natomiast prawa autorskie przysługują nadal wyłącznie jej twórcom.
Zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o zamówieniach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 907 ze zm.), umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Zasady określone w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej to także zasady określone w art. 5 ustawy, znajdujące odzwierciedlenie w art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Żądane przez skarżącego dokumenty (umowa) są informacją publiczną. Inną kwestią jest ewentualne ograniczenie do niej dostępu ze względu na dobra chronione prawem (art. 5 ust. 1-4 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Skoro zatem wniosek skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Mając zatem na uwadze okoliczność, że zarówno na pierwotny wniosek strony skarżącej (z dnia 15 listopada 2013 r., data wpływu do organu 21 listopada 2013r.) jak i na wniosek powtórny (z dnia 8 stycznia 2014r., data wpływu do organu 13 stycznia 2014r. ) odpowiedzi zostały udzielone niezwłocznie – choć nieprawidłowo – tj. odpowiednio w dniu 25 listopada 2013r. oraz 23 stycznia 2014r. Sąd stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (pkt III wyroku) nastąpiło na podstawie art. 200 w/w ustawy.