II SAB/KR 50/25

II SAB/Kr 50/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 161 par 1 pkt 1 , art 149 par 1 pkt 3 , art 149 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego, znak: WI-I.7840.7.52.2024.MS I. stwierdza, że Wojewoda Małopolski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego B. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 25 czerwca 2024 r. do Wojewody Małopolskiego wpłynęło odwołanie B. Ś. od decyzji Starosty Krakowskiego z 7 czerwca 2024 r., znak: ABM-S.6740.1.148.2024.PT o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod-kan, c.o., instalacjami zewnętrznymi: elektryczną, wody, kanalizacji sanitarnej oraz układem komunikacyjnym na działce nr [...] w miejscowości G., miejscowość M..
Pismem z dnia 25 lipca 2024 r. WI-I.7840.7.52.2024.MS organ odwoławczy poinformował o zmianie terminu załatwienia sprawy, do dnia 25 września 2024 r., wyjaśniając przyczynę opóźnienia.
Pismem z dnia 25 września 2024 r. WI-I.7840.7.52.2024.MS organ poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy, do 25 listopada 2024 r., a pismem z dnia 22 listopada 2024 r. poinformował o przedłożeniu terminu załatwienia sprawy, do dnia 24 stycznia 2025 r.
W dniu 3 grudnia 2024 r. B. Ś. wniósł ponaglenie.
Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2024 r. znak: DOR.7112.269.2024.mml Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego:
1. nie stwierdził bezczynności Wojewody Małopolskiego,
2. stwierdził przewlekłość Wojewody Małopolskiego w prowadzeniu ww. postępowania,
3. stwierdził, że przewlekłość Wojewody Małopolskiego w prowadzeniu ww. postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
4. wyznaczył Wojewodzie Małopolskiemu termin na załatwienie ww. sprawy do 20 stycznia 2025 r.,
5. zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości.
Pismem z dnia 22 stycznia 2025 r. B. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego nr AB.II.S.1.221.2024 z 7 czerwca 2024 r. znak WI-I.7840.7.52.2024.MML.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu 20 stycznia 2025 r. upłynął termin na załatwienie sprawy wskazany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego w piśmie z dnia 20 grudnia 2024 r. Skarżący wskazał następnie, że łączne opóźnienie na dzień 21 stycznia 2025 r. wynosi 181 dni. Odwołanie wpłynęło bowiem 25 czerwca 2024 r., a termin do rozpatrzenia sprawy wynosi miesiąc, czyli upłynął 25 lipca 2024 r. Skarżący podkreślił, że od samego początku postępowania w urzędzie żadna z osób prowadzących nie kontaktowała się z nim w celu składania informacji uzupełniających lub wyjaśniających. Nie zachodzi więc przypadek wydłużenia postępowania do dwóch miesięcy. Urząd nie podjął żadnych działań, poza przekazywaniem kolejnych zawiadomień o zmianie terminu.
Skarżący zwrócił się też o ustalenie odszkodowania w wysokości [...] zł za zaistniałą sytuację, wskazując, że działanie urzędu godzi zarówno w interes skarżącego jak i gminy, w której planował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na własne potrzeby.
W odpowiedzi na skargę z dnia 20 lutego 2025 r. Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz poinformował, że decyzją z dnia 10 lutego 2025 r. znak: WI-I.7840.7.52.2024.MS uchylił decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.
Organ wyjaśnił, że procedowanie spraw, do których zalicza się sprawa objęta przedmiotem skargi, realizowane jest w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w oparciu o będące przejawem bezstronności i równego traktowania, kryterium kolejności wpływu. Gwarantuje to, tak możliwość kontrolowania na jakim etapie jest sprawa jak też, jaki jest stan zaawansowania wobec innych spraw czekających w kolejce. Pracownik w czasie "oczekiwania" na materiały do sprawy pierwszej na liście (najstarszej według wpływu) zajmuje się następną i kolejnymi sprawami w ten sam sposób, czyli doprowadzając je do określonego etapu lub do wydania rozstrzygnięcia, jeśli przeprowadzone postępowanie na to pozwala. Służy to transparentności biegu spraw (zainteresowany może się dowiedzieć, jak w kolejce przesuwa się jego sprawa) a także ma możliwości realnego zaplanowania przez strony działań związanych z wydaniem rozstrzygnięcia. Ponadto taki sposób działania powoduje, że nie zawsze w momencie wpływu odpowiedzi na wezwanie pracownik prowadzący postępowanie może natychmiast przystąpić do analizy uzupełnionego materiału dowodowego gdyż zaangażowany jest w inne postępowanie.
Nadto organ wyjaśnił, ze termin załatwienia przedmiotowej sprawy ma także związek z dużą ilością wpływających spraw i brakami kadrowymi. Stosunek ilości spraw do etatów nie pozwala na dotrzymanie terminów określonych w k.p.a. Zarządzając wydziałem, oddziałem, w ramach wewnętrznej kontroli funkcjonalnej na bieżąco omawiane są procedury działania i terminy załatwiania spraw biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia transparentności i niedyskryminacji uczestników prowadzonych postępowań. Przedkładanie niektórych spraw przez inne, poprzez wyznaczanie odgórnych terminów, prowadziłoby do dyskryminacji tych, którzy czekają w kolejce i nie wystąpili z ponagleniem. Zbyt mała ilość urzędników w stosunku do liczby spraw i stopnia ich skomplikowania, nie jest oczywiście uzasadnieniem prawnym, tylko faktycznym, jednak w związku z zaistniałą sytuacją, opisana procedura w większym stopniu wypełnia wskazaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania.
Wojewoda Małopolski uznał przy tym, że bezzasadne jest żądanie skarżącego przyznania sumy pieniężnej, co poparł przywołanymi wyrokami sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.).
Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
W tak zakreślonych ramach skarga okazała się uzasadniona w zasadniczej części.
Rozpocząć należy od tego, że stosownie do art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Kodeks postępowania administracyjnego określa również, w kontekście prawa do wniesienia ponaglenia (art. 37 § 1), dwie postaci zwłoki organu: bezczynność, kiedy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (pkt 1) oraz przewlekłość, kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).
W orzecznictwie podkreśla się, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego lub wcześniej przez sam organ zakreślonego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II GSK 277/23). Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt I OSK 58/22).
Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że skarżący B. Ś. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 7 czerwca 2024 r. w piśmie z 18 czerwca 2025 r., które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 25 czerwca 2025 r. Miesięczny termin załatwienia sprawy upływał 25 lipca 2025 r. W tym terminie sprawa nie została załatwiona wydaniem decyzji, ale Wojewoda Małopolski kolejno pismami z dnia 25 lipca 2024 r., 25 września 2024 r., 22 listopada 2024 r. zawiadamiał strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, odpowiednio, do 16 września 2024 r., 25 listopada 2024 r., 24 stycznia 2025 r. W dniu wniesienia skargi (22 stycznia 2025 r.) decyzja nie była wydana, ale nie upłynął jeszcze przedłużony termin postępowania. Upłynął, co prawda, w dniu 20 stycznia 2025 r., termin wyznaczony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednak naruszenie tego terminu w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miało kluczowego znaczenia, także wobec sformułowanego w skardze zarzutu przewlekłości postępowania, który okazał się skuteczny.
Pojęcie przewlekłości odwołuje się do kryteriów sprawności postępowania i wymaga oceny, czy podejmowane czynności uzasadniały przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu okoliczności sprawy wskazują, że Wojewoda Małopolski prowadził to postępowanie przewlekle.
W tym kontekście zauważyć należy, że akta administracyjne odzwierciedlają jedynie czynności sygnalizacyjne organu odwoławczego, tj. czynności związane z wyznaczaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Nie obrazują natomiast czynności dowodowych organu. To nie oznacza, że organ odwoławczy nie prowadził postępowania wyjaśniającego, ale oznacza, że postępowanie rozpoznawcze mogło być prowadzone w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, a czynności postępowania dowodowego organu odwoławczego nie wiązały się z koniecznością wzywania strony do udziału w nich. Z tego wynika jednoznacznie, że postępowanie mogło być przeprowadzone sprawniej, a wyznaczenie nowych terminów załatwienia sprawy nie było związane z meritum sprawy, w szczególności ze stopniem jej skomplikowania i potrzebą prowadzenia adekwatnych czynności dowodowych, ale z problemami organizacyjnymi Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego obsługującego Wojewodę Małopolskiego.
W ocenie Sądu w takiej sytuacji stwierdzić należy, że postępowanie Wojewody Małopolskiego wywołane odwołaniem B. Ś. było przewlekłe w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. trwało dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy. Analiza podjętych w sprawie czynności wskazuje, że postępowanie odwoławcze prowadzone było w sposób powolny, bez należnego skoncentrowania czynności wyjaśniających.
W tej sytuacji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził, że Wojewoda Małopolski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym samym punkcie, oceniając charakter zaistniałej przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie Sąd miał na względzie informację zawartą w postanowieniach o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz w odpowiedzi na skargę co do przyczyny przewlekłości. Jest nią, jak twierdzi Wojewoda, zachowywanie przez niego przy rozpatrywaniu spraw kryterium kolejności wpływu, a jednocześnie trudności organizacyjno-kadrowe, w tym stosunek ilości spraw do etatów. Okoliczność ta, przy jednoczesnym realizowaniu obowiązków informacyjnych odnoszących się do terminu załatwienia sprawy, oznacza, że zwłoka organu nie stanowiła rażącego naruszenia prawa.
Wobec wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze przez Wojewodę Małopolskiego po wniesieniu skargi, a przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, w punkcie II sentencji wyroku orzeczono o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W punkcie III sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd nie znalazł podstaw do takiego orzeczenia z tych samych powodów, które doprowadziły go do przekonania, że organ nie dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zauważa też, że przedstawione w skardze uzasadnienie żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od Wojewody Małopolskiego nie wskazuje na to, by to przewlekłość organu odwoławczego uzasadniała tak sformułowane żądanie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.