II SAB/KR 46/22

II SAB/Kr 46/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2068/22 - Wyrok NSA z 2023-04-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Piotr Fronc Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, znak: [...] skargę oddala
Uzasadnienie
A. B. złożył w dniu 12 stycznia 2022 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie znak: [...], dotyczącej nabycia prawa własności nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego - działka nr [...] oraz [...] – zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w K.. Skarżący domagał się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenia sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że od wielu już lat toczy się postępowanie bez zakończenia którego skarżący nie może uzyskać odszkodowania za nieruchomości stanowiące niegdyś jego własność. Organ nie podejmuje działań, które mogłyby doprowadzić do wydania oczekiwanej decyzji. Całą aktywność pozostawia po stronie skarżącego. Głównym problemem jest tu brak wszystkich stron postępowania w tym przeprowadzonych postępowań spadkowych. Skarżący przez pełnomocników działa aktywnie w tej sferze. Organ zaś nie podejmuje żadnych działań, choć ma dostęp do większej ilości baz i źródeł (chociażby baza PESEL czy dane adresowe) od skarżącego. Przy wielości stron postępowania bez działania organu sprawa ta może się nigdy nie zakończyć. W związku z tym stanem rzeczy zostało skierowane ponaglenie do Ministerstwa Rozwoju i Technologii.
Według skarżącego za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, ze względu na fakt, iż trwa ono dłużej niż jest to konieczne do jego rzetelnego rozstrzygnięcia, oraz że czynności organu o ile w ogóle mają miejsce, mają charakter pozorny i zmierzają jedynie do wydłużenia czasu trwania postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że postępowanie, którego skarga dotyczy prowadzone jest w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), które zostało zawieszone do czasu ustalenia następców prawnych po osobach zmarłych, będących współwłaścicielami ww. nieruchomości ujawnionymi w księdze wieczystej [...]
Nabycie nieruchomości przez uprawniony podmiot w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną następuje po spełnieniu następujących przesłanek:
a) brak tytułu prawnego (prawa własności) przysługującego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego do nieruchomości zajętej pod drogę. Podstawą stwierdzenia, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie była właścicielem nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. jest co do zasady wypis z księgi wieczystej.
b) zajęcie gruntu pod drogę publiczną.
c) władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa łub jednostkę samorządu terytorialnego.
Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie z mocy prawa zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis Wojewoda jako organ orzekający obowiązany jest zbadać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, czy w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź niespełnione) przesłanki wskazane w tym przepisie.
A. B. złożył w dniu 25 maja 2005 r. do Wojewody wniosek o wydanie przez Wojewodę w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa, na rzecz Gminy K. własności nieruchomości zajętych według wnioskodawcy pod drogi - ulice [...] K.. Wobec faktu, iż nieruchomości stanowiące drogi objęte wnioskiem A. B. znajdują się w różnych księgach wieczystych wniosek ten został podzielony na odrębne sprawy.
Postępowanie do sygn. [...] dotyczy nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. – [...], objętych księga wieczystą nr [...] Działka nr [...] została zajęta pod drogę gminną ul. [...]. Natomiast działka nr [...] o pow. 0,4331 ha zmieniła powierzchnię i oznaczenia na działkę nr [...], następnie podzieliła się na działki nr [...], [...] i [...], która w całości została zajęta pod drogę publiczną.
Przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Wojewody z dnia 26 stycznia 2011 r., ze względu na brak możliwości ustalenia kręgu stron postępowania. A. B. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem nr [...] znak [...] z dnia 24 listopada 2017 r. Wojewoda odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż nie ustała przyczyna zawieszenia.
Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r. znak [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z 24 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1962/18 oddalił skargę na ww. postanowienie.
A. B. pismem z dnia 5 listopada 2020 r. ponownie złożył wniosek o podjęcie zawieszonych postępowań.
Postanowieniem nr [...] z dnia 28 kwietnia 2021 r. Wojewoda odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż nie ustała przyczyna zawieszenia.
Minister Rozwoju Pracy i Technologii postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z nr [...]. Wojewoda nie posiada informacji czy na ww. postanowienie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Organ wskazał, że mimo zawieszenia postępowania prowadzonego w zakresie księgi wieczystej nr [...] oraz zobowiązania wszystkich ustalonych stron postępowania do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadków lub ewentualnie o wystąpienie do notariusza celem sporządzenia aktów poświadczenia dziedziczenia po osobach nieżyjących będących współwłaścicielami wnioskowanych nieruchomości, strony do chwili obecnej nie doprowadziły do zgodności wpisów w ww. księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym wskazana księga wieczysta nie zawiera aktualnych danych co do właścicieli nieruchomości. Równocześnie z uwagi na długi okres pomiędzy datami wpisów w dziale II księgi wieczystej, a datą prowadzonego postępowania, ujawnione tam osoby nie są objęte obecnie funkcjonującymi bazami danych ludnościowych, stąd odnalezienie jakichkolwiek informacji o tych osobach jest znacznie utrudnione i długotrwałe, przy tym często nie przynosi pozytywnych rezultatów. Podkreślono też niezbędność współpracy stron postępowania z organem administracji.
Biorąc powyższe pod uwagę, aktualnie wobec braku możliwości ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowań prowadzonych z wniosku A. B., nie jest możliwe ich zakończenie poprzez wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego. Nie ma w tym przypadku znaczenia fakt, iż w części z tych postępowań została przesłana przez Urząd Miasta K. dokumentacja geodezyjna dotycząca zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, bowiem nie jest możliwe w tym zakresie wydanie decyzji administracyjnej z pominięciem stron postępowania (pozostałych współwłaścicieli nieruchomości). Takie działanie prowadziłoby do wydania wadliwej decyzji podlegającej uchyleniu w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Trudności w tym zakresie występują praktycznie na terenie całego kraju.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Odnosząc się już bezpośrednio do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że przewlekłość postępowania jest postacią zwłoki organu administracji polegającą na tym, że prowadzi on postępowanie administracyjne dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu jej załatwienia. Z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych), co prowadzi do przedłużenia postępowania. Dlatego przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA).
Przedmiotowa sprawa dotyczy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające i reformujące administracje publiczną. Stronami takiego postępowania muszą być osoby, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 roku, przy uwzględnieniu kwestii następstwa prawnego będącego wynikiem dziedziczenia. Obowiązkiem organu administracji jest zatem ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego celem zapewnienia im udziału w sprawie. W sprawie prowadzonej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., ustalenia te muszą być poczynione na podstawie treści księgi wieczystej, jak wskazano powyżej, przy uwzględnieniu kwestii następstwa prawnego będącego wynikiem dziedziczenia.
W ocenie Sądu, chociaż obiektywnie postępowanie w przedmiotowej sprawie trwa bardzo długo, tj. od 2005 roku, to jednak na tym etapie brak jest okoliczności uzasadniających stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości.
Wyjść należało od tego, że wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 roku wydanym do sygnatury akt II SAB/Kr 53/10, WSA w Krakowie zobowiązał Wojewodę do wydania w terminie jednego miesiąca aktu w sprawie nieruchomości objętych między innymi księgą wieczystą nr [...] czyli działek nr [...] oraz [...] zajętych pod drogę publiczną – ul. [...] w K., stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności. Następnie, w związku z niewykonaniem powyższego wyroku, WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 8 maja 2012 roku wydanym do sygnatury akt II SA/Kr 1952/11 wymierzył organowi grzywnę i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niemniej jednak zauważyć należy, że po wydaniu wyroku stwierdzającego bezczynność stwierdzono obiektywną przeszkodę do wydania decyzji, w postaci zmian podmiotowych w kręgu stron postępowania, związanych ze śmiercią części osób fizycznych będących stronami tego postępowania. Z tej przyczyny organ postanowieniem z dnia 26 stycznia 2011 r. zawiesił postępowanie, wykazując w treści postanowienia podstawy zawieszenia. Na skutek tego postanowienia przedmiotowe administracyjne pozostawało w zawieszeniu na dzień wniesienia skargi.
Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, nie wyklucza natomiast, co do zasady, możliwości postawienia organowi zarzutu przewlekłości postępowania. Organ, pomimo zawieszenia, jest bowiem zobowiązany do aktywności mającej na celu podjęcie postępowania i finalnie doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy. Organ zobowiązany jest w szczególności podjąć postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, a organowi nie można skutecznie zarzucać zaniechania podjęcia czynności mających na celu ustalenie następców prawnych osób ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości.
Podkreślić wypada, że organ samodzielnie nie jest władny ustalić spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców; dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 k.c.). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron (tak: WSA w Warszawie w wyroku z 13.03.2019 r., I SA/Wa 1960/18 oraz NSA w wyroku z dnia 25 .09.2020 r., I OSK 623/20).
Zauważyć należało również, że bezskuteczne okazały się próby skarżącego doprowadzenia do podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem nr [...] znak [...] z dnia 24 listopada 2017 r. Wojewoda odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż nie ustała przyczyna zawieszenia. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r. znak [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z 24 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1962/18 oddalił skargę na ww. postanowienie. Na skutek ponownego wniosku A. B. z dnia 5 listopada 2020 r. o podjęcie zawieszonych postępowań, postanowieniem nr [...] z dnia 28 kwietnia 2021 r. Wojewoda odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż nie ustała przyczyna zawieszenia. Minister Rozwoju Pracy i Technologii postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy to postanowienie.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że okoliczności sprawy nie dają aktualnie podstaw do postawienia organowi skutecznie zarzutu przewlekłości postępowania, które pozostaje zawieszone. W szczególności nie zachodzi sytuacja w której sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy czy też podejmowanie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę.