II SAB/Kr 45/24

II SAB/Kr 45/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Jacek Bursa /przewodniczący/
Magda Froncisz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 149 i 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa Sędziowie: SWSA Magda Froncisz AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na bezczynność Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 23 listopada 2023 r. I. zobowiązuje Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie pkt 2, 3, 7 i 8 wniosku w terminie 14 dni; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 23 listopada 2023 r. M. S.A. złożyła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – dalej "u.d.i.p." – spółka wniosła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie inwestycji pod nazwą "Kontynuacja projektowania i budowa drogi ekspresowej S7 od granicy woj. świętokrzyskiego do Krakowa, odcinek: Moczydło (granica woj. świętokrzyskiego) - węzeł Miechów (z węzłem)", Numer referencyjny: O.KR.D-3.2410.2.2019:
"1. W związku z faktem, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie odpowiedziała w piśmie nr O/KR.D-4.0130.218.2023.kk z dnia 21 listopada 2023 roku na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 listopada 2023 roku w zakresie pytania: Czy wskazane powyżej parametry są zgodne z parametrami określonymi w projekcie budowlanym, oraz decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nr KR.RDZ.4211.96.2018.MLP z dnia 12.12.2018, będących podstawą do uzyskania decyzji ZRID dla przedmiotowej inwestycji? - ponawiam powyższe pytanie i wnoszę o odpowiedź na nie.
2. W związku z odpowiedzią Generalnej Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zawartą w piśmie nr O/KR.D-4.0130.218.2023.kk z dnia 21 listopada 2023 roku na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 listopada 2023 roku w zakresie pytania nr 2 oraz nr 3: "Dla przedmiotowej inwestycji uzyskano decyzję o zmianie "Decyzji ZRID 2019" sankcjonującą wprowadzone zmiany w stosunku do "Projektu Budowlanego 2019", wnoszę o udostępnienie kompletnego (t.j. razem ze wszystkimi załącznikami) wniosku o wydanie decyzji o zmianie "Decyzji ZRID 2019".
3. Czy projekt budowlany zamienny będący załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o zmianie "Decyzji ZRID 2019" został zatwierdzony przez Zamawiającego lub Inżyniera zgodnie z Warunkami Kontraktu, jeśli tak to na jakim etapie (czy przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zmianie "Decyzji ZRID 2019" czy po złożeniu tego wniosku) i w jakiej dacie. Prosimy o przesłanie pisma zatwierdzającego ten projekt budowlany zamienny.
4. W jakim trybie odbywa się analiza i weryfikacja prawidłowości i zasadności wprowadzenia zmiany w zakresie paramentów, o których mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego przez wnioskodawcę w dniu 8 listopada 2023 roku?
5. Czy na przedmiotowym zadaniu doszło do odbioru Robót i wydania Świadectwa Przejęcia? Jeśli tak to wnosimy o przesłanie kopii Świadectwa Przejęcia (wraz z załącznikami - w tym w szczególności listą wad i usterek).
6. Czy Zamawiający z tytułu dokonanej zmiany w Projekcie Budowlanym 2019 posiada do Wykonawcy przedmiotowego zadania inwestycyjnego roszczenie?
7. Czy Zamawiający z tytułu dokonanej zmiany w Projekcie Budowlanym 2019 skierował do Wykonawcy pisemne roszczenie zgodnie z Warunkami Kontraktu? Jeśli tak to prosimy o udostępnienie kopii przedmiotowego roszczenia jak również odpowiedzi wykonawcy przedmiotowego zadania na to roszczenie i dalszej korespondencji w sprawie.
8. Czy Inżynier wydał określenie lub inną decyzję w przedmiocie roszczenia Zamawiającego z tytułu dokonanej zmiany w Projekcie Budowlanym 2019? Jeśli tak to wnosimy o udostępnienie kopii pisma Inżyniera.
9. Czy roszczenie Zamawiającego zostało zaspokojone przez wykonawcę przedmiotowego zadania? Jeśli tak to w jakiej kwocie.
10. W związku z faktem, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie odpowiedziała w piśmie nr O/KR.D-4.0130.218.2023.kk z dnia 21 listopada 2023 roku na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 listopada 2023 roku w zakresie pytania: Czy ze względu na zmianę przedmiotowych doszło do zmiany Zaakceptowanej Kwoty Kontraktowej, Ceny Kontraktowej lub Maksymalnej Wartości Zobowiązania? Jeśli tak to o ile? - ponawiam powyższe pytanie i wnoszę o odpowiedź na nie.
11. Wnoszę o podanie wartości (kwoty netto i brutto):
a. Zaakceptowanej Kwoty Kontraktowej;
b. Ceny Kontraktowej;
c. Łącznej wartości wypłaconego wykonawcy przedmiotowego zadania do dnia dzisiejszego wynagrodzenia z tytułu realizacji przedmiotowego zadania".
Wniesiono o udostępnienie mi powyższych informacji poprzez informacji pocztą elektroniczną w postaci plików komputerowych na wskazany adres e-mail.
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie na powyższy wniosek udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 7 grudnia 2023 r., przy czym w zakresie pytań nr 7, 8, 9 i 10 wyjaśniono, że wniosek nie może zostać uwzględniony, bowiem nie dotyczy on informacji, które winny być traktowane jako informacja publiczna. Nie są również informacją publiczną pisma Zamawiającego zawierające roszczenia oraz stanowiska zajęte przez Wykonawcę jak i Inżyniera wobec tych wystosowanych roszczeń, a także korespondencja między nimi w sprawach złożonych roszczeń. Nie bez znaczenia dla rozpoznania wniosku pozostaje także kwestia ogólnego jego sformułowania w zakresie pkt 7. Powołując się na poglądy prawne sądów administracyjnych wyjaśniono, że zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem orzecznictwa w sprawach dot. udostępnienia informacji publicznej, poprawnie skonstruowany wniosek o udzielenie informacji publicznej winien wskazywać konkretnie informację publiczną (np. dokument), która ma podlegać udostępnieniu. Wniosek taki nie może wykazywać charakteru ogólności, który by sprawiał, że organ będący adresatem wniosku miałby się domyślać, jak; dokładnie jest jego przedmiot, a także jakie informacje publiczne wnioskodawca chce uzyskać. Wskazanie żądanej informacji może przyjąć charakter opisowy, jednakże organ winien w każdym przypadku móc jasno . precyzyjnie zidentyfikować informację publiczną, która jest przedmiotem takiego wniosku. Nie realizuje tego obowiązku odwołanie się do "dalszej korespondencji" oraz tym podobne zwroty.
W zakresie pkt 2 dotyczącego udostępnienia wniosku o zmianę decyzji ZRID oraz wszystkich załączników do wniosku - w ocenie Organu wniosek także nie dotyczy informacji, która spełnia wymagania informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Nie mieści się w katalogu informacji publicznych wymienionych w art. 6 ustawy. Jednocześnie, złożenie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. W związku z tym, rozpatrzenie tego wniosku w przedmiotowym zakresie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe. Przepisy tej ustawy nie mają bowiem w tym przypadku zastosowania. Zakres wniosku, obejmujący dokumentację techniczną drogi ekspresowej S7 na odcinku Moczydło-Miechów wskazuje, że działania wnioskodawcy nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego. Z tego względu organ zawiadomił o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie w zakresie pełnej dokumentacji technicznej, w tym danych zawartych w pkt 2 wniosku.
W piśmie z dnia 18 grudnia 2023 roku wnioskodawca zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
1. wskazanym w pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 listopada 2023 r. tj. w zakresie udostępnienia Wnioskodawcy wniosku o wydanie decyzji o zmianie "Decyzji ZRID 2019" wraz z wszystkimi załącznikami;
2. wskazanym w pkt 3 wniosku tj. w zakresie udostępnienia Wnioskodawcy pisma Inżyniera w przedmiocie zatwierdzenia, zgodnie z Warunkami Kontraktu, projektu budowalnego zamiennego;
3. wskazanym w pkt 7 wniosku tj. w zakresie udostępnienia Wnioskodawcy kopii pisemnego roszczenia Zamawiającego skierowanego do Wykonawcy zgodnie z Warunkami Kontraktu o nienależyte wykonanie Umowy [...] z dnia 16.04.2020 r. w odniesieniu do obiektu inżynierskiego E-1, z tytułu dokonanej zmiany w Projekcie Budowlanym 2019, a także odpowiedzi Wykonawcy na to roszczenie oraz dalszej korespondencji w tym przedmiocie między wskazanymi podmiotami;
4. wskazanym w pkt 8 wniosku tj. w zakresie udostępnienia Wnioskodawcy kopii wydanego przez Inżyniera określenia lub innej decyzji w przedmiocie roszczenia Zamawiającego z tytułu dokonanej zmiany w Projekcie Budowalnym 2019.
Zdaniem wnioskodawcy wskazane dokumenty zawierają informacje odnoszące się do sposobu realizacji inwestycji finansowanej ze środków publicznych - zatem stanowią informację publiczną i jako takie podlegają udostępnieniu w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznych.
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie w piśmie z 4 stycznia 2024 r. podtrzymała stanowisko wyrażone poprzednio w zakresie pkt 2, 3, 7, 8 wniosku. W zakresie pkt 2 i 3 organ przyjął, że wniosek ten stanowi nadużycie prawa i stanowisko w tej kwestii w pełni podtrzymuje. W zakresie pkt 7 i pkt 8 wyjaśniono, że dokumenty te nie mają waloru oficjalności. Dokumenty te obecnym etapie mogą być traktowane wyłącznie jako dokumenty o charakterze wewnętrznym.
Po uzyskaniu jednoznacznego stanowiska organu M. S.A. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału w Krakowie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, złożonego w dniu 23 listopada 2023 r.
Organowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i niezasadne uznanie, iż informacje, o których udostępnienie Skarżąca wnosiła we wniosku z 23 listopada 2023 roku, nie stanowią informacji publicznej, co skutkowało ich nieudostępnieniem w ustawowym terminie, w zakresie wskazanym przez Skarżącą, podczas gdy informacje te stanowią informację publiczną, a wniosek Skarżącej - skierowany do zobligowanego do udostępniania posiadanej informacji publicznej organu i prawidłowy pod względem formalnym - powinien zostać rozpatrzony w całości.
Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności tj. do rozpatrzenia w całości wniosku Skarżącej z dnia 23 listopada 2023 roku i udostępnienia żądanej informacji publicznej, w ciągu 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej przekazanie według właściwości miejscowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz o oddalenie skargi. Wskazano, że GDDKIA nie pozostawała w bezczynności i udzieliła odpowiedzi na każde z zadanych przez Skarżącego zapytań. Fakt, że w części wniosek nie mógł być zrealizowany zgodnie z oczekiwaniem Skarżącego, nie oznacza bezczynności po stronie GDDKIA. W pozostałym zakresie podtrzymano dotychczasowe stanowisko o nadużyciu prawa do informacji oraz o wewnętrznym charakterze żądanych przez skarżącego dokumentów. Odnosząc się natomiast do żądania dotyczącego wniosku o zamienny ZRID wraz z jego akceptacją wskazano, że Skarżący domaga się danych podlegających udostępnieniu na podstawie i na zasadach uregulowanych w ustawie kodeks postępowania administracyjnego, przy czym wniosek o dostęp do dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem winien być złożony do organu to postępowanie prowadzącego.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." -- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako u.d.i.p.; nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Termin udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wynosi 14 dni. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei w myśl ust. 2 tego przepisu jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.).
Przechodząc do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu niewłaściwości miejscowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz żądania przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Strona skarżąca, określając organ, którego bezczynność skarżący wskazała: "Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie w imieniu którego działa Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Krakowie". Jednakże wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którego dotyczy zarzut bezczynności, kierowany był do Oddziału w Krakowie GDDKiA i obejmował informacje dotyczące działalności tego właśnie oddziału.
W tym miejscu trzeba podkreślić, że adresatem żądania o udostępnienie informacji publicznej nie musi być organ administracji publicznej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej – i w konsekwencji legitymacja bierna przed sądem administracyjnym w sprawach skarg z tego zakresu przedmiotowego – jest znacznie szersza. Tak więc pomimo braku autonomii poszczególnych oddziałów GDDKiA należało przyjąć, że oddziały te (a w zasadzie stojący na ich czele Dyrektorzy) mogą być adresatami wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a co za tym idzie ich działanie lub bezczynność w tym zakresie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Skoro zaś wniosek w niniejszej sprawie został skierowany do oddziału GDDKiA w Krakowie, to właśnie według siedziby tego oddziału określono w niniejszej sprawie właściwość miejscową sądu administracyjnego.
Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał się za właściwy do rozpoznania skargi i stwierdził brak podstaw do przekazania sprawy WSA w Warszawie według właściwości.
Po drugie - należy wskazać, że w skardze zarzucono bezczynność w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z daty 23 listopada 2023 r. Jak już wyjaśniono w początkowej części uzasadnienia, wniosek ten obejmował 11 punktów, przy czym większość z nich została załatwiona zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Z uzasadnienia skargi wynika, że w istocie strona skarżąca kwestionuje jedynie odmowę przekazania jej dokumentów żądanych w pkt 2, 3, 7 i 8 wniosku. W pozostałym zakresie wniosek został załatwiony w sposób kompletny i wyczerpujący.
Wobec ogólnego sformułowania skargi "na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku z 23 listopada 2023 r." w zakresie, w jakim wniosek został załatwiony skargę należało oddalić, o czym orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zasadności skargi trzeba zaznaczyć, ze nie jest pomiędzy stronami sporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że Dyrektor Oddziału GDDKiA jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Sporny jest natomiast charakter informacji objętych pkt 2, 3, 7 i 8 wniosku, to jest następujących dokumentów:
< kompletnego (t.j. razem ze wszystkimi załącznikami) wniosku o wydanie decyzji o zmianie "Decyzji ZRID 2019" (pkt 2 wniosku)
< pisma Zamawiającego lub Inżyniera zatwierdzającego ten projekt budowlany zamienny zgodnie z Warunkami Kontraktu (pkt 3 wniosku)
< kopii roszczenia Zamawiającego skierowanego do Wykonawcy z tytułu dokonanej zmiany w Projekcie Budowlanym 2019 oraz odpowiedzi wykonawcy przedmiotowego zadania na to roszczenie i dalszej korespondencji w sprawie (pkt 7 wniosku)
< kopii pisma Inżyniera w przedmiocie określenia (lub innej decyzji) w przedmiocie roszczenia Zamawiającego z tytułu dokonanej zmiany w Projekcie Budowlanym 2019 (pkt 8 wniosku).
Wskazując na wewnętrzny charakter tych dokumentów organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 699/22 (ten i kolejne powołane wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jednakże wyrok ten w ramach kontroli instancyjnej został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2024 r. sygn. III OSK 475/23. W jego uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny bardzo szeroko omówił kwestie charakteru informacji dotyczących realizacji zadania inwestycyjnego na podstawie decyzji ZRID w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na niemal identyczny przedmiot skargi w niniejszej sprawie warto przytoczyć te rozważania w całości.
"(...) faktem bezspornym jest to, że wnioskowane przez skarżącego dane odnoszą się do realizacji inwestycji celu publicznego finansowanej ze środków publicznych. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem bez względu na to, że w realizacji inwestycji uczestniczą podmioty prywatne, które jak uznał Sąd pierwszej instancji tworzą dokumenty "prywatne", to jednak podmioty te wynagradzane są ze środków publicznych na podstawie kontraktów zawartych z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w działaniach tych podmiotów nie ma zatem żadnego pierwiastka prywatności, który przemawiałby za przyjęciem, że wytworzone przez te podmioty dokumenty mają charakter prywatny. Wprawdzie dokumenty te nie mają charakteru dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym niemniej, jak słusznie podnosi skarżący, pojęcie informacji publicznej nie ogranicza się do dokumentów urzędowych. Istotny jest przedmiot i charakter żądanych danych. W sytuacji gdy dane te dotyczą wydatkowania publicznych pieniędzy to w zasadzie w każdym przypadku i tylko już z tego względu podpadają pod pojęcie informacji publicznej. Skoro żądane w sprawie informacje dotyczą realizacji kontraktu dotyczącego budowy drogi publicznej finansowanego ze środków publicznych, to można postawić tezę, że wszystkie informacje z tym kontraktem związane i do niego się odnoszące stanowią informację publiczną, nie tylko sam kontrakt i aneksy, ale również wszelka dokumentacja mająca związek z jego wykonaniem bez względu na to, że pochodzi od podmiotów prywatnych lub jest do nich skierowana. Przedmiotem informacji publicznej w wielu przypadkach jest właśnie kontrola przepływu środków publicznych do podmiotów prywatnych oparta na różnego rodzaju umowach. Zgłaszane przez wykonawcę robót roszczenia mające związek czy to z wydłużeniem czasu trwania kontraktu czy ze zwiększeniem wynagrodzenia, czy z innymi jego żądaniami, a także stanowisko w tym zakresie inwestora czy inżyniera kontraktu mają ostatecznie wpływ i znaczenie dla wydatkowania środków publicznych (na ich wysokość, odsetki, kary umowne itp.), a zatem nie mogą być wyłączone z pojęcia informacji publicznej.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żądane przez skarżącego dane objęte skargą stanowią dokumenty o charakterze "wewnętrznym", "roboczym" "pozbawionym waloru oficjalności" też nie jest prawidłowe przy czym wydaje się, że wadliwość tego poglądu częściowo spowodowana została błędnym potraktowaniem inżyniera kontraktu jako "inżyniera robót", przedstawiciela inwestora zbliżonego bardziej do jego pracownika. Jest to o tyle istotne, że rzeczywiście gdyby w sprawie chodziło o dokumentację czy korespondencję prowadzoną między pracownikami któregoś z trzech podmiotów uczestniczących w procesie inwestycyjnym (inwestora, wykonawcy robót czy Inżyniera kontraktu) na temat roszczeń i odpowiedzi na nie, wypracowywującą jeszcze "finalną koncepcję" wykonawcy co do jego roszczeń zgłoszonych następnie inwestorowi, czy też analizującą te roszczenia wśród pracowników inżyniera kontraktu, bądź wypracowywującą finalną odpowiedź inwestora na te roszczenia, to można by rozważać potraktowanie jej jako dokumentacji wewnętrznej o charakterze roboczym, ale nie, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, chodzi o korespondencję wymienianą między ww. podmiotami połączonymi między sobą umowami realizowanymi za publiczne środki. Korespondencja ta na temat realizacji zawartych umów i ich realizacji spełnia bowiem warunek oficjalności i ostatecznego stanowiska danego podmiotu uczestniczącego w realizacji inwestycji. Jak wskazano wyżej, błąd Sądu spowodowany został najprawdopodobniej nie zwróceniem uwagi, że inżynier kontraktu nie jest w potocznym rozumieniu inżynierem robót - pracownikiem inwestora na budowie. I wprawdzie Inżynier kontraktu to podmiot nie wymieniony w przepisach prawa (por. art. 17 Prawa budowlanego) to jednak w piśmiennictwie i praktyce traktowany jako sui generis uczestnik procesu budowlanego (por. Specyfika statusu inżyniera kontraktu jako sui generis uczestnika procesu budowlanego, B. J., Uniwersytet Wrocławski Folia Iuridica Universitatis Wratislaviensis 2015, vol. 4(2), 145-162). Wyjaśnić należy, że jak wynika m. in. z ww. publikacji, inżynier kontraktu to instytucja w pełni fakultatywna, opierająca się jedynie na ujednoliconych, ustalonych dla przedsięwzięć z zakresu budownictwa, transportu i ochrony środowiska, realizowanych w wyniku przetargów międzynarodowych, warunkach kontraktowych, jako wzorcach umownych, opracowanych przez komitet redakcyjny Międzynarodowej Federacji Inżynierów-Konsultantów (Fédération Internationale Des Ingénieurs-Conseils; w skrócie FIDIC). Najczęściej funkcja inżyniera kontraktu, z uwagi na zakres powierzonych mu obowiązków nie skupia się w rękach jednej osoby, a całego zespołu do którego zaliczyć można grupę osób (przeważnie inżynierów), charakteryzujących się specjalistyczną wiedzą techniczną i tym samym posiadających wymagane prawem budowlanym uprawnienia, w tym także ich asystentów. Wskazuje się, że instytucja inżyniera kontraktu jest więc bardziej rozbudowaną formą określonej w ustawie – Prawo budowlane instytucji inspektora nadzoru inwestorskiego. Obligatoryjny (dla pewnego rodzaju kategorii inwestycji budowlanych) inspektor wzmocniony zostaje w pełni fakultatywnym inżynierem kontraktu, tak aby wprowadzić na teren budowy podmiot, który nie będzie zależny w takim stopniu od inwestora jak inspektor nadzoru inwestorskiego, stanowiący reprezentację inwestora na placu budowy. Inżynier kontraktu, jako instytucja niezależna od inwestora, nie jest zatem konstruktem normatywnym, a opiera się głównie o ujednolicone warunki kontraktowe FIDIC. Inżynier kontraktu jest sui generis uczestnikiem procesu budowlanego, gdyż jego obowiązki i przysługujące mu uprawnienia ściśle związane są z tymi, jakie posiadają osoby sprawujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie (w szczególności z obowiązkami inspektora nadzoru inwestorskiego). Eksponuje się tym samym bezstronność inżyniera kontraktu, który zobowiązany jest działać w imieniu zamawiającego (inwestora) bez względu na stosunek prawny łączący oba te podmioty. Inżynier kontraktu pośredniczy więc we wszystkich umowach zawieranych między inwestorem, a wykonawcą, a pomimo tego sam nigdy nie jest ich stroną. Umowne obowiązki inżyniera kontraktu wypełniają całość zadań stawianych przez ustawodawcę wobec inspektora nadzoru inwestorskiego. Również prawa, jakie zyskuje inżynier kontraktu na mocy warunków kontraktowych FIDIC, są znaczące dla przebiegu procesu realizacji inwestycji budowlanej, i podobnie jak w przypadku inspektora nadzoru inwestorskiego, ale także innych osób sprawujących samodzielną funkcję techniczną w budownictwie (w szczególności kierownika budowy), świadczą o możliwości stosowania przez niego władztwa w trakcie wykonywania powierzonych mu zadań.
Powyższa argumentacja potwierdza tym samym, że inwestor (zamawiający), wykonawca i inżynier kontraktu są podmiotami niezależnymi od siebie, aczkolwiek powiązanymi ze sobą na mocy umów znajdujących oparcie m.in. w przepisach ustawy Prawo zamówień publicznych czy też kodeksie cywilnym. To z kolei prowadzi do wniosku, że wszelka dokumentacja jaka ma związek z powierzonymi obowiązkami i prawami tych podmiotów na kanwie realizowanych kontraktów, z uwagi na okoliczność, iż inwestorem jest podmiot publiczny wydatkujący środki publiczne przemawia za ich uznaniem za informację publiczną, która podlega udostępnieniu na warunkach określonych przepisami u.d.i.p.".
Z przytoczonych wyżej rozważań wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny pojęcie informacji publicznej interpretuje bardzo szeroko w kontekście realizacji inwestycji drogowych – kładąc główny nacisk na fakt realizacji tych inwestycji ze środków publicznych. Również kwestie zgłaszanych roszczeń oraz adnotacje czy też stanowisko inżyniera kontraktu w odniesieniu do poszczególnych kwestii zostały uznane za informację publiczną.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przytoczone wyżej stanowisko NSA podziela w całości i przyjmuje za własne. Zarzuty skargi okazały się uzasadnione. Niewątpliwie wskazane wcześniej dokumenty mają charakter informacji publicznej i wniosek strony skarżącej również w tym zakresie winien być załatwiony na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ w odpowiedzi na skargę zaznacza, że nawet gdyby przyjąć, że treść wniosku obejmuje informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to objęte skargą dokumenty nie podlegałyby udostępnieniu z uwagi na nadużycie prawa do informacji. Organ podkreśla, że Skarżący i podmiot realizujący na zlecenie GDDKIA zadanie to podmioty konkurujące ze sobą na rynku robót budowlanych. W licznych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego oba podmioty ubiegają się o udzielenie tego samego zamówienia. Dotyczyło to również zamówienia publicznego celem wyłonienia wykonawcy zadania, którego dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Domaganie się dokumentów, które nie zostały udostępnione Skarżącemu, przy założeniu, że są to dokumenty stanowiące informację publiczną, żądane są tylko dla celów prywatnych, celem wykorzystania w doraźnej walce konkurencyjnej, w toczących się postępowaniach przetargowych, o czym pośrednio świadczy też adres e-mail, z którego pochodziły wnioski o udostępnienie Informacji publicznej.
Z argumentacją tą nie można się zgodzić.
W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się koncepcja nadużycia prawa do informacji. Konstrukcję taką przyjął NSA np. w wyroku sygn. III OSK 4712/21, stwierdzając w nim: "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. (...) Nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie neguje samego prawa oraz charakteru wnioskowanych danych jako informacji publicznej, a jedynie tamuje drogę do uzyskania informacji publicznej. Ma to miejsce najczęściej w sprawach, w których żądanie składa podmiot będący stroną innego postępowania (sądowego, administracyjnego) lub podmiot przygotowujący się do wszczęcia takiego postępowania, a z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, że składa go w związku z tym postępowaniem, np. celem zgromadzenia dowodów koniecznych do osiągnięcia korzystnego dla siebie wyniku postępowania. W konsekwencji czego przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wówczas wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których dotyczą bezpośrednio interesów prywatnych, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4236/21; z 17 listopada 2021, sygn. akt III OSK 4362/21; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 848/19 i powołane w nim dalsze orzeczenia tego Sądu)".
Opisana wyżej koncepcja w istocie prowadzi do znacznego ograniczenia konstytucyjnie chronionej wartości, jaką jest dostęp do informacji, zatem należy ją stosować z dużą ostrożnością i tylko w sytuacjach jednoznacznych. Wskazywane w odpowiedzi na skargę okoliczności, iż strona skarżąca i wykonawca inwestycji są podmiotami konkurującymi na rynku oraz adres e-mail, z którego wysłano wniosek ([...]) nie są wystarczające do przyjęcia, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji.
Wreszcie trzeba zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera również regulacje ograniczające dostęp do informacji publicznej z uwagi na różnego rodzaju wartości, w tym również z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Samo zakwalifikowanie danej informacji jako podlegającej przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie oznacza zatem, że informacja ta bezwzględnie musi zostać udostępniona wnioskodawcy. Nie można jednak takiej ochrony pewnych wartości utożsamiać z nadużyciem przez wnioskodawcę prawa do informacji.
Na koniec trzeba też odnieść się do argumentu organu, jakoby wniosek o zmianę decyzji ZRID podlegał udostępnieniu jako część akt administracyjnych na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a wniosek o dostęp do dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem winien być złożony do organu to postępowanie prowadzącego.
W kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu, który określałby zasady dostępu do akt sprawy podmiotów niebędących stronami postępowania. W takiej sytuacji dostęp do akt odbywa się na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednak wbrew stanowisku organu - fakt, że jakiś dokument jest częścią akt administracyjnych nie oznacza, że jedynym adresatem wniosku o udostępnienie tego dokumentu może być wyłącznie organ administracji publicznej prowadzący to postępowanie. Istotne jest, że skarżący nie twierdzi, że tego dokumentu nie posiada, a w aktach administracyjnych znajduje się jedyny jego egzemplarz. Należy w tej sytuacji przyjąć, że zarówno Wojewoda Małopolski – dysponujący aktami administracyjnymi, jak i Dyrektor Oddziału w Krakowie GDDKiA jako strona tego postępowania – wnioskodawca dysponują wymienionym dokumentem.
W sytuacji, gdy ta sama informacja publiczna pozostaje w dyspozycji kilku podmiotów, wnioskodawca może się zwrócić do któregokolwiek z nich o jej udostępnienie. Nie istnieją żadne zasady, które regulowałyby kolejność wystąpienia do poszczególnych dysponentów informacji. Wnioskodawca może dokonać swobodnego wyboru adresata wniosku.
W świetle powyższych rozważań należało przyjąć, że dokumenty, o których udostępnienie zwracał się skarżący w pkt 2, 3, 7 i 8 wniosku stanowiły informacje publiczne, a wniosek o ich udostępnienie nie stanowił nadużycia prawa do informacji. Z tego względu Sąd w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w tym zakresie w terminie 14 dni. Termin ten wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin ten liczy się od dnia doręczenia organowi akt.
Sąd nie mógł jednak, jak chciał tego skarżący, na obecnym etapie postępowania zobowiązać organ do udostępnienia informacji. Sąd stwierdził, że wniosek również w zakresie nieudostępnionych wcześniej dokumentów dotyczy informacji publicznej i winien być załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, co jednak - jak już wcześniej wskazano - nie jest tożsame z udostępnieniem informacji.
Z uwagi na niezałatwienie wniosku w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd stwierdził w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie w tym samym punkcie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić trzeba, że wniosek z 23 listopada 2023 r. w znacznej części został załatwiony prawidłowo, a jedynie w części, w jakiej obejmował dostęp do dokumentów informacja nie została udostępniona. Organ przy ocenie zasadności wniosku kierował się stanowiskiem przedstawionym przez WSA we Wrocławiu, a także przyjął koncepcję nadużycia prawa do informacji. Wprawdzie stanowisko organu okazało się wadliwe, niemniej jednak wadliwość ta nie ma charakteru oczywistego.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.