II SAB/Kr 4/25

II SAB/Kr 4/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art 13 ust 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 149 par 1  pkt 3  i par 1 a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2025 r. r. sprawy ze skargi G. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnowa w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej z wniosku z dnia 6 listopada 2024 r. I. stwierdza, że Prezydent Miasta Tarnowa dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 6 listopada 2025 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Tarnowa do wydania aktu lub dokonania czynności na wniosek z dnia 6 listopada 2025 r., III. zasądza od Prezydenta Miasta Tarnowa na rzecz skarżącego G. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 6 listopada 2024 r. G. M. zwrócił się drogą mailową do Urzędu Miasta Tarnowa z wnioskiem o udostępnienie informacji: "czy poza Pałacem Młodzieży Urząd Miasta Tarnowa realizuje zajęcia dodatkowe dla dzieci i młodzieży nie wynikające z realizacji podstawy programowej? Jeśli tak to ile jest tych godzin, jakie to są zajęcia i w jakich szkołach są realizowane".
Pismem z dnia 2 grudnia 2024 r. G. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnowa, zarzucając mu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 13.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej. Wobec tak sformułowanych zarzutów G. M. wniósł o: 1) zobowiązanie Prezydenta Miasta Tarnowa do udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie przewidzianym prawem bez zbędnej zwłoki; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenia prawa w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania; 4) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podał, że na dzień wniesienia skargi Prezydent Miasta Tarnowa nie udostępnił mu wnioskowanej informacji, nie nadał urzędowego biegu, a ni nie wydał innego stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że do dnia złożenia mojego wniosku do dziś jego wniosek nie został rozpoznany.
W odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 31 grudnia 2024 r. Prezydent Miasta Tarnowa wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.
Organ wyjaśnił, że w dniu 2 grudnia 2024 r. na podany adres mailowy przesłana została odpowiedź Wydziału Edukacji i Sportu Miasta Tarnowa, w której poinformowano skarżącego, że Urząd Miasta Tarnowa nie prowadzi żadnych zajęć zarówno dodatkowych, jak i tych wynikających z podstawy programowej. Jednocześnie wskazano, że zajęcia dodatkowe mogą być organizowane w szkołach, dla których Gmina Miasta Tarnowa jest organem prowadzącym, co zależy od decyzji dyrektora danej jednostki. Podano też, że zajęcia są prowadzone przez wskazane instytucje kultury. Organ stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja nie istnieje, ponieważ Prezydent Miasta Tarnowa za pośrednictwem jego jednostki pomocniczej – Urzędu Miasta Tarnowa nie organizuje zajęć, o które pytał skarżący. Organ zauważył też, że skarżący domaga się (w zakresie drugiej części wniosku) przedstawienia informacji, która może mieć charakter informacji przetworzonej, o której stanowi art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ podkreślił też, że nie można zarzucić mu rażącej bezczynności, skoro nie dysponuje on żądaną informacją, a wskazał w odpowiedzi na zapytanie skarżącego, które jednostki organizacyjne lub instytucje kultury Miasta Tarnowa mogą posiadać te informacje, o ile one istnieją. Wskazał też, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku jeżeli zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i niezaprzeczalna, nie wystarczy samo przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie to nie miało miejsca, bo organ ani nie lekceważył praw strony domagającej się czynności organu, ani nie unikał podejmowania rozstrzygnięcia. Za niezasadny uznał organ zarzut naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej szczątkowo powołuje się na zapisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ma to miejsce wyłącznie w art. 16 ust. 2 tejże ustawy, w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.
W piśmie z dnia 4 marca 2024 r. skarżący podkreślił, że Prezydent Miasta Tarnowa był i nadal jest w bezczynności, gdyż nie udzielił żadnej odpowiedzi w 14- dniowym okresie, licząc od dnia 6 listopada 2024 r. Nie udostępnił wciąż wnioskowanych informacji, które posiada, oraz nie podjął żadnej czynności wymaganej prawem. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, jakoby wnioskowana informacja nie istniała, a Urząd Miasta Tarnowa nie organizuje zajęć, o które wnioskował. Prezydent jest organem prowadzącym, a zgodnie z art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, arkusz organizacji szkoły zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Ponadto zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, organ prowadzący zatwierdza arkusz organizacji szkoły w terminie do dnia 29 maja danego roku. Wskazał też, że zajęcia rozwijające zainteresowania i uzdolnienia uczniów, w szczególności zajęcia związane z kształtowaniem aktywności i kreatywności uczniów, są uwzględnione na wyżej wspomnianym arkuszu. Na dowód swoich twierdzeń skarżący przedłożył kopię części arkusza organizacyjnego III Liceum Ogólnokształcącego w T., w którym widnieją zajęcia dodatkowe. Arkusz ten jest podpisany przez Prezydenta Miasta Tarnowa. Skarżący odniósł się też do poruszonej w odpowiedzi organu kwestii uznania informacji za informację przetworzoną, wskazując, że w przedmiotowej sprawie organ zaniechał wyjaśnienia tej kwestii i wezwania skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a.
Prawo do informacji publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji
o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych
w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakres tego prawa wchodzi również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).
Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia
6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stanowi ona m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (art. 1 ust. 1), a nadto określa podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6).
Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować
w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest to informacja prosta czy przetworzona, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu
ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę.
Jeśli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna
w rozumieniu ww. ustawy, a organ będący adresatem wniosku taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Z kolei zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
Wobec powyższego, o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
Zauważyć również należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Z bezczynnością możemy mieć zatem do czynienia nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 sierpnia 2023 r., II SAB/Op 28/23).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta Tarnowa, jako organ administracji publicznej, jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Również przedmiot żądanej informacji stanowi informację o działalności organów władzy publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i sprawę publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył bowiem działalności Urzędu Miasta Tarnowa, jednostki organizacyjnej podległej Prezydentowi Miasta Tarnowa.
W tej sytuacji obowiązkiem organu było udzielenie odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, względnie powiadomienie wnioskodawcy o przedłużeniu terminu, zgodnie z wymogami art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem organ w tym terminie ani nie udzielił odpowiedzi, ani nie poinformował o przedłużeniu terminu, co oznacza, że dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności istniał w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. w dniu 2 grudnia 2024 r. (data wpływu skargi do organu). Sąd miał na względzie, że odpowiedź wysłano skarżącemu w tym samym dniu (2 grudnia 2024 r.), o godzinie 15:00. To jednak nie oznacza, że zachodziła podstawa do odrzucenia skargi, o której mowa w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OSP 5/19, która stanowi, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika bowiem, że wniesienie skargi na bezczynność nastąpiło po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej.
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd
w punkcie I sentencji wyroku stwierdził, że Prezydent Miasta Tarnowa dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 6 listopada 2024 r. Stwierdzenie bezczynności wynika z ustalenia, że organ przekroczył termin udzielenia odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Jest to okoliczność obiektywna, której nie podważają okoliczności podane odpowiedzi na skargę.
Podane przez organ okoliczności Sąd wziął natomiast pod uwagę, oceniając charakter zaistniałej bezczynności, zgodnie z wymogami art. 149 § 1a P.p.s.a. Po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II GSK 1619/18). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Nie bez znaczenie jest również fakt, że organ udzielił informacji niezwłocznie po wniesieniu skargi.
W ocenie Sądu należało przychylić się do stanowiska organu, że udzielona mailowo w dniu 2 grudnia 2024 r. odpowiedź odnosiła się wyczerpująco do pytania zadanego we wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wnioskodawca zwracał się nim mianowicie o podanie, "czy poza Pałacem Młodzieży Urząd Miasta Tarnowa realizuje zajęcia dodatkowe dla dzieci i młodzieży nie wynikające z realizacji podstawy programowej?" Na tak zadane pytanie Prezydent Miasta Tarnowa udzielił odpowiedzi negatywnej, wskazując, że Urząd Miasta Tarnowa nie realizuje takich zajęć, a zajęcia takie mogą realizować placówki oświatowe, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasta Tarnowa, względnie gminne instytucje kultury.
Sąd podkreśla w tym kontekście, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa szczególnych wymogów co do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ustawa nie nakłada również na podmiot zobowiązany obowiązku dążenia do sprecyzowania przez wnioskodawcę wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostrzec trzeba również, że w uproszczonej procedurze udzielania informacji publicznej na wniosek nie stosuje się na tym etapie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. To wszystko prowadzi do konkluzji, że wnioskodawca powinien tak sformułować wniosek o udzielenie informacji publicznej, by możliwie jednoznacznie naprowadzał na zakres żądanej informacji, bowiem konsekwencją ogólnikowego wniosku, może być taka odpowiedź podmiotu zobowiązanego, która czyni zadość obowiązkowi udzielenia odpowiedzi, ale nie satysfakcjonuje pytającego.
Przenosząc to na okoliczności rozpatrywanej sprawy zauważyć trzeba, że wnioskodawca pytał Urząd Miasta Tarnowa o realizowanie przez Urząd Miasta Tarnowa zajęć dodatkowych. Zgodnie ze słownikowym rozumieniem słowa "realizacja", obejmuje ono wprowadzanie czegoś w życie, zastosowanie w praktyce (sjp.pl). Nie ulega zatem wątpliwości, że można było przyjąć, jak Prezydent Miasta Tarnowa, że wniosek dotyczył wykonywania zajęć, a nie udostępnienia określonych dokumentów, na podstawie których określone zajęcia mają być realizowane, w tym dokumentów wskazanych w piśmie skarżącego z dnia 4 marca 2025 r. stanowiących arkusze organizacyjne placówek oświatowych. Nie sposób zatem czynić organowi zarzutu, że takich dokumentów nie udostępnił w odpowiedzi na wniosek z dnia 6 listopada 2024 r.
Z tej przyczyny Sąd w punkcie II sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uznając, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 6 listopada 2024 r.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Kwota zasądzonych kosztów obejmuje uiszczony wpis w wysokości 100 złotych.