II SAB/Kr 394/14

II SAB/Kr 394/14 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2015-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Iwona Niżnik-Dobosz /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 1692/15 - Wyrok NSA z 2016-11-30
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 149 i art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku E. Z. z dnia 21 lipca 2014 r. w zakresie jego pkt 2; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego E. Z. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
E.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt nr 2 jego wniosku z dnia 21 lipca 2014 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił m.in., że wnioskiem z dnia 21 lipca 2014 r. wystąpił z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. W punkcie drugim tego wniosku wniósł o udostępnienie mu części graficznej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej Rabka-Zdrój sporządzonego w ramach § 1 pkt 2 lit. b umowy z dnia 27 listopada 2013 r. nr umowy [...].
Pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój poinformował skarżącego, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzony na zlecenie Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój nie stanowi informacji publicznej. Dokument ten nie jest bowiem dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198, dalej u.d.i.p.), lecz dokumentem wewnętrznym.
W wywiedzionej skardze skarżący zarzucił, że organ w sposób uporczywy i celowy pozbawia obywateli konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP), a w szczególności pozbawia obywateli dostępu do pozostających w posiadaniu tegoż organu dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej.
W ocenie skarżącego całkowicie nieuzasadnione jest tworzenie przez organ nowej, niezdefiniowanej kategorii dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej tj. "dokumentu wewnętrznego" oraz przeciwstawianie takiego wytworu definicji dokumentu urzędowego znajdującej się w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
E.Z. podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, realizując w praktyce konstytucyjną zasadę informowania obywateli o działalności organów władzy publicznej, nie ogranicza obowiązku udostępniania informacji w trybie wnioskowym wyłącznie do wąskiego zakresu dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przeciwnie, ustawa ta posługując się w art. 6 przykładowym wyliczeniem, jakie informacje stanowią informacje publiczne, ma służyć jak najszerszej realizacji powołanej wcześniej zasady konstytucyjnej zapisanej w art. 61 Konstytucji RP. Zasadą jest, że wszelkie dokumenty związane z wykonywaniem działań organów administracji publicznej i pozostające w posiadaniu organu administracji publicznej, a nie tylko dokumenty urzędowe, stanowią informację publiczną. Jaskrawym nadużyciem pozostaje zdaniem skarżącego wyróżnianie szczególnej kategorii "dokumentów wewnętrznych", czy też "dokumentów roboczych", które miałyby nie stanowić informacji publicznej, pomimo, że pozostają związane z wykonywaniem działań organów administracji publicznej.
W ocenie skarżącego wprost na obowiązek udostępnienia obywatelom w trybie wnioskowanego dostępu do informacji publicznej wszelkich dokumentów związanych z procesem legislacyjnym zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2213/13.
Skarżący podniósł także, że rażącym naruszeniem prawa pozostaje celowe ignorowanie przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój narzuconego przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko Burmistrza o tym jakoby informacja żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 21 lipca 2014 r. nie stanowiła informacji publicznej, a "dokument wewnętrzny", Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój przedstawił dopiero w piśmie z dnia 29 sierpnia 2014 r.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
W obszernym uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Powyższe stanowisko potwierdza zdaniem organu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 255/14. Jeżeli zatem w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to skarga w niniejszej sprawie nie spełnia warunków formalnych i w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinna zostać odrzucona.
Nadto organ, wskazując na treść art. 101 ust. 1 oraz 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podniósł, że z przepisów tych wynika, iż warunkiem skorzystania z prawa do zaskarżenia bezczynności organu także w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie oznaczało wezwanie organu do doręczenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 13 czerwca 2013 r.
Zdaniem organu treść przepisu art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest jasna, nie wymaga wykładni i wprost odsyła do przepisów innych ustaw, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W tej sytuacji skarżący miał zatem obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, tak jak czynią to inni obywatele na gruncie przepisów innych spraw objętych ustawami szczególnymi.
Z ostrożności procesowej Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój podniósł, że żądanej przez skarżącego informacji nie można zakwalifikować do kategorii jakiegokolwiek dokumentu, a tym bardziej do kategorii dokumentów urzędowych. Przygotowana pierwotnie część graficzna projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została w żaden sposób zaakceptowana przez organ i nie stanowiła wyrazu jego woli, co do tego czy ta część graficzna stanie się projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będzie stanowił podstawę dokonywania ustaleń i opinii przez właściwe organy występujące w procesie uchwalania miejscowego planu. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę gdyby skarżący zażądał udostępnienia części graficznej projektu miejscowego planu zaakceptowanej przez organ, będącej następnie podstawą dokonywania ustaleń i opinii przez właściwe organy, to z pewnością taki dokument skarżący by otrzymał, bowiem byłby to dokument stanowiący wyraz woli Burmistrza Rabki-Zdroju.
W ocenie organu zachodzi wyraźna różnica pomiędzy cytowanym przez skarżącego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2212/13, a stanem niniejszej sprawy. W cytowanym przez skarżącego orzeczeniu chodziło o dokument stanowiący wyraz woli funkcjonariuszy publicznych, zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie z wytworem pracy wykonawcy przez nikogo niezaakceptowanym i nie stanowiącym tym samym wyrazu woli kogokolwiek, co do tego, czy temu wytworowi pracy wykonawcy nadać charakter oficjalnego projektu części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dalej organ podniósł, że w art. 13 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidziano możliwość poinformowania wnioskodawcy o terminie udzielenia informacji publicznej wraz z podaniem powodów opóźnienia - w sytuacji, gdy nie jest możliwe udzielenie informacji w terminach ustawowych. Termin ten nie może być dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Korzystanie z tego przepisu nie może być rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organ już w dniu 1 sierpnia 2014 r. pismem znak: [...] w zasadniczej części rozstrzygnął sprawę informując skarżącego, że wniosek w zakresie punktu 1, tj. projektów wystąpień do PPIS i RDOŚ w sprawie uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonych w ramach § 1 pkt 2 lit. a umowy nr [...] z dnia 27 listopada 2013 r. nie może być załatwiony zgodnie z wnioskiem, ponieważ dokumenty te nie stanowią informacji publicznej. W niniejszej sprawie konieczne było ponadto wystąpienie do wykonawcy, czy będzie korzystał z tajemnicy przedsiębiorcy, co również znacznie wydłużało termin załatwienia sprawy (odpowiedź udzielona dnia 11 sierpnia 2014 r.).
Przedstawiony przebieg postępowania wskazuje, że nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności. Wszelkie czynności, które organ mógł podejmować stosowanie do przebiegu postępowania, podejmował w zakreślonych przez prawo terminach lub też przedłużał stosownymi pismami terminy podejmowania określonych czynności w sprawie. Przebieg postępowania wynikał zaś z okoliczności niezależnych od organu, tj. zależny był od działania strony.
Na koniec organ podniósł, że skarżący i jego znajomi Z.N. oraz K.W. , będący pełnomocnikiem obojga kierują do organu ogromną ilość skarg, co powoduje, że równocześnie procedowane są wobec wskazanych osób ogromne ilości spraw. Zdaniem Burmistrza w tej sytuacji oczywiste jest korzystanie z możliwości wskazanej w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność.
Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Trafne jest stanowisko skarżącego i poparte utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie, że skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej w szczególności zażaleniem wnoszonym w trybie art. 37 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. I OSK 1089/14).
Powołane w odpowiedzi na skargę postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 255/14 zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym. Przedmiotem skargi w tej sprawie była bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie zaś bezczynność organu I instancji w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej.
W sprawie udostępnienia informacji publicznej nie znajdzie także zastosowania tryb wynikający z art. 101 lub art. 101a ustawy o samorządzie gminnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II SAB/Kr 213/14). Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi regulację szczególną, wyłączającą zastosowanie ogólnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym.
Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną.
Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o projektowaniu aktów normatywnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz ust 1 pkt 3 "c" u.d.i.p.) . Zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Tak rozumiana żądana informacja ma charakter informacji publicznej wbrew dotychczasowemu stanowisku organu.
Ponadto zgodnie z art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2).
Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt l OSK 638/11). Takimi informacjami publicznymi są - wbrew stanowisku Burmistrza Miasta Rabka Zdrój - wymienione we wniosku skarżącego.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). W myśl art. 17 pkt 1 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z kolei w świetle § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych. Zarówno cyt. przepis ustawowy, jak i przepis rozporządzenia wskazują, że w omawianym przypadku rzecz nie dotyczy indywidualnej, jednostkowej sprawy obywatela, rozstrzyganej w trybie procedury administracyjnej, regulowanej przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lecz chodzi tu o realizację zamierzeń publicznoprawnych, które w efekcie końcowym mają doprowadzić do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie wprowadzenia zmian w uchwalonym i przyjętym już planie. Nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu musi korzystać z waloru publicznej dostępności, jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych, niż publiczne, ma charakter publiczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 44/13).
Z uwagi na powyższe nie ulega wątpliwości, że żądany przez skarżącego projekt części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informację publiczną. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że projekt ten został wykonany przez firmę zewnętrzną (pracownię projektową). Kluczowe znaczenie ma, że został on wykonany na zlecenie gminy, w związku z wykonywaniem przez gminę władztwa planistycznego.
Oprócz kserokopii części graficznej projektu mpzp dla strefy A Rabka Zdrój skarżący wnioskuje o wykonanie na płycie CD kopii formy elektronicznej części graficznej projektu planu w oprogramowaniu EWMapa ( z możliwością wyszukiwania działek ewidencyjnych). Jest to jedynie standard zapisania pliku i może on być przedmiotem informacji publicznej.
Stosownie do art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej samo udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację , nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sytuacji, w której organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie czy żądana informacja jest informacją publiczną (wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz sygn. I OSK 903/12, LEX nr 1394107).
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie bezczynność organu była konsekwencją błędnego zakwalifikowania informacji objętej wnioskiem skarżącego, jako niebędącej informacją publiczną. Skutkiem zaś uznania, że informacje objęte wnioskiem mają charakter informacji publicznej, a organ jest obowiązany do ich udzielenia jest konieczność uwzględnienia skargi przez zobowiązanie do podjęcia czynności polegającej na wydaniu aktu lub dokonania czynności w sprawie na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do wykonania alternatywnie jednej z tych czynności zobowiązano organ administracji w pkt I wyroku. W myśl art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony przez sąd (w niniejszej sprawie: 14 dni) liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Organ weźmie pod uwagę te wskazania a następnie po wyjaśnieniu czy wnioskowana informacja znajduje się w zasobach organu rozważy czy ma ona charakter prosty czy też przetworzony.
Opóźnienie w udostępnieniu informacji nie miało charakteru rażącego. Wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 21 lipca 2014 r. W piśmie z dnia 1 sierpnia 2014 r. poinformowano skarżącego o przedłużeniu terminu rozpoznania pkt 2 i 3 wniosku do dnia 29 sierpnia 2014 r. W tej też dacie Burmistrz przedstawił swoje ostateczne, (choć nieprawidłowe) stanowisko w sprawie. Działania organu były podejmowane w krótkich odstępach czasu, a wniosek został częściowo załatwiony. Z tych też powodów brak podstaw do wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270)
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.