II SAB/Kr 395/14

II SAB/Kr 395/14 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2015-01-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2014-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /sprawozdawca/
Anna Szkodzińska
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 1512/15 - Wyrok NSA z 2016-11-30
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
oddalono skargę w zakresie pkt 4 wniosku
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 782
art. 1, 4, 6, 13-15
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 647
art. 3 ust. 1, art. 5, art. 7, art. 9-13, art. 20 ust. 1, art. 28, art. 30 - 33
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. Z. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku E. Z. z dnia 21 lipca 2014 r. I. zobowiązuje Burmistrza [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku E. Z. z dnia 21 lipca 2014 r., w terminie 14 dni; II. oddala skargę w zakresie żądania zawartego w punkcie 4 wniosku odnośnie wykonania na płycie CD kopii formy elektronicznej części graficznej projektu studium opracowanej w standardzie oprogramowania EW Mapa (z możliwością wyszukiwania działek w ewidencji); III. stwierdza, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego E. Z. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z daty 25 października 2014 r. E. Z. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza [...] w udostępnieniu informacji publicznej żądanej w punktach nr 1-4 wniosku z dnia 21 lipca 2014 r., w której domagał się zobowiązanie organu do rozpoznania punktów nr 1-4 wniosku skarżącego w terminie określonym przez Sąd, a także stwierdzenia, że bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej miała charakter rażącego naruszenia prawa, wymierzenia organowi grzywny, oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z normami przepisanymi.
W uzasadnieniu skargi E. Z. podawał, że wnioskiem z dnia 21 lipca 2014 r. wystąpił do Burmistrza [...] z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. W punktach nr 1-4 tego pisma skarżący wnosił o udostępnienie następującej informacji publicznej:
1) części graficznej projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] sporządzonej w ramach § 1 pkt 2 lit. c) umowy nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011 r.;
2) zestawienia tabelarycznego zawierającego propozycję rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium sporządzonego w ramach §1 pkt 2 lit. c) umowy nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011 r.;
3) części graficznej propozycji .rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium sporządzonej w ramach §1 pkt 2 lit. c) umowy nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011 roku;
4) części graficznej projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], opracowanej w standardzie oprogramowania EWMapa (z możliwością wyszukiwania działek ewidencyjnych) i przekazanej Burmistrzowi [...] przez [...] Sp. z o.o. zgodnie z harmonogramem określonym załącznikiem nr l do umowy nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011 r. (etap II).
Pismem z dnia 18 września 2014 r., znak: [...], Burmistrz [...] poinformował skarżącego, że nie załatwi wniosku skarżącego z dnia 21 lipca 2014 r. w zakresie punktów nr 1-4. W ocenie organu informacja wskazana w tych punktach nie stanowi informacji publicznej, gdyż żądane dokumenty nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust.2 u.d.i.p., a "dokumentami wewnętrznymi". Udostępnieniu w trybie wnioskowym podlegają natomiast wyłącznie dokumenty urzędowe, a nie "dokumenty wewnętrzne".
E. Z. wskazywał następnie, że w jego ocenie, Burmistrz [...] w sposób uporczywy i celowy pozbawia obywateli konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP), a w szczególności dostępu do pozostających w posiadaniu tegoż organu dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej. Kuriozum jest bowiem tworzenie przez organ nowej, niezdefiniowanej kategorii dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej – tj. "dokumentu wewnętrznego", oraz przeciwstawianie takiego wytworu definicji dokumentu urzędowego z art. 6 ust.2 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, realizując w praktyce konstytucyjną zasadę informowania obywateli o działalności organów władzy publicznej, nie ogranicza obowiązku udostępniania informacji publicznej wyłącznie do wąskiego zakresu dokumentów urzędowych o których mowa w art. 6 ust.2 u.d.i.p. Przeciwnie, posługując się w art. 6 przykładowym wyliczeniem jakie informacje stanowią informacje publiczną, ma służyć jak najszerszej realizacji zasady zapisanej w art.61 Konstytucji RP. Również w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP ustawodawca nie zawęża obywatelskiego prawa dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej wyłącznie do dostępu do informacji znajdującej się w dokumentach urzędowych, co wskazuje że obywatele powinni dysponować prawem dostępu do wszelkich dokumentów związanych z działalnością organów administracji publicznej, po uwzględnieniu ograniczeń zapisanych w art.61 ust.3 Konstytucji RP oraz w art.5 u.d.i.p.
Zasadą jest, że wszelkie dokumenty związane z wykonywaniem działań organów administracji publicznej i pozostające w posiadaniu organu administracji publicznej, a nie tylko dokumenty urzędowe, stanowią informację publiczną. Jaskrawym nadużyciem pozostaje wyróżnianie szczególnej kategorii "dokumentów wewnętrznych", czy też "dokumentów roboczych", które miałyby nie stanowić informacji publicznej, pomimo że pozostają związane z wykonywaniem działań organów administracji publicznej.
Informacją publiczną pozostają nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te dokumenty pozostające w posiadaniu organu administracji publicznej, które zostały wytworzone przez podmiot zewnętrzny, a których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań.
Organy administracji publicznej są zobowiązane do udostępnienia obywatelom informacji związanej z procesem legislacyjnym. Trudno uznać powoływanie się przez Burmistrza [...] na incydentalne orzeczenia w których pojawia się hasło "dokument wewnętrzny" za usprawiedliwienie dla ograniczania dostępu społeczności mieszkańców [...] do informacji obejmującej tak istotny dla tejże społeczności proces opracowywania projektu nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy też projektu nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dążenie do wyłączenia społeczeństwa z kontroli nad przebiegiem prac planistycznych należy uznać wyłącznie za celowe działanie związane z obawą przed ujawnieniem skali nieprawidłowości do jakich dochodzi przy ręcznym manipulowaniu tymi projektami, związanym z realizacją przez Burmistrza Miasta [...] partykularnych interesów uprzywilejowanych inwestorów, głównie kosztem terenów zieleni uzdrowiskowej i innych terenów biologicznie czynnych, tak ważnych dla gminy uzdrowiskowej jaką jest [...].
Powyższe wywody skarżący powiązał z cytowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa.
W ocenie skarżącego, niezgodnego z prawem przyjęcia, jakoby dokumenty związane z pracami legislacyjnymi nie stanowiły informacji publicznej, w objętym niniejszą skargą konkretnym przypadku Burmistrza [...] nie można uznać wyłącznie za "niezamierzone zapewne pomieszanie pewnych pojęć", uzasadniające przyjęcie stanowiska jakoby bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje w szczególności celowe ignorowanie przez Burmistrza Miasta [...] narzuconego przez ustawodawcę w art.13 ust. 1 u.d.i.p. terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wywody o tym, jakoby informacja żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 21 lipca 2014 r. nie stanowiła informacji publicznej, a "dokument wewnętrzny", Burmistrz Miasta [...] przedstawił dopiero w piśmie z dnia 18 września 2014 r., znak: [...]. Usprawiedliwienia dla pozostawania w bezczynności nie stanowi w tym przypadku informowanie skarżącego przez Burmistrza Miasta [...] o przedłużeniu terminu dla udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art.13 ust.2 u.d.i.p. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie bowiem wskazuje, iż oparte o dyspozycję art.13 ust.2 u.d.i.p. przedłużenie terminu podstawowego wyznaczonego przez art.13 ust. 1 u.d.i.p. dla rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do ewentualnego przedłużenia terminu dla udostępnienia informacji publicznej, a nie do terminu dla rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji kończącego się decyzją o odmowie udostępnienia informacji, czy też "błyskotliwym" wywodem organu o tym, jakoby informacja żądana przez wnioskodawcę nie stanowiła informacji publicznej. Zgodnie bowiem z granicami zakreślonymi literalną wykładnią art.13 ust.2 u.d.i.p., organ może w wyjątkowych przypadkach poinformować wnioskodawcę "o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku", a nie o terminie w jakim organ negatywnie załatwi sprawę z wniosku o udostępnienie informacji wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji, czy też pismo w którym twierdzi, że żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 września 2008 roku sygn. akt II SAB/Łd 33/2008, LexPolonica nr 2054204).
Oceniając sposób procedowania przez Burmistrza [...] wniosku skarżącego z dnia 21 lipca 2014 r., należy zwrócić uwagę, że jest on analogiczny z wieloma wcześniejszymi sprawami, w których skarżący i inni mieszkańcy [...] zarzucali organowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (przykładowo sprawy II SAB/Kr 35/12, II SAB/Kr 113/10, II SAB/Kr 114/10 dotyczące bezczynności Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia mapy cyfrowej "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" pozostającej w posiadaniu organu, gdzie organ twierdził jakoby mapy te nie mogły zostać udostępnione, gdyż nie zostały sporządzone w ramach pierwotnego zlecenia na opracowanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a jedynie pomocniczo przy opracowywaniu projektu planu miejscowego).
Nie sposób pominąć kolejnej okoliczności, która powinna zostać uwzględniona przez Sąd przy analizie czy bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, czy też była to tylko "zwykła", "niekwalifikowana" bezczynność, co do tego, że pomimo wniesienia niniejszej skargi Burmistrz [...] może przecież w każdej chwili uwzględnić skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wniosek rozpoznać zgodnie z obowiązującym prawem, zamiast biernie oczekiwać na orzeczenie sądu rozpoznające merytorycznie skargę na bezczynność. W takiej sytuacji rzeczywiście można by przyjąć, że bezczynność organu nie wynikała ze złej woli organu, ale z "niezamierzonego zapewne pomieszania pewnych pojęć". Burmistrz Miasta [...] osiąga jednak zamierzony rezultat niezgodnego z prawem nieudostępnienia informacji publicznej świadomie wykorzystując długi okres rozpoznawania przez sądy administracyjne skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w szczególności wnosząc całkowicie bezpodstawne skargi kasacyjne od wyroków nakazujących rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Okres w jakim rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji, nakazujące rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji, oczekuje na kontrolę w ramach postępowania ze skargi kasacyjnej, pozostaje bowiem wyłączony z jakiejkolwiek kontroli sądowoadministracyjnej (wyroki WSA w Krakowie w sprawach II SAB/Kr 149/14, II SAB/Kr 150/14, II SAB/Kr 151/14). Taki sposób procedowania powoduje, że wnioskodawcy żądający udostępnienia informacji publicznej, związanej w szczególności z zagospodarowaniem przestrzennym, są z premedytacją pozbawiani dostępu do informacji publicznej, a wyrozumiałość ze strony sądu utwierdza organ w poczuciu całkowitej bezkarności ignorowania konstytucyjnego obowiązku udostępniania obywatelom informacji o działaniach organów władzy publicznej.
Do skargi załączono kserokopie wniosku dnia 21 lipca 2014 r. i odpowiedzi organu z dnia 18 września 2014 r., znak: [...].
W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wnosił o odrzucenie skargi, ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia tego żądania , o jej oddalenie.
Organ wyjaśniał, że przedmiotowa skarga E. Z. z dnia 25 października 2014 r., wpłynęła do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 27 października 2014 r. i została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 4 listopada 2014 r. , znak: [...], wraz z całością akt sprawy.
Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania organ opisywał treść przedmiotowego wniosku z dnia 21 lipca 2014 r. w sposób zbieżny do skarżącego, podając jednakże dodatkowo treść żądań udostępnienia informacji publicznej zawartych w pkt 5 – 6, tj.:
5. pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. kierowane do Burmistrza Miasta [...] związane z opiniowaniem i uzgadnianiem przez Burmistrza Miasta [...] z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. projektu studium opracowanego w ramach umowy nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011 r. - poprzez wykonanie kserokopii tych pism;
6. pisma Burmistrza Miasta [...] kierowane do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. związane z opiniowaniem i uzgadnianiem przez Burmistrza Miasta [...] z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. projektu studium opracowanego w ramach umowy nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011 r. - poprzez wykonanie kserokopii tych pism.
Organ wskazywał dalej, że pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r., znak: [...], poinformowano skarżącego o przedłużeniu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 12 sierpnia 2014 r.
Kolejnym pismem - z dnia 12 sierpnia 2014 r, znak: [...], poinformowano skarżącego o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej oraz o przedłużeniu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 19 września 2014 r.
Pismem z dnia 4 września 2014 r., znak: [...], przesłano skarżącemu kserokopie pism Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. kierowane do Burmistrza [...] związane z opiniowaniem i uzgadnianiem przez Burmistrza [...] z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. projektu studium opracowanego w ramach umowy nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011 r. oraz kserokopie pism Burmistrza [...] kierowane do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. związane z opiniowaniem i uzgadnianiem przez Burmistrza [...] z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. projektu studium opracowanego w ramach umowy nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011 r..
W dniu 18 września 2014 r., pismem znak: [...], poinformowano skarżącego, że wniosek z dnia 21 lipca 2014 r. w zakresie punktu 1, 2, 3 i 4 nie może być załatwiony zgodnie z treścią wniosku, ponieważ wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej.
W dalszej części odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] zawarł obszerny wywód, poparty fragmentami różnych wyroków, co do obowiązku złożenia przed wniesieniem skargi na bezczynność organu zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., albo wyczerpania trybu z art. 101 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jdenol. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ze swej strony uznawał za trafne to ostatnie stanowisko podkreślając,
że wniesienie przedmiotowej skargi będzie możliwe dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z treścią art. 101a ust. 1 w związku z art. 101, którego to obowiązku skarżący nie wykonał.
Z ostrożności procesowej Burmistrz [...] zawarł w odpowiedzi na skargę również rozważania, poparte poglądami orzecznictwa, które w ocenie organu pozwala na rozróżnienie "dokumentów urzędowych" - będących nośnikiem informacji publicznej, od "dokumentów wewnętrznych" - nie stanowiących informacji publicznej. W tym zakresie podkreślał, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Możliwość podejmowania decyzji zachodzi dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Organ zwracał uwagę na lekceważące podejście skarżącego do linii orzeczniczej niezgodnej z jego stanowiskiem. Uznawał, że taki sposób formułowania zarzutów i twierdzeń przez skarżącego winien spotkać się ze stosowaną reakcją Sądu. Nie może bowiem być tak, by tylko poglądy skarżącego i cytowane przez niego orzeczenia były oazą słuszności, zaś pozostałe orzecznictwo sadów administracyjnych określane było przez niego mianem kuriozalnego.
Burmistrz [...] podkreślał, że należy zasadniczo rozróżnić stanowisko oficjalne organu władzy zaaprobowane przez osoby, które się pod nim podpisały i w tym znaczeniu stanowi ono niewątpliwie informację publiczną, od diametralnie innej sytuacją, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Żądanych przez skarżącego informacji nie można zakwalifikować do kategorii jakiegokolwiek dokumentu, nie mówiąc już o kategorii dokumentu urzędowego. Przygotowana pierwotnie przez wykonawcę cześć graficzna projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] nie stanowiła jakiegokolwiek dokumentu. Pierwotna cześć graficzna projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] nie została w żaden sposób zaakceptowana przez organ i nie stanowiła wyrazu jego woli co do tego, czy ta cześć graficzna stanie się projektem Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], który będzie następnie stanowił podstawę dokonywania ustaleń i opinii przez właściwe organy występujące w procesie uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Burmistrz [...] co najmniej raz kwestionował wytwór pracy wykonawcy dlatego, że zawierał błędy wymagające poprawienia. Gdyby skarżący zażądał udostępnienia części graficznej projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zaakceptowanej przez organ, będący następnie podstawą dokonywania ustaleń i opinii przez właściwe organy, to z pewnością taki dokument by otrzymał, bowiem mielibyśmy do czynienia z dokumentem stanowiącym wyraz woli Burmistrza [...]. Tego typu dokument z pewnością stanowiłby informację publiczną podlegającą udostępnieniu, o ile nie zachodziłyby inne przesłanki przemawiające za jego nie udostępnieniem. Także pierwotne zestawienie tabelaryczne oraz cześć graficzna propozycji rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium, tak jak w przypadku części graficznej projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], były przez Burmistrza [...] co najmniej raz kwestionowane i nie stanowiły w swojej pierwotnej wersji wyrazu stanowiska organu.
Organ akcentował, że żądana przez skarżącego informacja w pkt 1 i 4 wniosku, to ta sama informacja, bowiem § 1 pkt 2 lit. c) umowy mówi o tym samym wytworze pracy Wykonawcy, który jest określony w harmonogramie do umowy.
Wobec powyższego w sposób wyraźny rysuje się różnica pomiędzy cytowanym przez skarżącego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt l OSK 2213/13, a stanem niniejszej sprawy.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących stosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Burmistrz [...] podawał, że nie można korzystania z tych uprawnień traktować, jako rażąco naruszającego prawo. Jeżeli przepis obowiązującego prawa dopuszcza określone uprawnienia, to nie może być mowy by korzystanie z tych uprawnień stanowiło rażące naruszenie prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący nie zwrócił się o udzielnie jednej informacji publicznej, ale szeregu informacji publicznych, co już samo w sobie wydłuża czas konieczny do rozpatrzenia wniosku o udzielnie informacji publicznej. Nadto, przedstawiony wyżej przebieg postępowania wyraźnie wskazuje, że organ nie był bierny, nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności. Wszelkie czynności, które mógł podejmować stosowanie do przebiegu postępowania podejmował w zakreślonych przez prawo terminach, lub też przedłużał stosownymi pismami terminy podejmowania określonych czynności w sprawie. Od chwili otrzymania określonych informacji lub dokumentów, w terminach zakreślonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, odpowiednio wydłużonych, podejmował określone prawem czynności. Również analiza skargi pozwala na taką konstatację o braku bezczynności, bowiem według jej treści bezczynność organu nie przejawia się w podejmowaniu określonych czynności z naruszeniem terminów określonych w ustawie, lecz w tym że organ bezpodstawnie wydłużał terminy rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie znana jest z urzędu okoliczność jak ogromną ilość skarg kieruje skarżący, jego małżonka Z. N. oraz E. Z., który równocześnie jest pełnomocnikiem tych osób do odbioru korespondencji. Taką samą treść skargi jak w niniejszej sprawie złożył odrębnie K. W.. Równocześnie, co oczywiste, procedowane są wobec wskazanych osób ogromne ilości spraw na gruncie samego postępowania administracyjnego. Wszystkie sprawy, tak rozstrzygane przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, jak i na gruncie postępowania administracyjnego są niezwykle skomplikowane i częstokroć mają charakter precedensowy. W takich warunkach organ nie ma innej możliwości, jak korzystać z uprawnień, które daje mu art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Z orzecznictwa wynika, że bezczynność następuje wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia.
Nadto treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazuje przyczyn z powodu, których podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej może nie udostępnić tej informacji w terminie 14 dni, zatem przyczyny takie mogą być dowolne i jakikolwiek przejawy działania ze strony tego wykluczają zarzut bezczynności. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma jedynie obowiązek wskazać powody opóźnienia oraz termin w jakim udostępni informację publiczną. Takie powody organ w sprawie niniejszej wskazał.
Na koniec Burmistrz [...] podkreślał, że w dacie wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, bowiem wniosek skarżącego z dnia 21 lipca 2014 r. załatwiał w terminach określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z jej wymogami określił ostateczny termin na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na dzień 18 września 2014 r. i w tym dniu rozstrzygnięcie wydał.
W piśmie procesowym z dnia 24 grudnia 2014 r. E. Z. zawarł polemikę ze stanowiskiem Burmistrza [...] zawartym w odpowiedzi na skargę, zaś nadto wyjaśniał, że słowem " kuriozalne" określa wyłącznie postępowanie organu a nie orzecznictwo sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd nie jest związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednol. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie należy uznać za bezsporny na tle wyrażonych w pismach stanowisk stron. Nadto znajduje on potwierdzenie w przedstawionych dokumentach, co upoważnia do odstąpienia w tym zakresie od szerszych rozważań.
Pisma stron ujawniają istniejące pomiędzy nimi kontrowersje dotyczące stosowania przepisów prawa, które niżej zostają poddane własnej ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę. Rzeczą Sądu w niniejszej sprawie nie jest bowiem analiza powoływanych i częstokroć komentowanych przez strony poglądów doktryny oraz orzecznictwa na temat określonych zagadnień, leczy wydanie rozstrzygnięcia w istniejącym stanie faktycznym, w konkretnym przypadku.
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi ma stwierdzenie, czy informacja żądana przez E. Z. w pkt 1-4 wniosku z dnia 21 lipca 2014 r. jest informacją publiczną, a także czy organ pozostawał w bezczynności w jej udostępnieniu.
Odniesienie się do powyższego wymaga jednak poczynienia kilku ogólnych uwag natury formalnej, w szczególności co do skuteczności wniesienia skargi.
Rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Kognicja Sądu w przedmiotowej sprawie została poddana już analizie na wstępie rozważań, które prowadzą do wniosku o braku podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn podanych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Zważyć należy dalej, że obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a.
Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1-2 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Gdyby nawet przyjąć poglądy odmienne niż tu prezentowane, tj. wskazujące na obowiązek uprzedniego wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., to zważyć należy, że o postępowaniu administracyjnym, o jakim mowa w k.p.a. można by mówić dopiero w sytuacji stwierdzenia przez organ władzy będący w posiadaniu informacji publicznej istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., należałoby jednak z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej i zawiadomić o tym strony, zgodnie art. 61 § 4 k.p.a. Taki stan nie występuje w niniejszej sprawie. Uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie stwarza przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie odmowy udostępnienie informacji publicznej.
Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia", o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu ( tak m.in. NSA w wyrok z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, zam. zb. Lex nr 236545 i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 208 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, zam. zb. LEX nr 505258). W takich sprawach, brak przesłanek do stosowania art. 101 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jdenol. Dz. U. z 2013r., poz. 594 z późn zm.- dalej u.s.g.). Jak wyżej już wskazywano, procedura dostępu do informacji publicznej została uregulowana w sposób kompleksowy w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jest to regulacja o charakterze szczegółowym dotycząca materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej. Odnosi się ona do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ich ochrony przed uchylaniem się adresatów wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa, zgodnie z dyrektywą wykładni, według której tak regulacja ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali), wyłącza dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym. Taki ogólny charakter ma art. 101a u.s.g.. Dodatkowo ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi regulację późniejszą w stosunku do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a art. 101a został wprowadzony na podstawie art. 28 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i obowiązuje od dnia 6 grudnia 1994 r. Ma zatem również w sprawie zastosowanie dyrektywa wykładni, według której regulacja późniejsza ma pierwszeństwo przed regulacją wcześniejszą (lex posterior derogat legi priori). Brak uzasadniająca dla stosowanie dyrektywy, według której regulacja późniejsza ogólna nie "uchyla" regulacji wcześniejszej o charakterze szczególnym, gdyż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ma charakter regulacji późniejszej szczególnej w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto zarówno art. 101 u.s.g., jak i art. 101a u.s.g. stwarzają możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Dla tych właśnie wypadków, do których nie należy sprawa, przewidziano jako wymóg skutecznego wniesienia skargi uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Oceniając dalej przesłanki dopuszczalności skargi należy podzielić trafne tezy wyrażone m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 22/13 ( zam. zb.LEX nr 1313643), w którym wskazano, że:
" Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił.
W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych."
Stwierdzenie, że żądana informacja nie jest informacja publiczną, stanowi zatem przesłankę prowadzącą do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia.
W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziły przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 albo pkt 6 p.p.s.a.
Skarga została złożona przez podmiot i przeciwko podmiotowi, które posiadają zdolność sądową i zdolność do czynności procesowych, nie jest dotknięta brakami formalnymi lub fiskalnymi. Okoliczności te nie były kwestionowane, jak również z urzędu nie stwierdzono żadnych przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi z innych przyczyn, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając niniejszą skargę należy mieć na uwadze, że w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Burmistrz [...] należy do podmiotów wymienionych w tym katalogu.
Powyższe nie było w sprawie kwestionowane, podobnie jak okoliczność, że organ jest w posiadaniu informacji żądanych w punktach nr 1-4 wniosku skarżącego z dnia 21 lipca 2014 r.
Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Stosownie do art. 6 ust. 1 u.d.i.p.:
1. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:
1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o:
a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej,
b) projektowaniu aktów normatywnych,
c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań;
2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
a) statusie prawnym lub formie prawnej,
b) organizacji,
c) przedmiocie działalności i kompetencjach,
d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,
e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,
f) majątku, którym dysponują;
3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,
b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,
c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,
d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,
e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,
f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,
g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych,
h) konkursie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, w zakresie określonym w przepisach odrębnych;
4) danych publicznych, w tym:
a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:
- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,
- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,
c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,
d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;
5) majątku publicznym, w tym o:
a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,
b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,
c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych,
d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,
e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,
f) długu publicznym,
g) pomocy publicznej,
h) ciężarach publicznych.
W art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Treść i postać dokumentów urzędowych jest tylko jednym z wielu rodzajów informacji, o charakterze informacji publicznej. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez lub dla organów władzy publicznej, albo odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Informacja publiczna dotyczy sfery faktów.
Jest nią w szczególności treść wszelkich dokumentów (nie tylko dokumentów urzędowych), wytworzona przez lub dla organów władzy publicznej, albo odnoszona do władz publicznych, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
W sprawie niniejszej istotne znaczenie ma treść art. 6 ust. 1 pkt 3 ppkt "a" i "c" u.d.i.p., z których wynika wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym trybie działania władz publicznych oraz sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych. Nośnikiem informacji publicznej w tym zakresie mogą być różne dokumenty, nie tylko dokumenty urzędowe.
Wniosek skarżącego ma związek z tą regulacja oraz przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm. - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.), które regulują szczegółowo m. in. charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jego wymogi, zasady i procedurę uchwalenia, koszty sporządzenia, znaczenie w procesie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ( art. 3. ust. 1, art. 5, art. 7, art. 9 - 13, 20 ust. 1, 28, 30 -33). Z przepisów tych wynika w szczególności, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (i zmiana) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 9 u.p.z.p. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem normatywnym (nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego). Określa jednak politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa kierunki i sposoby działania organów oraz jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie aktu normatywnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na jego wiążący charakter przy sporządzeni planów miejscowych ma bezpośredni związek z wykonywaniem przez organy gminy władztwa planistycznego. Zarówno działanie organów, jaki czynności innych pomiotów związane z procedurą uchwalania (zmiany) studium oraz ich przygotowywaniem finansowane są ze środków publicznych.
Artykuł 30 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Wypisy i wyrysy ze studium są informacją publiczną zawartą w dokumentach urzędowych.
Taka regulacja nie oznacza, że nie mają cech informacji publicznej dokumenty urzędowe, lub także inne dokumenty powstające w ramach procedury związanej z uchwalaniem ( zmianą) studium, względnie wytworzone przez lub dla organów władzy publicznej w związku z wdrożeniem albo przygotowaniami do wdrożenia procedury uchwalania studium (jego zmiany), albo odnoszące się w tym zakresie do władz publicznych, czy także wystąpienia takich władz, opinie i oceny przez nie dokonywane, niezależnie od tego do jakiego podmiotu są one kierowane. Powyższe znajduje uzasadnienie w uprzednio czynionych wywodach, z których wynika szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej.
Udostępnienia takich właśnie informacji, wytwarzanych w związku z uchwalaniem studium, dotyczy wniosek skarżącego z dnia 21 lipca 2014 r. w pkt 1- 4. Żądane w nich informacje stanowią informację publiczną. Prezentowana ocena nie dotyczy jedynie tej części wniosku ujętego w pkt 4, w którym E. Z. żąda ponownie informacji publicznej, o której mowa już pkt 1, opracowanej w standardzie oprogramowania EWMapa (z możliwością wyszukiwania działek ewidencyjnych).
Zaznajomiony z odpowiedzią na skargę E. Z. nie przeczył twierdzeniom Burmistrza [...], który podnosił, że żądana przez skarżącego informacja w pkt 1 i 4 wniosku, to ta sama informacja, bowiem § 1 pkt 2 lit. c umowy mówi o tym samym wytworze pracy Wykonawcy, który jest określony w harmonogramie do umowy.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że rozszerzenie pliku o nazwie .jpg (wg. metody kompresji danych JPEG) stanowi jeden z popularnych formatów przechowywania plików graficznych. Jjest to format ujednolicony i łatwy do otwarcia za pomocą różnych programów komputerowych. W standardzie każdego programu operacyjnego (w który musi być dla prawidłowego działania wyposażony komputer) znajdują się narzędzia do otwierania plików .jpg. Korzystanie z odczytu informacji w formacie .jpg nie wymaga posiadania dodatkowych narzędzi sprzętowych, ani wykupywania licencji. Skoro skarżący domagał się w pkt 1 i 3 wniosku udostępnienia mu informacji publicznej poprzez zapis na płycie CD pliku graficznego w formacie .jpg, należy przyjąć, że posiadał również możliwości sprzętowe otwarcia pliku zapisanego w tym formacie.
W ocenie Sądu trzeba odróżnić formaty przechowywania plików zawierających informację (np. .jpg, .doc, .xls) od oprogramowania komputerowego służącego przetwarzaniu, a także potencjalnie nawet modyfikowaniu informacji.
Realizując wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ winien przekazywać informacje w formatach przeznaczonych do odczytu i zapoznania się z informacją, o ile o taki dostęp wnioskuje strona.
Standard oprogramowania EWMapa stanowi program grafiki komputerowej służący do zakładania, prowadzenia i edytowania wielkoskalowej mapy numerycznej. Oprogramowanie autorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. jest specjalistycznym oprogramowaniem przeznaczonym do obsługi systemu informacji o terenie i zarządzania nim. Dostęp do standardu oprogramowania EWMapa następuje na podstawie indywidualnej (z reguły płatnej) umowy licencji na oprogramowanie zawartej pomiędzy licencjodawcą a podmiotem używającym oprogramowania. Program powyższy umożliwia nie tylko dostęp do informacji, ale również ich przetwarzanie i modyfikowanie (w tym m.in. edycję mapy numerycznej i opracowań graficznych). Istotą oprogramowania EWMapa jest bowiem występowanie szeregu narzędzi (w tym narzędzi dostępnych odpłatnie) służących nie tylko tworzeniu systemu informacji, ale i zarządzaniu nim (jednym z nich jest narzędzie do wyszukiwania działek, o dostęp do którego zwracał się skarżący w pkt 4 wniosku). Stosowanie przedmiotowego oprogramowania jest powiązane z zagadnieniem praw autorskich.
W ocenie Sądu, udostępnienie przez organ pliku w formacie EWMapa byłoby równoznaczne z przeniesieniem przez organ praw licencyjnych do oprogramowania na osobę trzecią. Do tego organ korzystający z programu na podstawie licencji nie jest zobowiązany w ramach instytucji udostępnienia informacji publicznej, nawet jeżeli taki oprogramowanie posiada wykonując zadania publiczne. W praktyce działania organy administracji publicznej często posługują się specjalistycznymi oprogramowaniem komputerowym np. geodezyjnym, kartograficznym i rachunkowym. Przekazanie informacji znajdującej się w bazach danych utworzonych za pomocą tych programów komputerowych nie może skutkować faktycznym przekazaniem podmiotom nielicencjonowanym dostępu do tego oprogramowania, a tak stałoby się w przypadku, gdyby plik zaopatrzyć w możliwość wyszukiwania działek ewidencyjnych w standardzie oprogramowania EWMapa. Nadto, nie istnieją przesłanki do badania przez organ zagadnień praw autorskich w ramach realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tak utrwalona informacja jest informacją wewnętrzną, nie będącą informacja publiczną.
Poprzez udostępnienie pliku w formacie .jpg na płycie CD organ spełni swój ustawowy obowiązek zarówno co do formy, jak i treści informacji udostępnianej skarżącemu. Format .jpg umożliwia bowiem w pełni zapoznanie się z treścią informacji graficznej zawartej w tym pliku.
Celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji publicznej, jako informacji o faktach, nie zaś dostępu do edytowania i przekształcania informacji gromadzonych w bazach danych, z potencjalną możliwością modyfikowanych ich na podstawie programów wymagających specjalistycznej licencji.
Żądanie skarżącego w tej części, w której E. Z. domaga się ponownie informacji publicznej, o której mowa już pkt 1 wniosku, opracowanej w standardzie oprogramowania EWMapa (z możliwością wyszukiwania działek ewidencyjnych), wykracza poza obowiązki organu wynikające z ustawy o udostępnieniu informacji publicznej. Nie jest to tylko zagadnienie związane ze sposobem i formą udostępnienia informacji publicznej na wniosek (art. 7 - 12 u.d.i.p.), lecz taka zmiana jakościowa, która powoduje brak podstaw do uznania owej informacji wewnętrznej za informację publiczną.
Podsumowując należy przyjąć, że informacje żądane przez w punktach nr 1-4 wniosku z dnia 21 lipca 2014 r. stanowią informację publiczną, poza wyżej wskazaną, będąca informacja wewnętrzną.
Zważyć należ dalej, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam. zb. Lex nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.
Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p. który stanowi w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2).
Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Artykuł 15 u.d.i.p. normuje zasady pobierania opłaty za realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co także ma wpływ na terminy realizacji wniosku.
Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.
Uwzględniając powołane przepisy w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w zakresie informacji publicznej żądanych przez E. Z. w pkt 1-4 wniosku z dnia 21 lipca 2014 r. Burmistrz [...] nie stosował regulacji z art. 14-15 u.d.i.p. Organ korzystał natomiast z możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., przedłużając termin załatwienia wniosku ponad okres 14 dni z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. W efekcie dopiero pismem z dnia 18 września 2014 r., doręczonym skarżącemu 19 września 2014 r., Burmistrz [...] poinformowała skarżącego, że informacje objęte punktami 1-4 nie stanowią informacji publicznej. Takie stanowisko zostało w piśmie obszernie uzasadnione.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, brzmienie art. 13 ust. 1 -2 u.d.i.p. nie pozostawia wątpliwości, iż przepis wyrażony w ust. 2 dotyczy takiej sytuacji, w której organ nie dostrzega przeszkód w dokonaniu czynności materialno-technicznej. Skomplikowany prawnie charakter wniosku nie może powodować wydłużenia terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a jego właściwa analiza w takim aspekcie , winna każdocześnie mieścić się w terminie 14 dni. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których nie jest zamiarem organu administracji publicznej odmowa dokonanie czynności materialno-technicznej, zaś zmiana tego stanowiska następuje już po zastosowaniu trybu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W takim przypadku zachodzą jednak podstawy do stwierdzenie bezczynności organu. W sprawie niniejszej jest to tym bardziej zasadne, że organ nie powoływał się na okoliczności uzasadniające przedłużenie terminu z przyczyn wskazanych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., albo w art. 15 u.d.i.p.
Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ).
Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej rodzi szereg wątpliwości interpretacyjnych, będących przedmiotem licznych, nie zawsze zbieżnych poglądów doktryny i orzecznictwa. W myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Spór wiedziony w sprawie niniejszej przez strony jest sporem natury prawnej, prowadzonym w okolicznościach, w których nie dochodzi do naruszenia dyspozycji zawartej w art. 153 p.p.s.a. Odwoływanie się przy ocenie charakteru bezczynności do innych wyroków wydawanych względem Burmistrza-[...] nie znajduje dostatecznego uzasadnienia.
W opisanej sytuacji nie zachodzą również przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. W tym zakresie uwzględniono dodatkowo, że rozpoznając sześciopunktowy wniosek skarżącego organ nie milczał, lecz informował E. Z. na bieżąco o podejmowanych czynnościach, zaś błędnej w części dopowiedzi udzielił przed upływem dwumiesięcznego terminu, który przewiduje ustawa art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Nadto E. Z. miał możliwość kwestionowania stosowania przez organ instytucji przedłużenia terminu motywowanej skomplikowanym charakterem sprawy już od daty doręczenia mu pierwszego zawiadomienia tej treści, tj. od dnia 5 sierpnia 2014 r. Skargę na bezczynność E. Z. wniósł dopiero pismem z 25 października 2014 r.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że Burmistrz [...] pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku E. Z. z dnia 21 lipca 2014 r. co do pkt 1-3 i pkt 4 - w części pokrywającej się z żądaniem udostępnienia informacji publicznej wskazanej w pkt 1, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. i III. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a. Rzeczą organu będzie zatem wydanie aktu albo dokonanie czynności co do rozpoznanie przedmiotowego wniosku we wskazanym zakresie, z pominięciem dotąd przyjmowanej przeszkody, którą stanowiło uznanie, że żądane informacje nie maja charakteru informacji publicznej.
Uznając nadto, że Burmistrz [...] nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku E. Z. z dnia 21 lipca 2014 r. pkt 4, odnośnie żądania wykonania na płycie CD kopii formy elektronicznej części graficznej projektu studium opracowanej w standardzie oprogramowania EWMapa (z możliwością wyszukiwania działek ewidencyjnych), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi w tym zakresie – jak w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Podstawę prawna orzeczenia o kosztach postępowania sądowego stanowi art. 200 p.p.s.a oraz art. 205 §1 p.p.s.a. Fakt, że skarga została uwzględniona niemal w całości czyni niezasadnym stosowanie w sprawie art. 206 p.p.s.a.