II SAB/Kr 36/23

II SAB/Kr 36/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
658
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na bezczynność Starosty Krakowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku I. stwierdza, że Starosta Krakowski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Starostę Krakowskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Starosty Krakowskiego na rzecz skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. Fundacja [...] zwana dalej Fundacją działając na podstawie art. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020 r. poz. 283 ze zm.) zwróciła się do Starosty Krakowskiego o udostępnienie i przekazanie drogą elektroniczną pozwolenia na wprowadzania gazów i pyłów do powietrza dla spółki [...] sp. z o.o. [...], które zostało wydane w postępowaniu administracyjnym znak.: OS.I.6224.4.2020AM.
Pismem z dnia 20 grudnia 2021 r. Starosta Krakowski poinformowała fundację, że wnioskowana informacja wymaga wyszukania 1 dokumentu
i zeskanowania 33 stron, za co pobierana jest opłata w wysokości 8,30 zł. Dodał, że informacja zostanie udzielona niezwłocznie po otrzymaniu dowodu zapłaty,
w wersji niezwierającej danych zastrzeżonych przez spółkę, objętych tajemnicą przedsiębiorstwa zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie (...).
Przy piśmie z dnia 22 grudnia 2021 r. Starosta Krakowski przekazał skan decyzji Starosty Krakowskiego znak: OS.I.6224.4.2020.AM stanowiącej pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, wydanej dla spółki [...] Sp. z o.o. Organ wyjaśnił, że informacja została udostępniona w wersji niezawierającej danych zastrzeżonych przez spółkę objętych tajemnicą przedsiębiorstwa zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.
Pismem z dnia 4 marca 2022 r. Fundacja wniosła o udostępnienie pełnej treści pozwolenia emisyjnego lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie.
Podniesiono, że organ udostępnił pozwolenie emisyjne jedynie w wersji niezawierającej danych zastrzeżonych przez spółkę (objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy) bez jakiegokolwiek uzasadnienia zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie.
W dniu 22 marca 2022 r. Starosta Krakowski wydał decyzję znak: OS.604.118.2021, w której odmówił udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w części zastrzeżonej przez Spółkę.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Fundacja.
Decyzją z dnia 31 maja 2022 r. znak: SKO.IP/4105/14/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Fundacja.
Decyzją z dnia 16 sierpnia 2022 r. znak: SKO.IP/4105/35/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzeni przez organ I instancji.
Pismem z dnia 25 listopada 2022 r. Fundacja złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie ponaglenie w związku z niezałatwieniem w terminie przez Starostę Krakowskiego sprawy o ponowne rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, tj. pełnej treści decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 23 listopada 2021 r.
W piśmie z dnia 30 listopada 2022 r., ustosunkowując się do ww. ponaglenia Starosta Krakowski nadmienił, że przy piśmie z dnia 25 października 2022 r. akta administracyjne przesłano Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w związku
z wnioskiem [...] Sp. z o.o. o zawieszenie i wznowienie postępowania. Akta nie zostały zwrócone do siedziby Starostwa Powiatowego w Krakowie. Z chwilą otrzymania dokumentów organ niezwłocznie przystąpi do ponownego rozpatrzenia sprawy.
W dniu 5 stycznia 2023 r. Starosta Krakowski poinformował Fundację, że postępowanie nie toczy się z uwagi na przekazanie akt do SKO. Wskazał także, że gdy tylko oryginały akt zostaną zwrócone Starostwo Powiatowe w Krakowie przystąpi niezwłocznie do ponownego rozpatrzenia sprawy.
Pismem z dnia 27 stycznia 2022 r. Fundacja [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Krakowskiego, wnosząc o:
- zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i udostępnienia informacji w terminie 14 dnia od dnia doręczenia organowi wyroku wydanego na podstawie art. 149 §1 pkt 1 P.p.s.a.,
- stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- przyznanie na rzez strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanej przez Prezesa GUS,
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Fundacja podniosła, że pomimo iż decyzją z dnia z dnia 16 sierpnia 2022 r. organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, Starosta Krakowski do dnia składania skargi nie wydał decyzji w sprawie, ani nie poinformował Fundacji o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, jak również nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 14 ust. 2 o.o.ś w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. W związku z tym, w dniu 25 listopada 2022 r. Fundacja wniosła ponaglenie, jednak postanowieniem z dnia 16 grudnia 2022 r. SKO zwróciło podanie przyjmując, że żaden organ nie jest właściwy do zwalczania bezczynności w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej.
Fundacja podniosła, że zgodnie z art. 14 ww. ustawy władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Ust. 2 tego przepisu wprowadza zasadę, zgodnie z którą termin ten może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. Tymczasem od momentu wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 sierpnia 2022 r. do dnia wysłania niniejszej skargi minęło ponad 5 miesięcy, a Starosta nie załatwił sprawy z wniosku fundacji.
W skardze podkreślono, że Starosta Krakowski już dwukrotnie wydawał decyzje w przedmiotowej sprawie, były one uchylane przez organ odwoławczy i przekazywane do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Od złożenia wniosku przez Fundację minął już niemal rok. Starosta miał zatem już wielokrotnie szansę zapoznać się ze sprawą i z materiałem dowodowym. W tym kontekście brak wydania decyzji stanowi rażący przejaw bezczynności.
Zgodnie z art. 14 ust. 2 o.o.ś. do udostępnienia informacji o środowisku stosuje się odpowiednio art. 36 k.p.a. Przepis ten wyraża zasadę, zgodnie z którą o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z § 2 tego przepisu ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Fundacja podniosła, że dopiero z pisma Starosty z dnia 30 listopada 2022 r. dowiedziała się, że akta sprawy zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w dniu w 25 października 2022 r. i nadal nie zostały zwrócone. Skarżąca uzyskała wyjaśnienie organu odwoławczego, że akta zostały przekazane w związku z wnioskiem [...] sp. z o.o.
o wznowienia postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia 16 sierpnia 2022 r. oraz stanowisko tegoż organu, że nie ma przeszkód, aby organ pierwszej instancji prowadził postępowanie zgodnie z zaleceniami Kolegium zawartymi w ww. decyzji.
Spółka zauważyła, że w orzecznictwie wskazuje się, że brak akt sprawy nie może stanowić przyczyny przewlekłości lub bezczynności organów. Zatem fakt przekazania akt sprawy do SKO nie powinien stanowić przyczyny bezczynności organu. W dodatku pozwolenie emisyjne, którego udostępnienia dotyczy niniejsze postępowanie jest w posiadaniu Starosty niezależnie od przekazania akt niniejszej sprawy do SKO. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie udostępnieniu jego pełnej treści.
Zdaniem Fundacji w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa należy uznać za rażące. Nie tylko z tego powodu, że od decyzji SKO z dnia 16 sierpnia 2022 r. minęło już ponad 5 miesięcy, ale także z uwagi na okoliczność, że decyzje odmowne Starosty były dwukrotnie uchylane z tej samej przyczyny.
W odpowiedzi na skargę z 9 lutego 2023 r. Starosta Krakowski wniósł o oddalenie skargi.
Organ wskazał, że Spółka [...] Sp. z o.o. składając wniosek
o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, skorzystała z przysługującego jej prawa wynikającego z art. 16 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) i zastrzegła część danych o wartości handlowej, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Wniosek o zastrzeżenie danych został złożony w ustawowym terminie i rozpatrzony pozytywnie.
Zanonimizowana wersja pozwolenia została udostępniona Fundacji w dniu 23 grudnia 2021 r. W dniu 4 marca 2022 r. Fundacja wystąpiła z wnioskiem
o udostępnienie pełnej treści pozwolenia lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Decyzją z dnia 22 mara 2022 r. organ orzekł o odmowie udostępnienia informacji o środowisku - pełnej treści pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia 31 maja 2022 r. i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 5 lipca 2022 r. ponownie orzeczono o odmowie udostępnienia pełnej treści decyzji z dnia 23 listopada 2021 r. Zastosowano się przy tym do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie poprzez bardziej wnikliwe i obszerniejsze uzasadnienie. Decyzja z dnia 5 lipca 2022 r. została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 sierpnia 2022 r.
Organ zaznaczył, że akta sprawy wraz decyzją organu II instancji zostały zwrócone do Starostwa Powiatowego w Krakowie w dniu 14 października 2022 r., celem ponownego rozpatrzenia sprawy. Podniósł, że w orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, że termin do załatwienia sprawy określony w przepisach prawa (30 dni lub 2 miesiące w przypadkach szczególnie skomplikowanych), liczony jest od dnia doręczenia akt organowi. Organ musi bowiem mieć realną możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, do czego niezbędne są kompletne akta administracyjne (por. wyrok NSA z 28 października 2011 r., sygn. II OSK 1628/11).
W dniu 19 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Krakowie wezwało organ l instancji do ponownego nadesłania całości oryginałów akt sprawy, w związku z koniecznością rozpatrzenia wniosków spółki [...] Sp. z o.o. Akta sprawy zostały ponownie przekazane do organu odwoławczego w dniu 25 października 2022 r. Pismem z dnia 3 stycznia 2023 r. wystosowano do organu odwoławczego zapytanie o aktualny stan prowadzonego postępowania i określenie przewidywanego terminu zwrotu akt, jednocześnie mając na uwadze art. 10 k.p.a. w dniu 5 stycznia 2023 r. zawiadomiono Fundacje [...], że gdy tylko akta sprawy zostaną zwrócone do Starostwa Powiatowego w Krakowie organ przystąpi do niezwłocznego załatwienia sprawy.
Zdaniem Starosty Krakowskiego w sprawie zaistniały nowe okoliczności. Po wydaniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z dnia 5 lipca 2022 r. spółka [...] Sp. z o.o. złożyła szereg wniosków dotyczących między innymi zawieszenia postępowania i wznowienia postępowania. Wnioski te zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w którym znajdują się akta przedmiotowej sprawy i zostały częściowo rozpatrzone przez tamtejszy organ. Zgodnie z orzeczeniem organu II instancji wyrażonym w postanowieniach znak: SKO.IP.4105/44/2022 z dnia 29 września 2022 r. oraz znak: SKO.IP/4105/48/2022 z dnia 4 listopada 2022r., spółka [...] Sp. z o.o. składając stosowny wniosek wyraziła wolę wstąpienia do toczącego się przed Starostą Krakowskim postępowania. Zatem spółce [...] Sp. z o.o., jako nowej Stronie postępowania należy zapewnić możliwość zapoznania się z całością akt sprawy. W związku z powyższym organ, z powodu braku całości akt administracyjnych nie mógł przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy.
Jednocześnie organ zaznaczył, że niezwłocznie po doręczeniu skargi do siedziby organu wystąpiono do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z wnioskiem o jak najszybszy zwrot akt administracyjnych, celem uczynienia zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Aktualnie organ jest w posiadaniu części dokumentów datowanych po dniu 25 października 2022 r. tj. po ponownym przesłaniu akt do SKO w Krakowie. Na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę akta sprawy nie zostały zwrócone do Starostwa Powiatowego w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.).
Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).
Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność
w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji, złożonego w trybie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2022 r. poz. 1029, dalej: u.u.i.ś.).
Ponieważ przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności, zasadne jest posłużenie się wykładnią systemową przez odwołanie do definicji formułowanej w przepisach k.p.a. "Bezczynność" w postępowaniu administracyjnym zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika, że bezczynność stanowi stan zwłoki organu polegającej na tym, że "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".
Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.u.i.ś. władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Stosownie art. 13 u.u.i.ś. od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 informacja o środowisku i jego ochronie, z wyłączeniem informacji udostępnionej w bazie danych, o której mowa w art. 128 ust. 1, jest udostępniana na pisemny wniosek o udostępnienie informacji. Zgodnie z art. 12 ust. 2 bez pisemnego wniosku udostępnia się: 1) informację niewymagającą wyszukiwania; 2) w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej, innej katastrofy naturalnej lub awarii technicznej, o których mowa w ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1897), lub innego bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub środowiska, spowodowanego działalnością człowieka lub przyczynami naturalnymi - informacje znajdujące się w posiadaniu władz publicznych lub informacje przeznaczone dla władz publicznych, umożliwiające osobom, które mogą ucierpieć w wyniku tego zagrożenia, podjęcie działań w celu zapobieżenia lub zminimalizowania szkód wynikających z tego zagrożenia.
Oceniając w dalszej kolejności dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy te stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie oraz do terminu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji i przekazania wniosku podmiotowi, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja (art. 14 ust. 2 i art. 19 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś.). Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji o środowisku i jego ochronie brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.
W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.u.i.ś. władze publiczne obowiązane są do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 15a u.u.i.ś., ilekroć w ustawie jest mowa o władzach publicznych - rozumie się przez to: Sejm, Senat, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. a-b u.u.i.ś. pod pojęciem organu administracji rozumie się: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego (lit. a), inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony (lit. b). Przedstawione regulacje nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że Starosta Krakowski to podmiot wymieniony w art. 8 ust. 1 ustawy, zobowiązany co do zasady do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie.
Z kolei zakres przedmiotowy informacji o środowisku, które podlegają udostępnieniu, w trybie u.u.i.ś., określa art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. Stanowi on, że udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5).). Ustalając przedmiotowy zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy zatem mieć na względzie, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie, co potwierdza art. 4 u.u.i.ś., stanowiący o powszechnym dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie. Oznacza to, że udostępnienie tego rodzaju informacji jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu (art. 16 u.u.i.ś.).
W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła do Starosty Krakowskiego wniosek o udostępnienie informacji o środowisku w postaci decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 23 listopada 2021 r. znak: OS.I.6224.4.2020.AM stanowiącej pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, która bez wątpienia mieści się w pojęciu informacji o środowisku.
Przechodząc już do terminu rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji o środowisku, należy przywołać art. 14 u.u.i.ś. stanowiący, że władze publiczne udostępniają informacje o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2). W przypadku odmowy udostępnienia informacji, przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio (ust. 5).
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 2 grudnia 2021 skarżąca złożyła do Starosty Krakowskiego wniosek o udostępnienie informacji o środowisku w postaci ww. decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 23 listopada 2021 r.
Pismem z dnia 20 grudnia 2021 r. Starosta Krakowski poinformował stronę skarżącą o konieczności uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji o środowisku i konieczności dokonania anonimizacji decyzji. W dniu 22 grudnia 2021 r. organ udostępnił fundacji skan decyzji w wersji niezawierającej danych zastrzeżonych przez spółkę. Następnie w odpowiedzi na pismo Fundacji Starosta wydał w dniu 22 marca 2022 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji o środowisku, która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 maja 2022 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Krakowski w dniu 5 lipca 2022 r. wydał decyzję odmowną, uchyloną następnie, na skutek odwołania fundacji, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 sierpnia 2022 r. Skarga do Sądu wniesiona została w dniu 27 stycznia 2023 r. Do tej daty organ nie udostępnił żądanego dokumentu zgodnie z wnioskiem skarżącej, ani nie wydał decyzji administracyjnej.
Odpierając zarzuty skargi Starosta podniósł, że nie miał możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji z powodu braku akt sprawy. Jak podał, po otrzymaniu akt w dniu 14 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wezwało Starostę do ponownego nadesłania całości akt sprawy w związku z koniecznością rozpatrzenia wniosków spółki [...] Sp. z o.o., wobec czego akta zostały w dniu 25 października 2022 r. ponownie przekazane Kolegium. Pismem z dnia 3 stycznia 2023 r. wystosowano do tegoż Kolegium zapytanie o aktualny stan prowadzonego postępowania i określenie przewidywanego terminu zwrotu akt, jednocześnie mając na uwadze art. 10 k.p.a. w dniu 5 stycznia 2023 r. zawiadomiono Fundacje [...], że gdy tylko akta sprawy zostaną zwrócone do Starostwa Powiatowego w Krakowie organ przystąpi do niezwłocznego załatwienia sprawy.
Stanowiska Starosty Krakowskiego nie sposób podzielić.
Zaznaczyć należy na wstępie, że dla oceny bezczynności organu miało znaczenie postępowanie Starosty po uchyleniu decyzji tego organu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 16 sierpnia 2022 r. Przy takim założeniu Sąd doszedł do przekonania, że Starosta zobowiązany był przystąpić do rozpatrzenia sprawy po przesłaniu mu decyzji ostatecznej wraz z aktami sprawy, co miało miejsce w dniu 14 października 2022 r. Od dnia 15 października 2022 r. rozpoczął zatem bieg miesięczny termin do rozpatrzenia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji o środowisku, wyznaczony na podstawie art. 14 ust. 1 u.u.i.ś. Skoro w tym terminie organ nie udostępnił informacji o środowisku, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku, ani też nie przedłużył terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 14 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., należało uznać, że od dnia 16 listopada 2022 r. pozostawał w bezczynności.
W okolicznościach sprawy zgodzić się należało ze skarżącą, że nie usprawiedliwia Starosty przekazanie akt administracyjnych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie w dniu 25 października 2022 r.
Po pierwsze, od momentu zwrotu akt przez Kolegium w dniu 14 października 2022 r. do dnia 25 października 2022 r. (dzień ponownego przekazania akt Kolegium) Starosta Krakowski miał możliwość dokonania czynności lub wydania decyzji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Zauważyć trzeba bowiem, że sprawa zainicjowana została wnioskiem z 2 grudnia 2021 r., a po wydaniu przez Kolegium decyzji z 16 sierpnia 2022 r. organ zajmował się sprawą po raz trzeci. Z decyzji Kolegium nie wynika, by w sprawie konieczne było postępowanie dowodowe. Wbrew twierdzeniom Starosty, nie zaszły w sprawie nowe okoliczności relewantne dla rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji o środowisku uzasadniające przedłużanie postępowania. Organ posiadał również – jak należy przypuszczać – pozwolenie, którego pełnej treści żąda skarżąca.
Po drugie, nawet zakładając, że konieczne było prowadzenie dłuższego postępowania wyjaśniającego przez Starostę, organ ten mógł przekazać akta Kolegium po załatwieniu sprawy, przyjmując, że nastąpiłoby ono w ustawowym terminie miesiąca. Zasadniczo jednak możliwe było przekazanie Kolegium odpisów akt sprawy (wzorem art. 37 § 4 k.p.a.), względnie oryginałów – po sporządzeniu odpisów na potrzeby własnej sprawy, względnie wypożyczenie oryginałów akt Kolegium, z zastrzeżeniem obowiązku zwrotu w określonym terminie. Podzielić należy też stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., I OSK 2497/17, zgodnie z którym nieposiadanie przez organ akt administracyjnych sprawy nie może zostać uznane za przeszkodę w rozpoznaniu sprawy, jeśli organ nie podejmuje żadnych działań zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, biernie oczekując na zwrot akt.
Po trzecie, brak akt nie jest żadną z okoliczności, o których stanowi art. 14 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. Przepisy te umożliwiają organowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie przedłużenie terminu udostępnienia informacji na wniosek ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W przedmiotowej sprawie Starosta wystosował wprawdzie do skarżącej pismo z 5 stycznia 2023 r. informujące o tym, że przystąpi niezwłocznie do ponownego rozpatrzenia sprawy, jak tylko oryginały akt zostaną zwrócone z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, jednak pismo to należy ocenić jednak jako bezskuteczne. Jak wynika z powyższego, wystosowane zostało do skarżącej już po upływie maksymalnego terminu załatwienia sprawy, a ponadto nie wskazuje ani konkretnego terminu załatwienia sprawy, ani też nie nawiązuje do stopnia skomplikowania sprawy.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że Starosta Krakowski dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z 2 grudnia 2021 r., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). W ocenie Sądu o rażącym charakterze bezczynności w rozpatrywanej sprawie przesądziło to, że Starosta przekazał Kolegium akta sprawy, tym samym zrzekając się niejako obowiązku realizacji przypisanej mu kompetencji administracyjnej, pomimo tego, że istniała możliwość rozpatrzenia sprawy, która musiała być organowi doskonale znana, skoro rozpatrywał ją po raz trzeci. Takie zachowanie należało ocenić jako pozbawione prawnego uzasadnienia, a jednocześnie uniemożliwiające skarżącej zrealizowanie publicznego prawa podmiotowego do informacji o środowisku i jego ochronie w terminie określonym w ustawie.
W konsekwencji stwierdzenia bezczynności organu, ponieważ do dnia wyrokowania żądana informacja nie została stronie skarżącej udzielona, należało zobowiązać organ do wydania aktu lub dokonania czynności w zakreślonym terminie, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., co też Sąd uczynił w punkcie II sentencji wyroku.
W punkcie III sentencji wyroku Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., w zakresie żądania skarżącej zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej. W ocenie Sądu, z art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. To natomiast
w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej Fundacji kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.