II SAB/KR 31/24

II SAB/Kr 31/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Joanna Człowiekowska
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 119  pkt 4  , art 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 35  par 3 , art 37 par 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. D. i B. D. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie znak WI-I.7840.1.56.2023.KL I. zobowiązuje Wojewodę Małopolskiego do wydania aktu albo do dokonania czynności w sprawie znak WI-I.7840.1.56.2023.KL w terminie jednego miesiąca, II. stwierdza, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności oraz przewlekle prowadził postępowanie, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SAB/Kr 31/24
UZASADNIENIE
W dniu 8 stycznia 2024 r. K. D. i B. D. wywiedli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie ich wniosku z dnia 31 lipca 2023 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr 257/2022 Starosty Tatrzańskiego z dnia 12 lipca 2022 r. (znak: AB.6740.517.2021.MT), w której wnieśli o: (i) stwierdzenie, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; (ii) zobowiązanie Wojewody Małopolskiego do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie; (iii) przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.; (iv) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że: (i) wezwanie z dnia 8 września 2023 r. do przedłożenia informacji/dowodów, które wynikają bądź znajdują się w aktach sprawy, było podjętą po ponad miesiącu czynnością pozorną, niezmierzającą do załatwienia sprawy i świadczącą o całkowitym braku zapoznania się z aktami sprawy; (ii) pismem z dnia 16 października wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 13 grudnia 2023 r., którego nie dochowano; (iii) złożyli ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że sprawy załatwia według – będącego przejawem bezstronności i równego traktowania – kryterium kolejności wpływu, co gwarantuje zainteresowanym możliwość kontrolowania nie tylko to, na jakim etapie jest sprawa, ale także to, jaki jest stan zaawansowania wobec innych spraw w kolejce. Sprawa z pozycją pierwszą na liście (najstarsza według wpływu) jest załatwiana albo do takiego momentu, w którym urzędnik nie jest w stanie przejść do kolejnego kroku (np. wysłano wezwanie o uzupełnienie materiałów dowodowych) albo, jeśli materiał dowodowy jest kompletny i sprawa możliwa do przeprowadzenia i zakończenia analizy, wydawane jest rozstrzygnięcie (decyzja, postanowienie). Pracownik w czasie oczekiwania na materiały do sprawy pierwszej na liście (najstarszej według wpływu) zajmuje się następną i kolejnymi sprawami w ten sam sposób, czyli doprowadzając je do określonego etapu lub do wydania rozstrzygnięcia, jeśli przeprowadzone postępowanie na to pozwala. Ten sposób działania ma służyć dwóm celom: transparentności biegu spraw (zainteresowany może się dowiedzieć, jak w kolejce przesuwa się jego sprawa) oraz możliwości realnego zaplanowania przez strony działań związanych z wydaniem rozstrzygnięcia. Ponadto taki sposób działania powoduje, że nie zawsze w momencie wpływu odpowiedzi na wezwanie pracownik prowadzący postępowanie może natychmiast przystąpić do analizy uzupełnionego materiału dowodowego, gdyż zaangażowany jest w inne postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie
z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na zasadzie art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na przewlekłość i bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej "K.p.a."), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13).
W przedmiotowej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi skierował do organu wyższego stopnia (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) ponaglenie w piśmie z dnia 4 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu 9 stycznia 2024 r.). Tak więc uznać należało, że skarga była dopuszczalna.
Zgodnie z art. 35 § 3 Kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); oraz gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 17.03.2016 r., I OSK 2567/15, LEX nr 2036047, zgodnie z którym: "Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 37.
Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12).
Z akt postępowania administracyjnego wyłania się następująca chronologia wydarzeń:
- 4 sierpnia 2023 r. – wpływ wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji
- 8 września 2023 r. – wezwanie wnioskodawców o dowody potwierdzające ich interes prawny
- 5 października 2023 r. – wpływ odpowiedzi wnioskodawców
- 16 października 2023 r. – zawiadomienie o zmianie terminu załatwienia sprawy do 13 grudnia 2023 r.
- 23 października 2023 r. – wpływ wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (poz. 6)
- 13 grudnia 2023 r. – zawiadomienie o wszczęciu postępowania z przewidywanym terminem zakończenia do 13 lutego 2024 r. (poz. 8)
Jak zatem wynika z powyższego, do dnia złożenia skargi jak i wydania wyroku, sprawa nie została zakończona. Wobec tego w pkt. I wyroku Sąd orzekł o zobowiązaniu organu do wydania aktu albo do dokonania czynności w terminie 1 miesiąca, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 268 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt.
W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz prowadził postępowanie przewlekle, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze trwa już od 4 sierpnia 2023 r., gdy tymczasem powinno zostać zakończone w ciągu miesiąca. Jednocześnie w tym czasie została podjęta jedna czynność (wezwanie wnioskodawców do wykazania interesu prawnego) oraz został przedłużony termin załatwienia sprawy, który zresztą nie został dochowany. Dopiero w dniu 13 grudnia 2023 r. zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że przez okres 8 miesięcy (od wpływu odwołania do organu do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie), przez który w sprawie nie zdziałano niczego, poza wszczęciem postępowania – przewlekłość i bezczynność organu przybrała charakter rażącego naruszenia prawa.
Nie zmieniają tej oceny wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a dotyczące tego, że ilość zatrudnionych w urzędzie osób w stosunku do wpływających spraw jest niewspółmierna do terminów wyznaczonych przez kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy obowiązującego prawa nie pozwalają bowiem na ocenę bezczynności i przewlekłości postępowania w kontekście obiektywnych możliwości organizacyjnych organów. Okoliczności te i wyjaśnienia organu co do sposobu przyjętego postępowania (rozpoznawanie spraw według kolejności wpływu z wyjątkami wynikającymi z treści wyroków sądów administracyjnych) w związku z nadmiarową ilością spraw w stosunku do ilości zatrudnionych, wskazują jedynie na to, że znajdując się w - obiektywnie – trudnej sytuacji, organ przyjął w miarę możliwości jak najbardziej transparentne zasady rozpatrywania spraw. Nie może mieć to jednak wpływu na ocenę stopnia naruszenia prawa przez organ poprzez dopuszczenie się bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postepowania
W pkt. III wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet w stopniu rażącym, samo w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżących. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis obligowałby Sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie ustanowił jedynie taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie pełni funkcji odszkodowawczej i nie służy wyrównaniu ewentualnie poniesionej szkody (por. WSA we Wrocławie w wyroku z 6.02.2024 r., IV SAB/Wr 189/23, LEX nr 3689712.).
Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie takich okoliczności, a skarżący również ich nie wskazali.
O kosztach orzeczono w pkt. IV wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).