II SAB/Kr 264/22

II SAB/Kr 264/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art 4  ust 13 , art 18 - 20
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art 5  , art 35
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2023 r. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich sprawy ze skargi I.K. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 25 lipca 2022 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
I. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z 29 listopada 2022 r. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej na wniosek z 25 lipca 2022 r. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w przepisanym terminie. Jednocześnie skarżący wniósł o:
1) zobowiązanie Prezydenta Miasta Krakowa do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z 25 lipca 2022 r.;
2) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;
4) wystąpienie do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o przystąpienie do postępowania po stronie skarżącego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wnioskiem z 25 lipca 2022 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Krakowa o udostępnienie informacji publicznej, w następującym zakresie:
"1. Protokół LII/2022 sesji Rady Dzielnicy IV Prądnik Biały odbytej 7 kwietnia 2022 r., wraz ze wszystkimi załącznikami.
2. Protokół nr 164/2022 posiedzenia Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały odbytego 28 marca 2022 r., wraz ze wszystkimi załącznikami.
3. Pisma D. F., Przewodniczącego Rady i Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały, skierowane do:
1) Dyrektora Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr 15 z 18 lutego 2022 r., znak sprawy Dz. 04.0005.1.4-46/22;
2) Dyrektora Samorządowego Przedszkola nr 62 z 23 czerwca 2022 r., znak sprawy Dz.04.0005.1.35-201/22;
3) Dyrektora Samorządowego Przedszkola nr 62 z 24 czerwca 2022 r., znak sprawy Dz.04.0005.1.35-207/22.".
Wnioskiem tym określono formę udostępnienia informacji: pliki PDF zawierające tekst odczytywalny maszynowo.
W odpowiedzi na wniosek pismem z 4 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wyraził następujące stanowisko:
"Sformułowane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej przesłanego w dniu 26 lipca 2022 r. pytania zawarte w punktach 1-3, jak wynika expresiss verbis z ich treści, są kierowane bezpośrednio do Przewodniczącego Rady i Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały. Stosownie do treści § 8a ust. 1 pkt 3 Statutu Miasta Krakowa dokumenty zawierające informację publiczną udostępnia Przewodniczący Rady i Zarządu Dzielnicy lub osoba przez niego wskazana - jeżeli dotyczą działalności dzielnicy. Mając na uwadze powyższe, w celu uzyskania wskazanej informacji proszę zwrócić się stosownie do § 8a ust. 1 pkt 3 Statutu Miasta Krakowa, do Przewodniczącego Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie - adres: ul. Białoprądnicka 3, 31-221 Kraków, tel. 12 638-10-12, adres e-mail rada@dzielnica4.krakow.pl, jako osoby odpowiedzialnej za udostępnianie dokumentów zawierających informację publiczną.".
Skarżący podniósł, że udzielona przez Prezydenta Miasta Krakowa odpowiedź na wniosek nie może znaleźć akceptacji. W szczególności należy dostrzec, że Prezydent, realizując ciążący na nim obowiązek określony w art. 8 ust. 4 u.d.i.p., w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Krakowa udostępnia informację dotyczącą sposobu dostępu do informacji publicznych będących w jego posiadaniu i nieudostępnionych w BIP, dotyczących działalności dzielnic Krakowa. Na podstronie obejmującej informacje publiczne dotyczące działalności Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie (WŁADZE I MIASTO / DZIELNICE / Dzielnica IV, link: https://www.bip.krakow.pl/?bipjd=1&mmi=25530), Prezydent Miasta Krakowa udostępnił następujące informacje: - Skład Zarządu i Rady Dzielnicy, - Statut Dzielnicy, - Granice Dzielnicy, - Terminy sesji Rady Dzielnicy, - Uchwały Rady Dzielnicy, - Uchwały Zarządu Dzielnicy, - Protokoły z sesji Rady Dzielnicy, - Protokoły z posiedzeń Zarządu Dzielnicy, - Komisje Rady Dzielnicy. Natomiast jeśli chodzi o informacje nieudostępnione w BIP, Prezydent w dolnej części ww. podstrony internetowej umieścił zakładkę "Udostępnianie informacji na wniosek". Po przejściu na podstronę (E-URZĄD / Usługi (Procedury) link: https://www.bip. krakow.pl/?dok_id=3276&sub_dok_id=3276&sub=procedura&proc=OR-02) zainteresowany uzyskuje informację o udostępnianiu informacji publicznej na wniosek w Urzędzie Miasta Krakowa, w tym o udostępnianiu informacji dotyczącej działalności dzielnic (Procedura OR-2).
Warty uwagi jest też fakt, że w BIP Miasta Krakowa w zakładce "Władze i Miasto" wymieniono: - Miasto i Gmina Kraków, - Prezydent, Zastępcy, Pełnomocnicy, - Rada Miasta Krakowa kadencja VIII 2018-2023, - Dzielnice, - Prawo. Co istotne, dzielnic nie umieszczono w oddzielnych zakładkach, tak jak zrobiono to z miejskimi jednostkami organizacyjnymi, tylko zaliczono je do kategorii "Władze i Miasto".
Zgodnie z art. 9 ust. 2 u.d.i.p. podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, przez zastosowanie systemu, o którym mowa w ust. 4a, albo innego systemu teleinformatycznego, tworzą własne strony BIP, na których udostępniają informacje podlegające udostępnieniu w tej drodze. Pojęcie "własna strona" oznacza, że musi to być strona utworzona (prowadzona) przez podmiot obowiązany. Nie musi ona posiadać odrębnej domeny. W Krakowie własne strony BIP posiadają miejskie jednostki organizacyjne (link: https://www.bip.krakow.pl/?mmi=9584), np.: przedszkola, szkoły, młodzieżowe domy kultury, domy pomocy społecznej, żłobki, Zarząd Zieleni Miejskiej w Krakowie, Straż Miejska Miasta Krakowa, czyli podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Dzielnica (jednostka pomocnicza gminy) nie jest żadnym podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., dlatego też własnej strony nie posiada. Nie ulega zatem wątpliwości, że - w ocenie Prezydenta - Dzielnica nie ma obowiązku utworzenia własnej strony BIP, bowiem nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.
Kierując się wyżej przedstawionym wskazaniem Prezydenta Miasta Krakowa, zgodnie z Procedurą OR-2, za pomocą formularza elektronicznego skarżący złożył przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Prezydent uznał, że nie ma obowiązku udostępnić informacji, nawet gdy ją posiada, bowiem żądanie dotyczy działalności Dzielnicy: informacji nie udostępnił i stwierdził, że wnioskodawca ze stosownym żądaniem powinien zwrócić się do Przewodniczącego Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie.
Powstaje zatem pytanie, kto powinien zostać uznany za adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wniesionego do Przewodniczącego Rady i Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie i rozpoznać wniosek, gdy żądanie dotyczy działalności dzielnicy jako jednostki pomocniczej gminy. Odpowiedź na to pytanie jest niezbędna choćby w celu ustalenia, czy bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Dalej skarżący omówił kwestię zakwalifikowania informacji jako informacji publicznej. Wskazał, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że kryterium przedmiotowe jest spełnione. Wątpliwości dotyczą spełnienia kryterium podmiotowego. Konieczne jest ustalenie, czy Prezydent jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej dotyczącej działalności dzielnicy, oraz czy Przewodniczący Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie w świetle u.d.i.p. może zostać uznany za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący przywołał treść art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. i wskazał, że aby dzielnicę prawidłowo zaliczyć do jednej ze wskazanych w tym przepisie kategorii, konieczne jest ustalenie, czym jest jednostka pomocnicza gminy (dzielnica).
Dalej skarżący przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego.
Wskazał na przykład, że w postanowieniu z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OZ 1107/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił treść przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: "u.s.g." i stwierdził, że jednostki pomocnicze gminy tworzone są przez radę gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 5 ust. 2 u.s.g.). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy również ustalenie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki (art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g.). Ponadto rada gminy kontroluje ich działalność (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa odrębny statut, uchwalany przez radę gminy. Zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła określa statut, który ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1 u.s.g.). Statut gminy określa również uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.).
Jednostka pomocnicza stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a kompetencje te określa jednostce pomocniczej wyłącznie gmina w statucie. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Jednostka pomocnicza jest więc wyłącznie elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą", nie ma poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego. Nie może być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego (wyrok NSA z 29 kwietnia 2003 r. sygn. IV SA 2841/03 oraz z 10 października 2000 r. sygn. II SA/Łd 1097/00).
Dzielnica jako jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a.", grup, nie jest ona bowiem również jednostką organizacyjną ani organizacją społeczną. Ustawa samorządowa wyraźnie rozróżnia pojęcie jednostki pomocniczej i jednostki organizacyjnej w gminie (art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.s.g.). Odmiennie reguluje tryb ich tworzenia (art. 5 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 lit. h u.s.g.). Ponadto jednostki organizacyjne w przeciwieństwie do pomocniczych prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych, a więc w formie jednostek budżetowych czy zakładów budżetowych. Jednostki organizacyjne działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy (por. M. Niezgódka-Medek, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 84).
Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jednostka pomocnicza gminy nie jest organizacją społeczną. Organizacja społeczna jest bowiem dobrowolnym zrzeszeniem osób urzeczywistniającym wąskie przedmiotowo cele statutowe w interesie swoich członków. Tymczasem jednostka pomocnicza gminy (osiedle, dzielnica) nie jest dobrowolnym, lecz przymusowym zrzeszeniem osób zamieszkałych na określonym terytorium, które realizuje, podobnie jak gmina, cele ogólne określone ustawą i statutem (wyroki: Sądu Najwyższego z 20 września 2002 r. sygn. III RN 144/01, OSNP z 2003, nr 15, poz. 349, NSA z 29 kwietnia 2003 r. sygn. IV SA 2841/01, NSA z 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92, Wspólnota z 1992 r., nr 33, poz. 21).
Z kolei, cytując wyroki WSA w Krakowie z 6 listopada 2015 r., sygn. III SA/Kr 1719/14 i z 11 maja 2004 r., sygn. III SA/Kr 61/04 skarżący wskazał, że dzielnica jako jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Jej status publicznoprawny wyznaczony jest, przede wszystkim poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych (zob. M. Augustyniak, w: B. Dolnicki (red.): Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, str. 84). Dzielnice są wyłącznie elementami składowymi gmin, nie mającymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, nie mogącymi w stosunku do osób trzecich podejmować jakichkolwiek działań. Poza ramami organizacyjnymi gminy dzielnica nie istnieje, gdyż nie ma w żadnej mierze choćby nawet ułomnej osobowości prawnej. Utworzenie dzielnic w gminie jest związane z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gmin (wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 6 listopada 2000 r., OSA 2/00, Lex nr 47646).
Skarżący stwierdził, że kierując się wskazaniami zawartymi np. w postanowieniach WSA: w Poznaniu: z 17 lutego 2022 r., sygn. IV SAB/Po 22/22, z 5 września 2014 r., sygn. II SAB/Po 37/14; we Wrocławiu: z 27 kwietnia 2017 r., sygn. IV SAB/Wr 49/17; z 7 kwietnia 2017 r., sygn. IV SAB/Wr 57/17, dzielnica nie jest organem władzy publicznej.
Nadto, zgodnie z art. 18 ust. 1 u.d.i.p., posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne, a jednocześnie art. 20 tej samej ustawy stanowi, iż przepisy art. 18 stosuje się odpowiednio do pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych. Treść art. 20 u.d.i.p. wyraźnie wskazuje, iż również ustawodawca nie zalicza organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego do organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, albowiem w przypadku takiego zaliczenia przepis art. 20 u.d.i.p. byłby zbędny, zaś racjonalny prawodawca nie ustanawia zbędnych regulacji.
Dzielnica nie jest także podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego lub inną jednostkę organizacyjną dysponującą majątkiem publicznym, albowiem dzielnica, mimo niewątpliwego dysponowania majątkiem publicznym, nie jest jednostką organizacyjną, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g., lecz jednostką pomocniczą gminy, co wynika wprost z art. 5 ust. 1 u.s.g. Brak wskazania przez ustawodawcę w art. 4 pkt 4 i 5 u.d.i.p. podmiotów reprezentujących jednostki pomocnicze jednostek samorządu terytorialnego, względnie jednostki pomocnicze dysponujące majątkiem publicznym, wyraźnie świadczy o wyłączeniu przez ustawodawcę jednostek pomocniczych gminy z kręgu podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej.
Pogląd powyższy uzyskał akceptację w piśmiennictwie. W komentarzu do art. 36 i 37 u.s.g. (Dolnicki Bogdan (red. ), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III; Opublikowano: WKP 2021, 963), Monika Augustyniak w pełni podziela wskazanie wyrażone w wyżej przywołanym postanowieniu WSA w Poznaniu z 5 września 2014 r., sygn. II SAB/Po 37/14.
Dalej skarżący przedstawił wykładnię pojęcia organy władzy publicznej użytego w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych.
Wskazał, że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną (wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2016 r., sygn. II SAB/Wa 249/16, zapadły ze skargi na bezczynność przewodniczącego rady gminy w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej).
Kierując się powyższymi wskazaniami skarżący przyjął, że gmina jest organem władzy publicznej, o którym to organie mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dzielnica jako jednostka pomocnicza gminy stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina.
Burmistrz, jako organ gminy wymieniony w art. 11a pkt 2 u.s.g., jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wobec czego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdy żądanie to dotyczy gminy lub jej struktur pomocniczych albo jednostek organizacyjnych, które nie są objęte regulacją art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (wyrok WSA w Olsztynie z 16 lutego 2010 r., sygn. II SAB/OI 62/09).
Organ gminy wymieniony w art. 11a pkt 2 u.s.g. jest adresatem żądanej informacji, gdy żądanie to dotyczy bądź bezpośrednio gminy bądź jej struktur pomocniczych lub jednostek organizacyjnych, które nie są odrębnymi osobami prawnymi wymienionymi w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., sygn. II SAB/Ka 144/03; Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA M. Jaśkowska, Wyd. Toruń 2002, str. 45-46).
Ustawodawca inaczej traktuje dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., gdyż nie obwarowuje tego dostępu w art. 7 ust. 1 pkt 3 ani też wart. 19 rozmaitymi formalnościami, jak to ma miejsce w przypadku informacji publicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 i art. 11 tej ustawy. Art. 10 i art. 11 u.d.i.p. dotyczą zupełnie innych kategorii informacji publicznej - informacji, które nie zostały udostępnione w BIP, ani też wyłożone, wywieszone lub zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych.
Chodzi tu o informacje innego rodzaju niż materiały dokumentujące posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Do nich bowiem mają zastosowanie art. 13-15 u.d.i.p. Należy zatem przyjąć, że ustawodawca pod pojęciem "organy władzy publicznej", o których to organach mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zakodował gminę a nie jej organy: radę gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Rada gminy, będąca kolegialnym organem władzy publicznej pochodzącym z powszechnych wyborów, przez ustawodawcę została jedynie zobowiązana do udostępniania niezwłocznie protokołów lub stenogramów swoich obrad, chyba że sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady (art. 19 u.d.i.p.). Gdyby przyjęto, że rada gminy jest "organem władzy publicznej", o którym to organie mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to znaczyłoby, że zgodnie z art. 8 ust. 2-4 u.d.i.p. to rada gminy byłaby obowiązana do udostępniania w BIP informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a tiret drugie, lit. c i d i pkt 5 tej ustawy, a także informacji dotyczących sposobu dostępu do informacji publicznych będących w jej posiadaniu i nieudostępnionych w BIP. Tak się jednak nie dzieje. Informacje te są udostępniane w BIP przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). W Krakowie obowiązki te wykonuje Prezydent Miasta Krakowa.
Przebieg sesji Rady Dzielnicy, czy Rady Miasta, stanowi informację publiczną. Prezydent jest organem zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji. Art. 7 u.d.i.p. określa sposoby udostępniania informacji, wśród których wymienia się wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy) i udostępnienie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Oznacza to obowiązek Prezydenta udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rad dzielnicy czy też rady miasta, w tym również kaset z nagraniami, jeśli przyjęto taki sposób dokumentacji posiedzeń. Mowa jest o tym również w art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy (wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2005 r., sygn. 1356/04).
Szczególną uwagę skarżący zwrócił na postanowienie WSA w Krakowie z 27 czerwca 2022 r., sygn. II SAB/Kr 79/22, w którym wyjaśniono, że dzielnica, jako jednostka pomocnicza gminy, stanowi jedynie część większej struktury organizacyjnej jaką jest gmina. W konsekwencji to wójt, burmistrz, prezydent miasta powinien być uznany za adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Dalej skarżący wyjaśnił, że zgodnie z § 75 ust. 2 Statutu Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu Miasta Krakowa (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2019 r. poz. 7074, z późn. zm.), a także z § 69 ust. 1 Statutu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie, przyjętego uchwałą nr XCIX/1498/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2014 r. w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2021 r. poz. 6698), dalej "Statut Dzielnicy IV", obsługa biura Rady i Zarządu Dzielnicy jest wykonywana przez Prezydenta Miasta Krakowa poprzez oddelegowanego pracownika Biura ds. Dzielnic Miasta Krakowa. To ten pracownik - zgodnie z zakresem czynności - przed Dyrektorem Biura ds. Dzielnic Miasta Krakowa odpowiada za prawidłowe i terminowe prowadzenie spraw o udzielenie informacji. Z chwilą wpłynięcia wniosku do Biura Rady i Zarządu Dzielnicy to Prezydent Miasta Krakowa, a nie Przewodniczący Zarządu Dzielnicy, jest zobowiązany do jego załatwienia. Zgodnie z zarządzeniem nr 3536/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie podziału na wewnętrzne komórki organizacyjne oraz szczegółowego zakresu działania Biura ds. Dzielnic Miasta Krakowa, to Dyrektor Biura ds. Dzielnic Miasta Krakowa udostępnia w BIP i na wniosek informację publiczną dotyczącą dzielnicy (§ 4 pkt 4 lit. a, b, f zarządzenia).
Prezydent także przed WSA w Krakowie przedstawił stanowisko, że dzielnice nie są podmiotem, o którym mowa w art. 9 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie są podmiotami w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Kr 148/18 (pismo z 28 sierpnia 2018 r., znak PR.02.0571.80/2018) Zespół Radców Prawnych Urzędu Miasta Krakowa wyraził następujący pogląd: "Ponadto wskazano na status prawny Dzielnic, z którego jednoznacznie wynika, że nie są one zobligowane do prowadzenia odrębnych stron podmiotowych BIP. Dzielnica jest jednostką pomocniczą Miasta a jej działalność jest prowadzona w ramach osobowości prawnej Miasta. (...) Bezspornym jest, że w świetle § 8a Statutu Miasta dokumenty zawierające informację publiczną dotyczące działalności Dzielnicy udostępnia Przewodniczący jej Zarządu lub osoba przez niego wskazana. Nie należy przy tym jednak zapominać, że dzielnice, jak wskazano powyżej, nie są odrębnymi osobami prawnymi. Tym samym nie są podmiotami w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej Za obsługę administracyjno-biurową Dzielnic odpowiada Prezydent Miasta Krakowa, a realizuje ją Kancelaria Rady Miasta i Dzielnic (§ 75 Statutu Miasta, § 69 Statutu Dzielnicy, § 22 zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa nr 1434/2018 z dnia 7 czerwca 2018 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Krakowa). Zatem dokumenty zawierające informację publiczną dotyczącą działalności Dzielnic, których udostępnienie w BIP jest wymagane przepisami prawa (np. uchwały Rad Dzielnic, protokoły z sesji) są udostępniane na stronach BIP MK przez pracowników Kancelarii Rady Miasta i Dzielnic, oddelegowanych do pracy w siedzibach poszczególnych Rad Dzielnic.".
Skarżący zwrócił uwagę na podstawę prawną udostępniania informacji przez Przewodniczącego Zarządu, o którym to udostępnianiu mowa w piśmie Prezydenta Miasta Krakowa z 4 sierpnia 2022 r. (odpowiedzi na wniosek skarżącego). Przepisy § 8a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Statutu Miasta Krakowa, które przyjęła Rada Miasta Krakowa wypełniając obowiązek określony w art. 11b ust. 3 u.s.g., regulują wyłącznie "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich".
W przepisach tych jest mowa jedynie o udostępnianiu dokumentów, a nie udostępnianiu informacji publicznej. Pojęcie "dokument" jest pojęciem węższym niż pojęcie "informacja publiczna". Dokument może być nośnikiem informacji publicznej, a informacja publiczna niekoniecznie musi mieć postać dokumentu. "Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich" rozumiane mogą być wyłącznie jako dyrektywy o charakterze techniczno-organizacyjnym i porządkowym, wskazujące na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji, którego zakres wyznaczony jest przez art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także przez ustawy, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy zasadniczej. Pogląd ten ma poparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Skarżący, za WSA w Gdańsku (wyrok z 23 lutego 2012 r., sygn. II SA/Gd 536/11), przywołał dokonaną przez Trybunału Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 września 2001 r., sygn. K 38/01 (publ. OTK-A 2002/5/59) analizę regulacji zawartej w art. 11b ust. 3 u.s.g. W szczególności wskazano na rozróżnienie pomiędzy zagadnieniem zakresu materialnego i granic prawa do informacji a trybem udzielania informacji.
Dalej skarżący przywołał treść § 8a ust. 1 pkt 3 Statutu Miasta Krakowa i wskazał, że Rada Miasta Krakowa przyjęła, iż Przewodniczący Zarządu Dzielnicy lub osoba przez niego wskazana udostępnia dokumenty zawierające informację publiczną, ale zgodnie z u.d.i.p., co wydaje się oczywiste. Ustawa ta w art. 19 w związku z art. 20 wskazuje, że przewodniczący kolegialnego organu udostępnia protokoły lub stenogramy obrad tego organu, chyba że sporządził i udostępni materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Zatem tylko te informacje (materiały dokumentujące sesje rady i posiedzenia jej komisji) Przewodniczący Zarządu jest obowiązany niezwłocznie udostępnić. Przyjęcie, że Przewodniczący Zarządu jest obowiązany, mocą tych statutowych przepisów, do udostępniania wszelkich informacji publicznych dotyczących działalności dzielnicy, nie znajduje zdaniem skarżącego podstawy prawnej w u.d.i.p.
Kolejno skarżący opisał wyroki sądów związane z udostępnianiem informacji publicznej przez burmistrzów dzielnic Warszawy.
Podsumował, że dzielnica nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Gdy żądanie dotyczy działalności dzielnicy jako jednostki pomocniczej gminy, to Prezydent jest adresatem wniosku i to Prezydent powinien rozpoznać ten wniosek.
Skoro dzielnica nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., to w przypadku skierowania wniosku do Przewodniczącego Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie - co Prezydent proponuje skarżącemu - nie będą miały zastosowania przepisy u.d.i.p. Co za tym idzie ewentualna skarga na bezczynność Przewodniczącego Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie nie mieści się w tym zakresie w katalogu spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych zawartym w art. 3 P.p.s.a. - zostanie odrzucona.
Końcowo skarżący zwrócił uwagę, że dokonując oceny postępowania Prezydenta i sposobu załatwienia wniosku z 25 lipca 2022 r. przede wszystkim pamiętać należy, że prawo do informacji publicznej jest prawem człowieka. Przywołał na poparcie tej tezy m.in. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 14 kwietnia 2009 r. (TASZ przeciwko Węgrom, nr 37374/05) oraz szereg wyroków NSA.
Przywołał także orzeczenia dotyczące wykładni pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa".
Podniósł, że bezczynność Prezydenta Krakowa jest oczywista, świadoma, długotrwała (trwa niespełna 4 miesiące) i stanowi niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym nieprzestrzeganie ustawowych obowiązków spoczywających na organie administracyjnym. W poczuciu całkowitej bezkarności Prezydent zlekceważył wnioskodawcę i jego żądanie.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie w całości. Stwierdził, że wobec wniosku skarżącego z 25 lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego materiałów związanych z pracą Rady i Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie, udzielił skarżącemu 4 sierpnia 2022 r, tj. w terminie określonym w u.d.i.p., odpowiedzi informującej o celowości zwrócenia się o udostępnienie informacji stosownie do § 8a ust. 1 pkt 3 Statutu Miasta Krakowa, do Przewodniczącego Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie, jako osoby odpowiedzialnej za udostępnianie dokumentów zawierających informację publiczną.
Wobec powyższego Prezydent w terminie ustawowym odpowiedział na wniosek skarżącego wskazując organ, który powinien być w posiadaniu żądanych informacji i jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi w tym zakresie. Na dzień złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej przez skarżącego Prezydent nie posiadał żądanych informacji w zakresie pkt 2 i 3 wniosku, natomiast odnośnie pkt 1 informacja znajdowała się na stronie BIP.
Tym samym Prezydent nie pozostawał w bezczynności w odniesieniu do realizacji wniosku, którą bezpodstawnie zarzuca skarżący.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł m.in., że na zasadzie art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Katalog podmiotów wskazany w tym przepisie jest otwarty i przykładowy.
Dalej organ wskazał, że jednostki pomocnicze gminy są w szerokim rozumieniu podmiotami prawa publicznego utworzone na podstawie u.s.g. Jednostka pomocnicza gminy ma odrębny statut, który definiuje jej działalność. Jednostka pomocnicza przejmuje realizację określonych w Statucie zadań publicznych, co jest wyrazem dekoncentracji zadań realizowanych przez gminę. Nie posiada osobowości prawnej. Jednakże usytuowanie dzielnicy jako jednostki pomocniczej gminy, która przejmuje do realizacji zadania gminy powoduje, że jednostka ta musi podlegać regulacji u.d.i.p. a organy dzielnicy są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej dot. ich działalności. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby de facto prowadzić do wyłączenia działalności jednostki pomocniczej z działania u.d.i.p. albowiem nie ma podmiotu nadrzędnego w gminie nad działalnością jednostek pomocniczych, które miałyby wpływ i kontrolę nad udostępnianiem przez organy jednostki informacji publicznej. Dlatego obowiązek ten ciąży na organach dzielnicy i one są odpowiedzialne za jego wykonanie. Prezydent Miasta Krakowa jako organ nadzoru w stosunku do dzielnic Miasta Krakowa posiada jedynie ograniczone uprawnienia w zakresie podejmowanych uchwał przez organy dzielnicy i nie ma innych funkcji kontrolnych.
W orzeczeniach sądów administracyjnych, wbrew temu co przedstawiono w skardze, przyjmuje się, i ejednostka pomocnicza gminy jest w świetle art. 4 u.i.d.p. "innym" podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc także podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Natomiast orzecznictwo powołane w skardze jest przedstawione dość jednostronnie i wybiórczo.
Jednostka pomocnicza mimo, że nie ma statusu organu władzy publicznej, to jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zakres podmiotowy tej ustawy należy odczytywać rozszerzająco. Dlatego to na organach jednostki pomocniczej spoczywa obowiązek dotyczący udzielania informacji publicznej w sytuacji, gdy taka informacja jest w jej posiadaniu.
Jednostki pomocnicze w Krakowie to 18 Dzielnic Miasta Krakowa. Organizacja i zakres działania Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie określa jej statut. Organami Dzielnicy są Rada i Zarząd. Rada jest organem stanowiącym i kontrolnym. Na czele powyższych organów stoi Przewodniczący Rady i Zarządu Dzielnicy wybierany i odwoływany przez Radę Dzielnicy.
Organ dokonał analizy celu tworzenia jednostek pomocniczych, wskazując, że obligatoryjnym elementem Statutu jednostki pomocniczej, zgodnie z art. 35 ust. 3-5 u.s.g. są m.in.: organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej, zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zatem podstawowym zadaniem jednostki pomocniczej jest wspieranie gminy w realizacji jej zadań publicznych w wymiarze lokalnym. Podstawowym zadaniem jednostki pomocniczej jest uczestniczenie w realizacji zadań gminy na warunkach określonych w statucie. Jednostka pomocnicza jest zatem tworzona wyłącznie w celu współrealizacji zadań publicznych gminy. Aby ułatwić wykonywanie zadań publicznych przez jednostkę pomocniczą, zgodnie z art. 37 ust. 3 u.s.g. Przewodniczący zarządu korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Dodatkowo każda Dzielnica Miasta Krakowa uzyskała uprawnienia do współdecydowania w zakresie dysponowania środkami publicznymi z budżetu Miasta Krakowa. Środki finansowe wydzielone do dyspozycji Dzielnicy zgodnie z § 79 Statutu Miasta Krakowa są środkami publicznymi przeznaczonymi na pokrycie kosztów realizacji zadań wskazanych przez Dzielnicę w trybie i na zasadach określonych w statucie dzielnicy. Nie ulega żadnej wątpliwości, że w obrębie rozdysponowania takich środków publicznych przez Dzielnicę mamy do czynienia z mieniem publicznym, a rola Przewodniczącego Rady i Zarządu Dzielnicy ma charakter związany z pełnieniem funkcji publicznych w tym zakresie w rozumieniu u.d.i.p., gdyż nie sprowadza się do czynności wyłącznie usługowych.
Stąd wnioski skarżącego odnoszące się statusu prawnego jednostek pomocniczych są zdaniem organu błędne, jakoby jednostki pomocnicze nie podlegały przepisom u.d.i.p. Jednostki pomocnicze gminy są podmiotami prawa publicznego utworzone na podstawie u.s.g. Jednostka pomocnicza gminy przejmuje realizację zadań publicznych, ma odrębny statut, który definiuje jej działalność.
Przepis § 8a ust. 1 pkt 3 Statutu Miasta Krakowa stanowi, iż to Przewodniczący Zarządu dzielnicy lub osoba przez niego wskazana udostępnia dokumenty zawierające informacje publiczną, jeżeli dotyczą działalności dzielnicy. Udostępnienie dokumentów odbywa się w trybie u.d.i.p.
Wobec powyższego organ stwierdził, że działalność dzielnicy, jako jednostki pomocniczej, podlega przepisom u.d.i.p. a w przypadku skierowania wniosku w trybie tej ustawy Przewodniczący Rady i Zarządu Dzielnicy ma obowiązek udzielenia odpowiedzi w zakresie działania dzielnicy, jeżeli taką informację posiada.
Dalej organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, w których przyjęto pogląd, iż jednostka pomocnicza gminy jest w świetle art. 4 u.i.d.p. "innym" podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej:
1) Rada Osiedla Śródmieście w Kędzierzynie-Koźlu - jako jednostka pomocnicza Gminy - realizująca określone w Statucie zadania przekazane przez Gminę i przejmująca realizację zadań własnych Gminy, do których należy m.in. wspieranie idei samorządu terytorialnego - jest w świetle art. 4 u.d.i.p. "innym" podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc i podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (wyroki WSA: w Opolu z 25 czerwca 2015 r., sygn. II SAB/Op 38/15, LEX nr 1975771, w Łodzi z 9 grudnia 2016 r., sygn. II SAB/Łd 259/16, w Łodzi z 2 czerwca 2017 r., sygn. II SAB/Łd 14/17, LEX nr 2310363);
2) wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. I OSK 45/14, LEX nr 1664475;
3) ustawodawca dość niefortunnie połączył pojęcia władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nie wyjaśniając i nie definiując użytych przez siebie pojęć. Należy zatem odnieść się do ogólnych, sposobów wykładni prawa oraz wskazówek płynących z orzecznictwa sądów administracyjnych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres pojęcia "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (wyroki NSA z 6 marca 2008 r., sygn. I OSK 1918/07, z 15 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 1722/16, LEX nr 2524310;
4) zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.i.d.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Bez wątpienie dzielnica jako jednostka pomocnicza gminy, przewidziana w u.s.g. i statucie Miasta Krakowa (art. 5 i art. 35 u.s.g.) realizuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym (wyrok WSA w Krakowie z 28 września 2017 r., sygn. II SAB/Kr 169/17, LEX nr 2389874).
Mając na uwadze powyższe organ przyjął, że jednostka pomocnicza realizując zadania publiczne i dysponując majątkiem publicznym jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego to nie Prezydent jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej dotyczącej działalności Dzielnicy, a tym podmiotem powinien być Przewodniczący Rady i Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie. Podobne stanowisko wyraził Departament Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z 11 października 2022 r. znak: DAP-WSUST-0667-22/2022.
Kwestie wskazane we wniosku nie dotyczyły działalności Prezydenta, lecz jednostki pomocniczej jaką jest Dzielnica IV Prądnik Biały w Krakowie.
Przywołany przez skarżącego pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia WSA w Krakowie z 27 czerwca 2022 r. II SAB/Kr 79/22, nie może zostać uwzględniony. Jest to jedynie rozstrzygnięcie proceduralne w przedmiocie odrzucenia skargi z powodu nieuzupełnienia braków formalnych po stronie skarżącego. Ponadto Sąd nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, a przywołał jedynie dwa orzeczenia sądów, które w żaden sposób nie odnoszą się do niniejszej sprawy i dotyczą innych kwestii związanych z realizacją u.i.d.p. W przypadku merytorycznego rozpoznania sprawy sąd mógłby stwierdzić bezczynność Przewodniczącego Rady i Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie.
Organ przywołał wyrok WSA w Łodzi z 16 listopada 2018 r. sygn. II SAB/Łd 99/18, zgodnie z którym Rada Osiedla A. w L., do której skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jeśli tylko ją posiada.
Prezydent nie posiada szeregu informacji związanych z szeroko rozumianymi działaniami organów dzielnicy, w tym informacji o działaniach jakie podejmują. Zasadnym jest zatem wskazać reprezentanta danej struktury wspomagającej, jaką niewątpliwe jest jej Przewodniczący, do dysponowania i udostępniania takich informacji, które mają bezpośredni związek z jej działaniem.
Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w skardze organ wyjaśnił, że przedstawiona przez skarżącego interpretacja dotycząca publikacji w BIP i obsługi organów Dzielnicy w ramach § 69 Statutu Dzielnicy jest błędna. W pierwszej kolejności, poruszone przez skarżącego kwestie odnoszące się do zasad udzielania informacji publicznej w kontekście informacji zamieszczanych w BIP były przedmiotem jego skargi do sądu administracyjnego, która została oddalona wyrokiem z 24 października 2018 r. sygn. II SAB/Kr 148/18.
Ponadto zgodnie z przyjętą praktyką w ramach platformy Biuletyn Informacji Publicznej Miasta Krakowa (BIP MK) nie są prowadzone odrębne strony podmiotowe BIP dla Dzielnic Miasta Krakowa. Informacje publiczne z zakresu działania Dzielnic Miasta Krakowa są publikowane na stronach BIP MK pod adresem: Dzielnice Miasta Krakowa- Biuletyn Informacji Publicznej Miasta Krakowa - BIP MK. Natomiast informacje publiczne z zakresu działania Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie są publikowane na stronach BIP MK pod adresem: Dzielnica IV Prądnik Biały - BIP MK. Dzielnice zarządzają własnymi stronami internetowymi, utworzonymi w celu samodzielnego publikowania przez Rady i Zarządy Dzielnic dodatkowych informacji w Internecie. Dla Dzielnic utworzono ujednolicony system adresowania stron internetowych pod adresami: www.dzielnicaNR.krakow.pl (gdzie NR stanowi numer dzielnicy).
Dzielnice Miasta Krakowa są jednostkami pomocniczymi Gminy i stanowią formę quasi podziału terytorialnego Gminy. Dzielnice nie są samodzielnym bytem prawnym i nie posiadają jak gmina samodzielności i osobowości prawnej. Jednostki te de facto realizują zadania gminy na jej rzecz i w jej imieniu, ale jako podmioty wspomagające działalność organów jednostki samorządu terytorialnego. Gmina prowadząc stronę podmiotową BIP, umieszcza także informacje dotyczące funkcjonujących na jej terenie jednostek pomocniczych.
Dalej organ przedstawił obszerna polemikę ze skarżącym pojęcia "strona własna Biuletynu Informacji Publicznej" odnośnie samorządowych jednostek pomocniczych.
Wyjaśnił, że stosownie do treści § 8a ust. 1 pkt 3 Statutu Miasta Krakowa, dokumenty zawierające informację publiczną udostępnia Przewodniczący Rady i Zarządu Dzielnicy lub osoba przez niego wskazana, jeżeli dotyczą działalności dzielnicy. Prezydent Miasta Krakowa zapewnia obsługę administracyjno-księgową i prawną oraz warunki techniczno-organizacyjne Biura Rady i Zarządu Dzielnicy. Do zakresu czynności pracownika oddelegowanego do pracy w Dzielnicy należy "Obsługa korespondencji organów dzielnicy". W tym zadaniu mieści się również czynność techniczna polegająca na wysyłaniu odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie podkreślił, że wysyłka takiej korespondencji odbywa się zgodnie z materiałami przygotowanymi przez Przewodniczącego Rady i Zarządu Dzielnicy. W taki sam sposób pracownik oddelegowany do obsługi organów Dzielnicy wykonuje czynność polegającą na publikacji materiałów z ich działalności. Jest to czynność techniczna zgodna z materiałami, które zostają mu przekazane przez Przewodniczącego. Zgodnie z § 52 ust. 1 pkt 3 Statutu Dzielnicy, to Przewodniczący podpisuje pisma i prowadzi korespondencję w imieniu Dzielnicy.
Interpretacja dokonana przez skarżącego dotycząca zapisów zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa nr 3536/2018 z 21 grudnia 2018 r. w sprawie podziału na wewnętrzne komórki organizacyjne oraz szczegółowego zakresu działania Biura ds. Dzielnic Miasta Krakowa jest dość dowolna.
Treść § 4 pkt 4 lit. a,b,f zarządzenia, na podstawie której skarżący sformułował tezę, że: "to Dyrektor Biura ds. dzielnic Miasta Krakowa udostępnia w Biuletynie informacji Publicznej i na wniosek informację publiczną dotycząca dzielnicy", stanowi:
"§ 4. Do zakresu działania Referatu Obsługi Dzielnic (BD-02) należy:
4) prowadzenie obsługi kancelaryjno-biurowej organów Dzielnic Miasta Krakowa, w tym:
a) publikowanie i aktualizacja w BIP informacji z pracy organów Dzielnic, w tym uchwał Rad i Zarządów Dzielnic, protokołów z sesji Rad i posiedzeń Zarządów Dzielnic oraz informacji o Radach Dzielnic
b) obsługa korespondencji organów Dzielnic, (...)
f) udzielanie mieszkańcom informacji dotyczących funkcjonowania samorządu, w tym informacji o kompetencjach komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Krakowa i miejskich jednostek organizacyjnych;... "
Ponadto przytoczone przez skarżącego tezy wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. I OSK 1373/14, nie są adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżący w tamtej sprawie, co istotne wystąpił o udostępnienie kopii aktów notarialnych nieruchomości lokalowych będących własnością m.st. Warszawy położonych w dzielnicy Praga-Południe zbytych na rzecz ich najemców. Sam przedmiot złożonego wniosku wskazuje podmiot, który pozostawał w tym wypadku stroną, czyli Prezydenta m.st. Warszawy, a nie Burmistrza Dzielnicy. Stąd oczywiste rozstrzygnięcie sądu, który wskazał na bezczynność Prezydenta miasta Warszawy. Przywołane tezy z wyroku są wyrwane z kontekstu. Po analizie treści wyroku przeczą argumentacji skarżącego. Ponadto zadania dotyczące zarządzania nieruchomościami na terenie Miasta Warszawy należą do wyłącznej kompetencji Prezydenta M. Warszawy.
Organ nie zgodził się też z twierdzeniem skarżącego, iż na podstawie art. 19 w związku z art. 20 u.d.i.p. przewodniczący organu kolegialnego udostępnia wyłącznie protokoły lub stenogramy obrad tego organu, chyba że sporządził i udostępnił materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Jest to błędne założenie w kontekście obowiązywania art. 1 u.d.i.p. Ustawy tej nie można bowiem interpretować w sposób, który zawężają prawo do informacji. Działalność dzielnicy nie ogranicza się wyłącznie do obrad jej organów.
Zdaniem organu brak jest trybu w przepisach u.d.i.p., w którym Prezydent mógłby uzyskać wskazane przez wnioskodawcę informacje od Przewodniczącego Rady i Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie.
Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, że obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest więc określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji przez podmiot zobowiązany. Oznacza to, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia w przypadku, gdy nie dysponuje żądaną informacją publiczną (wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II SAB/Wa 855/19, LEX nr 3059031).
Na dzień złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej przez skarżącego Prezydent Miasta Krakowa nie był w posiadaniu żądanych informacji ad. pkt 1 i 3 wniosku natomiast informacja ad. 2 wniosku była zamieszczona na stronie BIP.
Organy Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie korzystały z możliwości przyznanych przez przyjęte uregulowania zwołując Sesje Rady i posiedzenia Zarządu Dzielnicy w tzw. trybie zdalnym. Sesja Rady Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie, która odbyła się w dniu 7 kwietnia 2022 r. zwołana została w trybie zdalnym (zgodnie z zamieszczonym w BIP Miasta Krakowa porządkiem obrad ustalonym przez Przewodniczącego Rady i Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały - D. F., zgodnie z kompetencjami).
Wobec powyższego na dzień udzielenia odpowiedzi Prezydent Miasta Krakowa nie posiadał protokołu LII/2022 sesji Rady Dzielnicy IV Prądnik Biały, która odbyła się w dniu 7 kwietnia 2022 r., gdyż zgodnie z § 35c ust. 2 Statutu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie "Protokoły sesji zdalnych wykładane są do wglądu w siedzibie Dzielnicy co najmniej na 3 dni przed terminem najbliższej sesji przeprowadzanej bez użycia środków porozumiewania się na odległość".
Organ poinformował, że zgodnie z określonym przez Przewodniczącego Rady i Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie projektem porządku obrad LXII sesji Rady Dzielnicy IV Prądnik Biały w dniu 29 listopada 2022 r. jako punkt 3 określono Przyjęcie protokołów od XLIII do LXI sesji rady Dzielnicy IV Prądnik Biały.
Protokoły z Sesji Rady i posiedzeń Zarządu są umieszczane przez pracownika oddelegowanego do obsługi Biura Rady i Zarządu Dzielnicy, jednak w zakresie czynności technicznej polegającej na umieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Krakowa podpisanego i przyjętego przez organy dzielnicy stosownego materiału. W związku z tym podkreślić należy, że zarówno określenie trybu obradowania jak i przyjęcie protokołu nie leży w kompetencjach Prezydenta. Ponadto stosownie do § 79 Statutu Dzielnicy IV Miasta Krakowa kompetencje Prezydenta względem nadzoru nad Dzielnicą ograniczają się do kryteriów zgodności z prawem uchwał podejmowanych przez organy Dzielnicy.
Protokół nr 164/2022 posiedzenia Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały, które odbyło się w dniu 28 marca 2022 r., wraz ze wszystkimi załącznikami dostępny jest pod adresem internetowym (zgodnie z datą dodania załącznika w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Krakowa - protokół został zamieszczony w dniu 13 kwietnia 2022 r.) https://www.bip.krakow.pI/zalaczniki/dokumentv/n/331524/karta.
Zgodnie ze Statutem Dzielnicy to Przewodniczący zwoływał sesje Rady i Zarządu. W kompetencjach Przewodniczącego Rady i Zarządu Dzielnicy leżało określenie trybu obradowania, stacjonarnego bądź zdalnego.
Skarżący mógł zwrócić się do Przewodniczącego jednostki pomocniczej z wnioskiem o informację w tym zakresie jako dysponenta takiej informacji i osoby, w której kompetencjach leżą decyzje w tym zakresie. O tym fakcie skarżący został należycie poinformowany przez Prezydenta Miasta Krakowa w odpowiedzi na wniosek 4 sierpnia 2022 r.
Odnośnie punktu 3 wniosku organ wskazał, że to Przewodniczący Rady i Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie prowadził korespondencję z podmiotami określonymi w podpunktach punktu 3 wniosku będącego przedmiotem skargi. Prezydent Miasta Krakowa nie jest w posiadaniu wnioskowanej korespondencji. Podkreślił, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w wyroku WSA w Warszawie z 8 czerwca 2020 r. sygn. II SAB/Wa 257/20.
Reasumując organ stanął na stanowisku, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia określonych przez wnioskodawcę informacji jest Przewodniczący Rady i Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie. Ponadto Prezydent nie posiadał wnioskowanych informacji, bądź były one umieszczone w BIP, o czym skarżący był wielokrotnie informowany. Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.
W piśmie procesowym z 6 lutego 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w niniejszym postępowaniu. Wniósł o uwzględnienie skargi, zobowiązanie organu do dokonania czynności oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu stanowiska Rzecznik podniósł m.in., że dzielnica nie jest władzą publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a organem zobowiązanym w tej sprawie jest Prezydent Miasta Krakowa. Przedstawił szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie swojej tezy, w szczególności dotyczących statusu i obowiązków sołtysa na gruncie u.d.i.p. Podniósł, że choć niezgodność Statutu Miasta Krakowa z u.d.i.p. nie może być przedmiotem orzekania w niniejszym postępowaniu, to § 8a ust. 1 pkt 3 Statutu jest niezgodny z art. 4 u.d.i.p. poprzez odmienne uregulowanie katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt. 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w tej ustawie lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej również w tejże ustawie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że nie jest sporne w niniejszej sprawie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14).
Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
Skonkretyzowanie konstytucyjnie chronionego prawa do informacji ma miejsce w u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).
Skarga na bezczynność, w przypadku wniosku o dostęp do informacji publicznej, nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy. Zatem dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
U.d.i.p. stanowi rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP i nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego też należało uznać, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie spełniała warunki formalne i jako taka podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
Rozstrzygającą okolicznością niniejszej sprawy był fakt, że wniosek z dnia 25 lipca 2022 r. skarżący skierował do Prezydenta Miasta Krakowa, a dotyczył on działalności Rady i Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały oraz ich Przewodniczącego. Częściowo Prezydent nie posiadał wnioskowanej informacji, a częściowo wnioskowana informacja była udostępniona w BIP.
Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest, kto powinien być adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącego udostępnienia protokołu Rady Dzielnicy IV Prądnik Biały, protokołu posiedzenia Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały oraz pism Przewodniczącego Rady i Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały skierowanych do dyrektorów Szkoły Podstawowej i Samorządowego Przedszkola. Zdaniem skarżącego organem, który winien udostępnić żądane informacje, jest Prezydent Miasta Krakowa, a organy dzielnicy nie mogą być podmiotami zobowiązanymi, jako jedynie organy pomocnicze gminy.
Odnosząc się do treści zarówno skargi, odpowiedzi na skargę, jak i pisma Rzecznika Praw Obywatelskich, Sąd zauważa, że zasadnicza kwestia sporna w sprawie jest przedmiotem rozbieżnego orzecznictwa, a oba prezentowane poglądy są stosunkowo licznie reprezentowane w orzecznictwie. Stąd też Sąd w pierwszej części niniejszego uzasadnienia przywołał liczne judykaty przedstawiane przez strony na poparcie ich stanowisk, jak również tezy z literatury przedmiotu.
W tym zakresie tut. Sąd opowiada się za poglądem przyznającym samorządowym jednostkom pomocniczym podmiotowość w zakresie udostępniania wytwarzanych i posiadanych przez nie informacji publicznych.
Nie było w sprawie przedmiotem sporu, ani nie budziło wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego w pkt 1 i 2 wniosku informacje mają charakter informacji publicznej, bowiem przebieg sesji Rady Dzielnicy, Zarządu Dzielnicy czy też Rady Miasta bez wątpienia stanowi informację publiczną.
Zdaniem Sądu podobnie ma się rzecz z oficjalnymi pismami Przewodniczącego Rady i Zarządu Dzielnicy do jednostek organizacyjnych Gminy, takich jak dyrektorzy szkół i przedszkoli, których Gmina jest organem prowadzącym.
Trafnie skarżący zauważył, że aby dzielnicę prawidłowo zaliczyć do jednej z kategorii wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., konieczne jest ustalenie, czym jest jednostka pomocnicza gminy (dzielnica).
Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Mając natomiast na uwadze treść pkt 1 i 2 wniosku skarżącego z 25 lipca 2022 r. dodatkowo wskazać trzeba na treść art. 18-20 u.d.i.p. I tak, zgodnie z art. 18 u.d.i.p.:
1. Posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne.
2. Posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi.
W myśl zaś art. 19 u.d.i.p. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.
Z kolei stosownie do art. 20 u.d.i.p. przepisy art. 18 i 19 stosuje się odpowiednio do pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych.
Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w zakresie udostępnienia protokołu sesji Rady Dzielnicy IV Prądnik Biały i protokołu posiedzenia Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały podmiotem właściwym do udostępnienia tych informacji jest reprezentujący Radę i Zarząd Dzielnicy ich Przewodniczący.
Nota bene, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, protokół nr 164/2022 posiedzenia Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały, które odbyło się w dniu 28 marca 2022 r., dostępny jest pod adresem internetowym: https://www.bip.krakow.pl/zalaczniki/dokumenty/n/331524/karta, a załącznik stanowiący listę obecności pod adresem internetowym: https://www.bip.krakow.pl/zalaczniki/dokumenty/n/331525/karta, zgodnie z informacją o dacie dodania – od 13 kwietnia 2022 r.
Natomiast protokół LII sesji Rady Dzielnicy IV Prądnik Biały z 7 kwietnia 2022 r. dostępny jest na stronie https://www.bip.krakow.pl/zalaczniki/dokumenty/n/366221/karta od 6 grudnia 2022 r., a załącznik stanowiący listę obecności pod adresem https://www.bip.krakow.pl/zalaczniki/dokumenty/n/333831/karta od 5 maja 2022 r.
Jak zatem wiarygodnie wyjaśnił Prezydent, na chwilę złożenia przedmiotowego wniosku część żądanych informacji była udostępniona w BIP, a część nie była w posiadaniu Prezydenta lecz Przewodniczącego Rady i Zarządu Dzielnicy IV, czyli organu reprezentującego dzielnicę.
Niemniej jednak przedmiotowa skarga, jako bezzasadna, została oddalona ze względu na brak tożsamości podmiotu, do którego skierowano wniosek z 25 lipca 2022 r. z podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej tym wnioskiem informacji publicznej. Jak bowiem słusznie wskazał organ, Przewodniczący Zarządu Dzielnicy jest wybierany przez Radę i pełni odpowiednio funkcję Przewodniczącego Rady. Zatem zgodnie z § 52 Statutu Dzielnicy reprezentuje dzielnicę na zewnątrz, organizuje jej pracę, podpisuje pisma i prowadzi korespondencję w imieniu dzielnicy, przewodniczy sesjom Rady Dzielnicy i posiedzeniom Zarządu Dzielnicy oraz podpisuje uchwały.
Rację ma przy tym skarżący, że organy jednostek pomocniczych nie mieszczą się w definicji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Jednak, jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, katalog podmiotów wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest otwarty i przykładowy, o czym dobitnie świadczy użyte sformułowanie "w szczególności". Podkreślić trzeba, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także różne inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
W realiach niniejszej sprawy należy dodatkowo wskazać na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że dzielnica, jako jednostka pomocnicza gminy przewidziana w u.s.g. i Statucie Miasta Krakowa (art. 5 i art. 35 u.s.g.), realizuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Dyrektywa interpretacyjna demokratycznego państwa prawnego zawierająca zasadę jawności i transparentności życia publicznego nakazuje taką wykładnię ww. przepisów, która zobowiązuje organ realizujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym, nawet niebędący organem władzy publicznej, do udostępniania dokumentów, które sam wytwarza w trakcie realizacji ww. zadań publicznych.
Co więcej, Statut Miasta Krakowa w § 8a pkt 3, jasno wskazuje, że dokumenty zawierające informację publiczną, zgodnie z u.d.i.p., udostępnia Przewodniczący Zarządu Dzielnicy lub osoba przez niego wskazana - jeżeli dotyczą działalności dzielnicy.
Zdaniem Sądu nie jest to przepis sprzeczny z art. 4 u.d.i.p., a stanowi jedynie techniczno-organizacyjne i porządkowe doprecyzowanie procedur działania organu (dyrektywa proceduralna regulująca sposób załatwiania określonych spraw). Innymi słowy, z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że władze dzielnicy są zobowiązane do udostępniania informacji publicznych będących w ich posiadaniu, a przepis Statutu reguluje wewnętrznie ich działanie.
Analizując status gminnych jednostek pomocniczych należy wskazać, że przepisy u.d.i.p. dopuszczają bardzo szeroki katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji, oczywiście jeżeli związane są one np. z realizacją zadań publicznych i dysponowaniem majątkiem publicznym.
Co do zasady oczywiście rację ma skarżący, że jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej i jest elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą". W typowych sprawach nie jest zatem odrębnym podmiotem publicznoprawnym w sferze materialnego prawa administracyjnego. Posiada odrębny statut, który definiuje jej działalność również w obszarze prawa publicznego. Jednostka pomocnicza gminy przejmuje realizację części zadań publicznych gminy.
Należy jednak zauważyć, że na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) - "u.d.i.p.", sfera dostępu do informacji publicznej jest specyficzną gałęzią prawa, która rządzi się w wielu aspektach wyjątkowymi regulacjami prawnymi. I tak nie budzi wątpliwości, że art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. odnosi się do jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, które, pomimo swojego organizacyjnego wyodrębnienia ze struktury jednostki samorządowej, działają w jej imieniu i na jej rachunek. Przykładem gminnej jednostki organizacyjnej będą: żłobek, przedszkole, gminny ośrodek sportu i rekreacji, zakład gospodarowania nieruchomościami. Do kategorii powiatowych jednostek organizacyjnych zaliczyć też można np. placówki oświatowo-wychowawcze, bibliotekę powiatową, czy powiatowy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Na szczeblu województwa samorządowymi jednostkami organizacyjnymi będą m.in. szkoły artystyczne, domy kultury, galerie sztuki, filharmonie, opery i operetki, wojewódzkie zarządy dróg (zob. Aleksander Jakubowski, Samorządowe jednostki organizacyjne jako podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, w: B. Dolnicki (red. nauk.), Jawność w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2015).
Z kolei art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obejmuje m.in. takie podmioty, jak Polski Związek Działkowców, stowarzyszenia, jeżeli spełniają którąś z przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5, Zrzeszenie Właścicieli Nieruchomości w Warszawie, publiczne szkoły wyższe, czy spółki komunalne. Spółki takie realizują bowiem zadania publiczne mieszczące się w zakresie zadań własnych gminy (np. zaopatrzenie mieszkańców w wodę, odprowadzanie ścieków) i przez udział gminy w strukturze właścicielskiej dysponują funduszami publicznymi. Do takich podmiotów, zdaniem Sądu, należy zaliczyć także samorządowe jednostki pomocnicze.
Powyższe stanowisko Sądu nie zmienia faktu, że gdyby Prezydent był w posiadaniu żądanych wnioskiem informacji publicznych dotyczących dzielnicy, to również byłby zobowiązany do ich udostępnienia. Jak bowiem sam trafnie podniósł w odpowiedzi na skargę, obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest również konsekwencją faktu dysponowania daną informacją publiczną.
Taka sytuacja jednak w sprawie niniejszej nie miała miejsca, bowiem – o czym była już mowa wyżej - Prezydent nie dysponował częścią żądanych wnioskiem z 25 lipca 2022 r. informacji, a pozostałe były udostępnione w BIP, co Prezydent zakomunikował wnioskodawcy w terminie przepisanym w u.d.i.p. Co ważne, Prezydent prawidłowo, w terminie 14 dniowym określonym w art. 13 u.d.i.p., udzielił wnioskodawcy stosownej informacji o nieposiadaniu żądanych dokumentów i właściwym sposobie postępowania celem ich uzyskania, którego realizacja nie sprawiłaby wnioskodawcy nadmiernej trudności.
Będące przedmiotem obszernej polemiki stron kwestie techniczne związane z prowadzeniem odrębnych stron BIP przez dzielnice, a także kwestie pomocy dla dzielnic w obsłudze administracyjno-biurowej, zapewnianej przez szeroko pojęty aparat gminny (w tym Kancelarię Rady Miasta i Dzielnic), nie mają decydującego wpływu na samo określenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Jak słusznie podniósł skarżący za przywołanym wyrokiem TK, czym innym jest samo prawo do informacji publicznej oraz kwestia jego zakresu, a czym innym zagadnienie dostępu do dokumentów i korzystania z nich oraz wyznaczenie odpowiednich zasad regulujących te kwestie.
Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2) lub w tym terminie wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia, w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej lub że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania, bądź też w przypadku nieposiadania żądanej informacji, w tym terminie poinformować o tym wnioskodawcę.
Stan bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.
W niniejszej sprawie Prezydent bez zbędnej zwłoki przedstawił wnioskodawcy swoje stanowisko, wskazując drogę dostępu do żądanych wnioskiem informacji. Stanowisko to organ przedstawił niezwłocznie, pismem z 4 sierpnia 2022 r. (wniosek datowany na 25 lipca 2022 r.). Nie wykazał się zatem w żadnym stopniu "poczuciem całkowitej bezkarności" czy też lekceważeniem wnioskodawcy. Oceniając zagadnienie zarzucanej skargą bezczynności skarżonego organu Sąd zauważa, że kontrola na dzień wniesienia skargi, tj. w przedmiotowym przypadku 29 listopada 2022 r. wykazała, że Prezydent nie dopuścił się zarzucanych mu uchybień. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.