II SAB/Op 61/15

II SAB/Op 61/15 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2015-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Janowska
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Umorzono postępowanie sądowe
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149, art. 119 pkt 4;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 35, art. 37.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim w przedmiocie postępowania dotyczącego robót budowlanych 1) umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
Skarżący S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich (dalej też "organem") sprawy dotyczącej wykonania przez Gminę Strzelce Opolskie robót budowlanych przy drodze dojazdowej na działkę nr a w [...]. Jako podstawę prawną skargi powołał przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 oraz 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Zarzucał organowi naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. i domagał się:
1. zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt administracyjnych organowi;
2. dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;
3. zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;
4. w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub naruszenie prawa nie było rażące, ale że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu;
5. wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;
6. zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 12 czerwca 2015 r. poinformował go o przesłaniu akt sprawy do PINB w Strzelcach Opolskich. W dniu 31 lipca 2015 r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które pozostawione zostało bez reakcji. Brak jednak rozpoznania wniesionego zażalenia nie pozbawia go możliwości wniesienia skargi do Sądu, gdyż organ I instancji nie wydał stosownego aktu, pomimo upływu terminów z art. 35 § 3 K.p.a. Uzasadniał, że PINB w Strzelcach Opolskich nie podejmując działań od 2010 r. nie tylko naruszył zasadę wynikającą z art. 35 § 3 K.p.a., ale także z art. 8 K.p.a. i art. 12 § 1 K.p.a. Dowodził, że w sprawie możemy mówić o bezczynności, a wydanie aktu przed rozpoznaniem skargi uzasadnia umorzenie postępowania tylko co do zobowiązania do wydania stosownego aktu. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że z wyroku WSA w Opolu z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 564/14, wynika że organ nie pozostawał w bezczynności. Wskazał, że w sprawie robót budowlanych wykonanych w czynie społecznym przez mieszkańców wsi [...], a których inwestorem była Gmina Strzelce Opolskie zapadła decyzja w dniu 18 lipca 2014 r., nr [...], która w wyniku rozpoznania skargi B. P. i S. P. została wraz z decyzją organu II instancji uchylona wyrokiem WSA w Opolu zapadłym w sprawie o sygn. akt II SA/Op 564/14. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania PINB w Strzelcach Opolskich decyzją z dnia 29 września 2015 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie. Podnosił organ, że postępowanie przeprowadzone został zgodnie ze wskazówkami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku oraz, że skarżący nie udostępnił obiektu osobom przeprowadzającym oględziny, pomimo wyjaśnień organu w tym zakresie.
Postanowieniem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 61/15 skarżącemu zostało przyznane prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie z wpisu od skargi. Oddaleniu uległo żądanie dotyczące zwolnienia od kosztów sadowych w pełnym zakresie.
Z akt administracyjnych wynika następujący stan fatyczny:
Pismem z dnia 9 sierpnia 2011 r. S. P. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Strzelcach Opolskich o naprawę lub poniesienie przez inwestora kosztów naprawy uszkodzonego słupa ogrodzeniowego oraz wyjaśnienie, czy utwardzenie drogi było pracą społeczną i czy droga winna spełniać określone parametry, gdyż jej szerokość nie zezwala na ciąg jezdno-pieszy, próg jest zagrożeniem, brak jest oświetlenia, a woda z drogi spływa na jego działkę. Kopia przedmiotowego pisma wysłana została przez skarżącego do PINB w Strzelcach Opolskich. Zawiadomieniem z dnia 14 września 2011 r. PINB w Strzelcach Opolskich poinformował m.in. skarżącego o przeprowadzeniu kontroli ww. drogi. W dniu 26 czerwca 2011 r. dokonana została kontrola drogi położonej w [...] na działce nr a.
W dniu 2 listopada 2011 r. organ wystąpił do Burmistrza Strzelec Opolskich o udzielenie informacji w przedmiocie kto odpowiada za stan techniczny drogi i czy sporna droga znajduje się w ewidencji dróg oraz jaki ma statut. Na dzień 18 listopada 2011 r. PINB w Strzelcach Opolskich wezwał na dzień 5 grudnia 2011 r. świadka K. B. i we wskazanym dniu przesłuchał go.
W dniu 6 grudnia 2011 r. do organu wpłynęły dokumenty z których wynikało, że remont drogi przeprowadzony był z inicjatywy mieszkańców.
W dniu 11 stycznia 2012 r. Burmistrz Strzelec Opolskich, pismem z dnia 4 stycznia 202 r. poinformował organ, że przedmiotowa droga jest drogą gminną, a działka nr a jest własnością Gminy.
Pismem z dnia 16 stycznia 2011 r. PINB w Strzelcach Opolskich zobowiązał Burmistrza Strzelec Opolskich do złożenia dokumentów dotyczących utrzymania i użytkowania spornego obiektu budowlanego, tj. ksiązki drogi wraz z załączonymi protokołami z okresowych kontroli. Odpowiadając na powyższe Gmina poinformowała organ nadzoru budowlanego, że droga na działce nr a w [...] jest wewnętrzną drogą dojazdową, nie posiada żadnej kategorii drogi publicznej i stąd też nie zakładano dla niej ksiązki drogi. Nie sporządzono także ksiązki obiektu, gdyż od czasu jej skomunalizowania okoliczni mieszkańcy dokonywali jej naprawy w czynie społecznym. W 2011 r. mieszkańcy również w czynie społecznym dokonali generalnej konserwacji drogi.
Zawiadomieniem z dnia 15 lutego 2012 r. PINB w Strzelcach Opolskich wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wyremontowanej drogi położonej w [...] na działce nr a.
Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r., nr [...], nałożono na Burmistrza Gminy Strzelce Opolskie obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 15 maja 2012 r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na wyremontowaniu wewnętrznej drogi dojazdowej położonej w [...] na działce nr a. W wyniku wniesionego przez Gminę zażalenia, akta sprawy w dniu 24 kwietnia 2012 r. przesłane zostały do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, zwanego dalej OWINB, który w dniu 26 czerwca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, zwracając akta administracyjne w dniu 28 czerwca 2012 r.
Jednocześnie Gmina Strzelce Opolskie w dniu 29 maja 2012 r. złożyła do akt ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych. Strony postępowania zawiadomione zostały o możliwości zapoznania się z tym dokumentem. Zastrzeżenia do oceny technicznej wniósł w piśmie z dnia 13 czerwca 2012 r. skarżący. Organu pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z uwagami i wnioskami ww. pisma.
Decyzją z dnia 10 września 2012 r., nr [...], PINB w Strzelcach Opolskich nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych robót i czynności. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, a akta sprawy zostały w dniu 25 września 2012 r. przesłane do OWINB, który decyzją z dnia 25 października 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Akta zostały zwrócone do organu w dniu 29 października 2012 r. (por. k - 30 akt). W dniu 4 grudnia 2012 r. PINB w Strzelcach Opolskich wydał decyzję nr [...]. Od tej decyzji odwołanie ponownie wniósł skarżący. Akta przekazane zostały do organu II instancji w dniu 17 grudnia 2012 r. OWINB, po uzupełnieniu materiału dowodowego wydał w dniu 15 marca 2013 r. decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 4 grudnia 2012 r. Skargę do WSA w Opolu na ww. decyzję wniósł skarżący. WSA w Opolu wyrokiem z dnia 23 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 232/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia 4 grudnia 2012 r. Akta sprawy zwrócone zostały organowi I instancji, tj. PINB w Strzelcach Opolskich w dniu 13 czerwca 2014 r. Pismem z dnia 20 czerwca 2014 r. organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Decyzją z dnia 18 lipca 2013 r. (winno być 2014 r.), nr [...], PINB w Strzelcach Opolskich nałożył na Gminę Strzelce Opolskie obowiązek wykonania określonych robót w terminie do 30 września 2014 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. P. Akta przesłane zostały OWINB w dniu 4 sierpnia 2014 r. Decyzją z dnia 22 września 2014 r., nr [...], OWINB w Opolu uchylił decyzję organu w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i orzekając ustalił nowy termin wykonania obowiązków na dzień 31 października 2014 r., w pozostałym zakresie utrzymując w mocy decyzję z dnia 18 lipca 2014 r. WSA w Opolu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 564/14, uchylił decyzję OWINB w Opolu z dnia 22 września 2014 r. oraz decyzję ją poprzedzającą PINB w Strzelcach Opolskich z dnia 18 lipca 2014 r. Wyrok stał się prawomocny w dniu 6 marca 2015 r., a akta przekazane OWINB w dniu 9 marca 2015 r. Ich odbiór przez OWINB w Opolu nastąpił w dniu 11 marca 2015 r. PINB w Strzelcach Opolskich akta otrzymał od OWINB w Opolu w dniu 25 czerwca 2015 r. Organ w dniu 9 września 2015 r. wystosował zawiadomienie do stron postępowania o przeprowadzeniu oględzin. Skarżący pismem przesłanym drogą elektroniczną powiadomił organ o nieobecności w tym dniu, wskazując jako przyczynę względy prywatne. Jednocześnie zauważył, że zawiadomienie o planowanej kontroli nie wypełnia art. 9 K.p.a. Organ odpowiedział na uwagi skarżącego pismem z dnia 14 września 2015 r. W dniu 22 września 2015 r. organ przeprowadził oględziny. Skarżący nie uczestniczył w nich.
W dniu 31 lipca 3015 r. skarżący drogą elektroniczną wniósł do OWINB w Opolu zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Strzelcach Opolskich (por. k- 4 i 4/1 akt sądowych).
W dniu 2 września 2015 r. za pośrednictwem PINB w Strzelcach Opolskich wniesiona została skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej remontu drogi dojazdowej położonej w [...] na działce nr a.
W dniu 29 września 2015 r. PINB w Strzelcach Opolskich wydał decyzję nr [...], którą umorzył w całości postępowanie w sprawie remontu drogi dojazdowej położonej w [...] na działce nr a (nr przed dokonaniem podziału).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej nadal P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Odnotować w tym miejscu przyjdzie, że treść art. 149 P.p.s.a., od dnia 15 sierpnia 2015 r. uległa zmianie - na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Stosownie do art. 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 149 P.p.s.a. w nowym brzmieniu mają zastosowanie do postępowań wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. od 15 sierpnia 2015 r. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte skargą wniesioną po dniu 15 sierpnia 2015 r., dlatego omawiany przepis znajduje w rozpoznawanej sprawie w swym aktualnym brzmieniu.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarga wniesiona została po dniu 15 sierpnia 2015 r.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga do sądu administracyjnego została poprzedzona zażaleniem z dnia 31 lipca 2015 r., wniesionym drogą elektroniczną przez skarżącego do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. Wniesienie zażalenia przez stronę uzasadnia uznanie, że skarga wniesiona została po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. jest przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wnoszone do organu wyższego stopnia, a w przypadku gdy nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wystarczającą zatem przesłanką do wniesienia skargi było poprzedzenie jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 37 § 1 K.p.a. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia prawa. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 167/14; postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14; wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt III SAB/Lu 20/14 – wszystkie publik. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd rozpoznając zatem skargę na bezczynność organu zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., a następnie ustalić, czy organowi wskazanemu w rozpoznawanej skardze można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji, postanowienia, względnie aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Istotną bowiem kwestią z punktu widzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
W przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, iż kwestia dotycząca wykonanych robót budowlanych dotyczących remontu drogi jest sprawą z zakresu administracji publicznej, która winna zostać zakończona wydaniem rozstrzygnięcia (decyzji) przewidzianego w przepisach K.p.a., mieszczącego się w kategorii rozstrzygnięć przewidzianych w przepisie art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy przypomnieć należy, iż postępowanie w sprawie oceny legalności wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie drogi wszczęte zostało z urzędu przez PINB w Strzelcach Opolskich zawiadomieniem datowanym na dzień 15 lutego 2012 r. i zakończone zostało nieostateczną decyzją organu z dnia 29 września 2015 r.
Zauważenia wymaga to, że przepisy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, ani też nie definiują przewlekłego prowadzenia postępowania. Niewątpliwie, celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył wszczętego postępowania w prawnie przewidzianej formie (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 914/14 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia na - http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy bezczynność organu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a. (por. wyrok NSA z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1010/14). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na bezczynność, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie zamknięcia rozprawy. Istotą skargi na bezczynność jest bowiem wymuszenie na organie załatwienia sprawy i niedopuszczenie do sytuacji, w której brak działania organu, w formie wymaganej przez przepisy, uniemożliwia stronie zwrócenie się o merytoryczną kontrolę jego działalności przez wniesienie np. odwołania do organu wyższego stopnia, czy skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. IV SA 105/00, LEX nr 53462). Przez sformułowanie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12, opubl. w LEX nr 1624342). Środek prawny w przypadku bezczynności organu służyć ma usunięciu stanu niezgodnego z prawem i doprowadzenia do zakończenia postępowania administracyjnego. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania jest okolicznością faktyczną, która wystąpiła lub nie na gruncie rozpoznania konkretnej sprawy, a której w przeciwieństwie do stanu bezczynności, nie da się usunąć. Przewlekłość postępowania stanowi kwalifikowaną formę sprzecznego z prawem zachowania organu administracji publicznej, polegającą na nieczynieniu tego, co jest jego obowiązkiem. W takim przypadku organ podejmuje czynności w toku postępowania, ale czyni to w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy, ponieważ przykładowo korzysta w sposób nieuzasadniony z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, termin "przewlekłe prowadzenie postępowania" dotyczyć będzie okresu od upływu ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie także opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania.
W świetle poczynionych uwag, w ocenie Sądu, usprawiedliwiony jest zarówno zarzut bezczynności PINB w Strzelcach Opolskich w załatwieniu sprawy dotyczącej robót budowlanych związanych z remontem drogi dojazdowej w [...] na działce oznaczonej poprzednio nr a, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, które toczy się od lutego 2012 r. Wskazują na to jednoznacznie dowody zawarte w aktach administracyjnych, dokumentujące kolejne czynności organu, których chronologię przedstawiono w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Wynika z nich w sposób nie budzący wątpliwości, że prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organ nie tylko prowadził je w sposób przewlekły, dopuszczał się okresów, w których nie podejmował żadnych czynności, jak i nie wydał w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. decyzji w sprawie, czyniąc to dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W prowadzonym postępowaniu wystąpiły zarówno okresy niepodejmowania przez organ żadnych czynności procesowych, które wynosiły od 1,5 do 2 miesięcy np. czas pomiędzy wszczęciem postępowania z urzędu w dniu 15 lutego 2012 r., (nastąpiło ono po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, w tym kontroli, przesłuchania świadka ustalenia statusu drogi), a wydaniem postanowienia dowodowego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r. poz 1409, ze zm.), tj. 5 kwietnia 2012 r., czy przykładowo okres od dnia 29 października 2012 r., tj. momentu zwrotu akt przez organ II instancji (por. k - 30 akt) do dnia 4 grudnia 2012 r. (organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie), czy wreszcie w ostatnim okresie akta sprawy przekazane przez Sąd - OWINB w dniu 11 marca 2015 r. - wpłynęły do PINB w Strzelcach Opolskich w dniu 25 czerwca 2015 r., a organ dopiero w dniu 9 września 2015 r. wystosował zawiadomienie do stron postępowania o przeprowadzeniu oględzin, a czynności tej dokonał już po złożeniu przez skarżącego zażalenia na bezczynność organu do OWINB w Opolu w dnia 31 lipca 2015 r. Ponadto w sprawie ponawiane były czynności organu np. związane z oględzinami, czy kontrolą. Z uwagi na okres trwania postępowania administracyjnego w sprawie doszło do wielokrotnego upływu terminów do załatwienia sprawy administracyjnej wynikających z art. 35 § 3 P.p.s.a. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a.). Jeśli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, a podejmuje czynności prawnie wadliwe lub nieskuteczne, uchylane następnie w postępowaniu instancyjnym czy przez sąd administracyjny, to świadczy to o tym, że przyczyną przewlekłości była wadliwa koncepcja rozstrzygnięcia i brak należytej koncentracji materiału dowodowego. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.
Jednak jak wskazano wcześniej, ocena skargi na bezczynność dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 P.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności, jest konieczna jedynie wówczas, gdy bezczynność trwa nadal w dacie wyrokowania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej nie pozostaje już w stanie bezczynności, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na wydanie i doręczenie stronom decyzji, to sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. W takim przypadku postępowanie sądowoadministracyjne w omawianym zakresie (zobowiązania organu do wydania decyzji odwoławczej) staje się bezprzedmiotowe, ponieważ przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia. Powyższe stanowi przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., który obliguje sąd do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 (cofnięcie skargi) i pkt 2 (śmierć strony, gdy przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania). Określenie "stało się bezprzedmiotowe" oznacza bowiem ujawnienie przyczyny, która w chwili wniesienia skargi nie istniała, a wystąpiła dopiero w toku rozpoznawania sprawy (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Z tego też względu należało umorzyć postępowanie w przedmiocie bezczynności, gdyż pod pojęciem bezczynności należy rozumieć niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Reasumując, Sąd uznał, że fakt wydania i doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 29 października 2014 r. świadczy o załatwieniu sprawy, zatem Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania aktu, który został już wydany. W takiej sytuacji umorzył w pkt 1 wyroku postępowanie co bezczynności, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Podjęcie rozstrzygnięcia przez organ, którego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania była przedmiotem skargi, nie zwalnia sądu od dokonania oceny, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ art. 149 § 1a P.p.s.a. zawiera zobowiązanie do "jednoczesnego" stwierdzenia przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym art. 149 § 2 P.p.s.a. przewiduje możliwość orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (por. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, LEX nr 1228235; z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 17/13, LEX nr 1336319; z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2325/12, LEX nr 1269646 oraz postanowienia NSA: z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12, LEX nr 1329469; z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013 r., nr 1, poz. 70). W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo stwierdzonej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14 - dostępne w CBOSA). Dokonując przy takim rozumieniu oceny przywołanych wyżej okoliczności, Sąd wziął pod uwagę fakt, że organ kilkakrotnie wydawał merytoryczne decyzje, które były uchylane przez Sąd, jak i organ II instancji. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że organ dopuścił się w swoim działaniu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem zbyt późno podjął nawet pierwszą czynność, uchybił obowiązkowi zawiadamiania stron, w tym i skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i poinformowania o nowym terminie jej zakończenia, naruszając tym samym zasadę szybkości postępowania oraz obowiązku informowania strony o podejmowanych czynnościach. Jednak pomimo tych uchybień nie można mówić w tym konkretnym przypadku o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, bo organ nie wykazał się lekceważeniem stron postępowania, w tym i skarżącego, ani też nie działał w opóźnieniu w sposób celowy, informował strony o podejmowanych czynnościach umożliwiał wypowiedzenie się zarówno co do złożonych dowodów, jak i wnoszonych uwag, dążył do wyjaśnienia sprawy i zebrania materiału dowodowego w sposób wskazany w orzeczeniach Sądu, jak i organu II instancji. Okoliczności powyższe uzasadniają stanowisko o braku bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w postaci rażącej, zastrzeżonej dla zachowań kwalifikowanych, dotkniętych winą organu. Z tego też względu nie orzeczono o wymierzeniu organowi grzywny.
Sąd nie orzekł nadto, stosownie do żądania skargi, o zobowiązaniu organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż do takiego orzeczenia brak jest podstaw prawnych w przepisie art. 149 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.