II SAB/Kr 258/21

II SAB/Kr 258/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Magda Froncisz
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Sygn. powiązane
II OSK 1511/22 - Wyrok NSA z 2023-01-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
zobowiązano do załatwienia wniosku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono wniosek o przyznanie sumy pieniężnej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Magda Froncisz . po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. P. i J. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w M. w sprawie znak [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2020 r., w terminie 60 (słownie: sześćdziesięciu) dni/od otrzymania prawomocnego wyroku waz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. dopuścił się bezczynności, [która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek skarżących o przyznanie kwoty pieniężnej, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w M. na rzecz strony skarżącej kwotę 614 zł (słownie: sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
E. P. i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M. w sprawie o nr [...], który w tejże sprawie pomimo złożenia przez Skarżących w dniu 10 lutego 2020 r. wniosku o zainicjowanie postępowania administracyjnego nie podjął w sprawie odpowiednich czynności i nie rozstrzygnął sprawy w drodze decyzji pomimo rażącego przekroczenia terminu załatwienia sprawy.
Organowi zarzucono:
— Naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowo przewidzianym terminie;
—Naruszenie art. 104 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji załatwienie sprawy w nieprawidłowym trybie tj. przewidzianym w art. 227 i nast. k.p.a., podczas gdy załatwienie sprawy zainicjowanej z wniosku Skarżącego pismem z dnia 10 lutego 2020 r. powinno być dokonane poprzez wydanie decyzji, ewentualnie w przypadku uznania przez Organ, iż postępowanie nie może być wszczęte ze względu na spełnienie się przesłanek odmowy wszczęcia postępowania określonych w art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wydanie w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania;
—Naruszenie art. 233 w zw. z 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkiem czego było brak wszczęcia przez Organ postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, pomimo iż pismo Skarżących z dnia 10 lutego 2020 r. powinno być uznane przez Organ jako wniosek o wszczęcie postępowania złożony przez podmiot posiadający status strony ze względu na interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.,
— Naruszenie art. 53 a ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane może być wszczęte jedynie z urzędu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nie sprzeciwia się możliwości wszczęcia postępowania tzw. naprawczego również na wniosek strony posiadającej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o:
1. Zobowiązanie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M. do wydania w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Organowi decyzji w sprawie albo postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego;
2. Stwierdzenie, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
3. Przyznanie od Organu na rzecz Skarżących sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
4. Zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego
W uzasadnieniu skargi wskazali, że 10 lutego 2020 r., złożyli do Organu wniosek o przeprowadzenie kontroli poprawności wykonania wewnętrznej instalacji gazowej w budynku oznaczonym nr [...] przy ul. [...], usytuowanego na działce oznaczonej numerem [...] w miejscowości M.. W treści pisma wskazano na wątpliwości w zakresie legalności i bezpieczeństwa wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej w ww. budynku, która została wykonana z wykorzystaniem nieruchomości stanowiącej własność Skarżących tj. działki nr [...] w miejscowości M.. Wykorzystanie nieruchomości Skarżących polegało m.in. na wykuciu w murze budynku nr [...] znajdującego się na działce nr [...] (stanowiącego własność Skarżących) otworu oraz umieszczenie w nim skrzynki natynkowej, a także samej legalności zmiany sposobu użytkowania budynku nr [...] z usługowego, na mieszkalny.
W piśmie z dnia 28 kwietnia 2020 r. zatytułowanym zawiadomienie nr [...] Organ informował Skarżących o niezałatwieniu sprawy w terminie z przyczyn jak podkreślono niezależnych od Organu, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy na dwa miesiące po dacie ustania stanu epidemii.
Następnie, pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. stanowiącym zawiadomienie nr [...] Organ informował Skarżących o podjęciu czynności kontrolno-wyjaśniających, po których Organ miał podejmować dalsze czynności w ramach swych ustawowych kompetencji.
W związku z brakiem podjęcia przez Organ jakichkolwiek czynności od czasu zawiadomienia wskazanego w zdaniu poprzedzającym, pismem z dnia 2 września 2021 r. (nadanym w dniu 8 września 2021 r.) Skarżący wnieśli ponaglenie.
Ostatnie z zawiadomień Organu z dnia 15 września 2021 r. zostało nadane w dniu 16 września 2021 r., a więc z pomięciem pełnomocnika Skarżących tj. z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którego treścią Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Taka ocena płynie z faktu, iż pełnomocnik skarżących wniósł w niniejszej sprawie ponaglenie pismem z dnia 2 września2021 r., które zostało nadane za pośrednictwem Poczty Polskiej listem poleconym w dniu 9 września 2021 r., a którego doręczenie miało miejsce w dniu 15 września 2021 r. o godz. 7:55. W świetle powyższego, choć Organ podtrzymał swe stanowisko w zakresie zastosowania nieprawidłowego trybu rozstrzygnięcia sprawy, wskazania wymaga, iż pismo Organu nie zostało skutecznie doręczone skarżącym.
Odnosząc się również do stanowiska WINB w K. zajętego w niniejszej sprawie, wskazać należy, iż możliwości wszczęcia postępowania naprawczego na wniosek nie sprzeciwia się treść art. 53a ust. 1 ustawy prawo budowlane zgodnie z którego treścią, postępowanie wszczyna się z urzędu.
Choć w opinii strony Skarżącej, ze względu na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych Innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) do spraw uregulowanych ustawa zmieniana w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, art. 53a p.b. ze względu na datę wszczęcia postępowania nie powinien znajdować zastosowania w niniejszej sprawie. Niemniej jednak, nawet, gdyby przyjąć, iż art. 53a ust. 1 p.b. znalazłby zastosowanie w niniejszej sprawie, to jego wykładnia winna prowadzić do wniosku, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że prowadzone w trybie art. 50 i 51 p.b. postępowanie może być wszczęte jedynie z urzędu. Wprawdzie działalność organów nadzoru budowlanego co do zasady ma na celu ochronę interesu publicznego, nie oznacza to jednak, że prowadzone w tym trybie postępowanie nie może jednocześnie chronić interesu indywidualnego. Innymi słowy wejście w życie art. 53a ust. 1 P.b., który wskazuje, że postępowania określone w rozdziale 5a P.b. wszczyna się z urzędu, nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań osoba mająca w tym interes prawny. Wszakże art. 53a ust. 1 P.b. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu". Jak trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyżej wyroku II OSK 584/11; w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowownioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - bo do tego sprowadzałoby się działanie organu, gdyby pismo skarżących z dnia 10 lutego 2020 r. traktowano w kategoriach tzw. skargi powszechnej. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Ustawodawca przyjmuje więc generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wniósł o odrzucenie skargi. Wskazał, że jakkolwiek w tytule wskazano na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M., to z jej treści wynika wprost, iż stanowi ona skargę na bezczynność organu, albowiem w jej treści przywołano jedynie argumentację obejmującą zarzut bezczynności organu.
Odnosząc się do argumentacji samej skargi należy zauważyć, iż pismo E. P. i J. P. z dnia 10 lutego 2020 r. zostało skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. za pośrednictwem organu szczebla powiatowego i zastało zakwalifikowane przez organ nadrzędny dwojako, raz jako skarga na działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., podjęte w sprawie zabudowy na działce nr [...] obr[...] w M. - w tym zakresie uznano skargę za bezzasadną, dwa z uwagi na szeroką argumentację pisma z dnia 10 lutego 2020 r. przyjęto, iż jest to jakościowo nowa skarga w której oprócz polemiki z dotychczasowym stanowiskiem PINB, jasno wyartykułowano zakres żądań i nieprawidłowości. W związku z czym przekazano zgodnie z kompetencją pismo jako ponowną skargę celem jej rozpatrzenia - zgodnie z zawiadomieniem nr [...] z dnia 14 kwietnia 2020 r., znak: [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (karta 28 akt [...]).
Z uwagi na zakres przekazanej skargi jak i podniesione w niej zarzuty podkreślić należy, że nauka i judykatura prawa administracyjnego zgodnie ustalają zasadę, iż to treść pisma, a nie nagłówek decyduje o jego charakterze. Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania) należą zawsze do wnoszącego podanie. W razie wątpliwości co do właściwej treści podania, władza winna zażądać od podającego wyjaśnienia. Organ administracji ma obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli strony.
Analizując treść zarówno wystąpienia/skargi z dnia 06 listopada 2017 r., jak i treść skargi z dnia 10 lutego 2020 r., w żadnej z nich nie zawarto wprost żądania o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez właściciela budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...] obr. [...] w M., sąsiadującej z działką skarżących. W pierwszej skardze zwrócono się o wszczęcie postępowania kontrolnego w drugiej z kolei o ponowna kontrolę w zakresie opisanym treścią skargi z dnia 10 lutego 2020 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nie potraktował tych wystąpień jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, ale jako sygnał do podjęcia czynności kontrolnych w sprawie wykonania instalacji gazowej w budynku, prowadzonych na podstawie art. 81c ust. 1 pkt. 1 pr. bud., a to zważywszy na rozwiązania przyjęte w przepisach prawa budowlanego, zgodnie z którymi, zarzuty dotyczące nielegalności budowy mogą być przedmiotem postępowania kontrolnego regulowanego w art. 81 ust. I i 4, 81 a i 81c pr. bud. Jak i postępowania jurysdykcyjnego w trybie określonym w-art. 48 i 49b bądź 50-51 pr. bud. Jeśli skarżący żądaliby w sposób jednoznaczny i stanowczy wszczęcia postępowania w jednym ze wskazanych trybów jurysdykcyjnych organ nadzoru budowlanego nie miałby wyboru. Natomiast w sytuacji, w której żądanie nie było jednoznacznie sformułowane mogło zostać potraktowane jako sygnał do podjęcia z urzędu czynności kontrolnych, co niniejszym tut. organ uczynił (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23.11.2020 r., sygn. akt: II SA/Gl 755/20).
W obu przypadkach Powiatowy Inspektor przeprowadził czynności kontrolne z których sporządzono protokoły kontroli i w oparciu o ich analizę stwierdzono brak podstaw do podejmowania dalszych działań z urzędu, w tym wszczęcia postępowań administracyjnych. W szczególności na uwagę zasługuje fakt, iż w ramach postępowania skargowego znak: [...], w którym organ miał dopuścić się bezczynności, stwierdzono w kwestii instalacji gazowej, że instalacja ta została rozebrana przez inwestora, a umowa kompleksowa (z dostawcą paliwa gazowego) na dostarczanie gazu została rozwiązana. W to miejsce inwestor wykonał nowe przyłącze wraz z licznikiem, na co uzyskał niezbędna zgodę organu architektoniczno - budowlanego (zaświadczenie Starosty [...] z dnia 07 maja 2021 r., znak: [...] karta 31 akt [...]). W świetle zaistniałej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. podziela w pełni stanowisko zawarte m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 193/10: Skoro rozebrany obiekt nie istnieje, choćby rozebrano go w warunkach samowoli i brak podstaw prawnych do nakazania jego odbudowy w trybie art. 81 prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie mogą wydać innego rozstrzygnięcia jak tylko o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej rozbiórki budynku gospodarczego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skoro zatem obiekt został już rozebrany w całości, ewentualne dalsze czynności procesowe byłyby bezprzedmiotowe.
Wbrew argumentacji skarżącego dotyczącej braku wydania decyzji merytorycznej lub postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, wyjaśnienia wymaga, że powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 K.p.a. istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 K.p.a., tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu). O przedmiocie postępowania przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wskazana powyżej generalna reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidulanej) sprawie administracyjnej ma zastosowanie również do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Nadto zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Nie każde więc zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Wówczas to dokumentacja z postępowania kontrolnego, współtworząc materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, winna być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego).
W istocie rzeczy pisma z dnia 06 listopada 2017 r. i 10 lutego 2020 r. miały charakter interwencyjny (skargowy), stanowiąc dla organu nadzoru budowlanego z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem - w jego przekonaniu - realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego, zaś z drugiej strony - skargę na zaniechanie organu w wykonywaniu nałożonego na niego w art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowanego i podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, a które to czynności nie stanowią jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne realizuje w interesie publicznym, stąd też podjęcie tych czynności - z własnej inicjatywy, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela - z istoty rzeczy - nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, albowiem to wszczynane jest w jednostkowej sprawie dopiero, gdy wymaga ona indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, adresowanego do oznaczonej osoby (osób) - por. postanowienie WSA w Poznaniu z 27.11.2020 r., sygn. II SAB/Po 88/20.
Nadto zważywszy na fakt, iż sama instalacja będąca przedmiotem obaw i skarg skarżących została rozebrana, rozpatrywanie kwestii wszczęcia postępowania z uwagi na oczywisty brak jego przedmiotu oraz brak stosownego wniosku o jego wszczęcie pozwala przyjąć, iż rozpatrzenie obu skarg E. P. i J. P. zadośćuczyniło wymogom art. 227 k.p.a. Niezasadnym pozostaje także naruszenie art. 37 kpa w przedmiotowej sprawie, albowiem nie może być mowy o bezczynności organu skoro sprawa została załatwiona przez stwierdzenie braku podstaw do wszczęcia postępowania, o czym organ powiadomił skarżących za zawiadomieniami z dnia 15 września 2021 r. znak: [...] i wcześniejszym z dnia 05 stycznia 2018 r., znak: .[...].Reasumując powyższe brak Jest podstaw do rozpatrzenia skargi gdyż pozostaje ona niedopuszczalna, a to z uwagi, Jak wskazano powyżej, że pisma z dnia 06 listopada 2017 r. i 10 lutego 2020 r. nie sposób uznać za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zatem zostały one zakwalifikowane Jako pismo o charakterze interwencyjnym, co skutkowało podjęciem działań kontrolnych i poinformowaniem o dokonanych ustaleniach.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). ). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny.
Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący przed wniesieniem skargi wnieśli ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Tym samym przyjąć należy, że spełniony został warunek wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789).
W niniejszej sprawie skarga zatytułowana została jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, jednak z jej treści oraz z treści złożonego uprzednio ponaglenia wynika, że w istocie jest to skarga na bezczynność organu tj. PINB w M. polegającej na nierozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 10 lutego 2020 r.
W niniejszej sprawie skarżący w 2017 r. domagali się od PINB w M. wszczęcia postępowania kontrolnego "w zakresie prawidłowości działania których inicjatorem są Państwo K.", albowiem wzbudzają one ich zaniepokojenie. Wskazali wówczas na przekształcenie budynku gospodarczego na budynek mieszkalny i jego zły stan techniczny. Niewątpliwie nie było to żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. W ramach swoich kompetencji PINB przeprowadził kontrolę nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżących, nie stwierdził żadnych nieprawidłowości, a o wynikach kontroli poinformował skarżących, załatwiając sprawę w trybie skargowym tj. w trybie art. 237 i 238 Kpa.
Natomiast w lutym 2020 r. skarżący złożyli w WINB w K. pismo zatytułowane co prawda "skarga na przeprowadzoną kontrolę w dniu 12 grudnia 2017r. (...)", jednakże zawierające cały szereg zarzutów do zagadnień poddanych w 2017 r. kontroli, w tym w zakresie dotyczącym instalacji gazowej. Po przekazaniu tego pisma przez MWINB do PINB w M., ten ostatni zawiadomieniem z 28 kwietnia 2020 r. poinformował skarżących, że pismo to traktuje jako skargę ponowioną do skargi wniesionej w dniu 16 listopada 2017 r.
W dniu 23 czerwca 2021 r. przeprowadzona została przez PINB kontrola wykonania instalacji gazowej na działce [...] (protokół z załącznikami k. 23 – 19 akt adm.).
Z protokołu kontroli wynika, że na działce [...] znajdują się dwa budynku. W pierwszej linii od strony ulicy budynek parterowy, pokryty blachą falistą, wykorzystywany jako solarium. Drugi budynek - na tyłach działki, za budynkiem solarium – parterowy, murowany, przykryty płytą betonową zabezpieczoną papą, w stanie surowym zamkniętym, nieużytkowany. Od trony wschodniej przylega on do budynku na działce sąsiedniej (mieszkalnego trzykondygnacyjnego). Co do instalacji gazowej, to kontrolowana była instalacja w budynku solarium. Ustalono, że licznik gazowy znajduje się w skrzynce gazowej na ścianie budynku solarium. Natomiast: "Instalacja do skrzynki poprowadzona: ze skrzynki mieszczącej się na południowej ścianie budynku murowanego (południowo – wschodni narożnik budynku). Skrzynka zlokalizowana za istniejącym ogrodzeniem – po stronie działki sąsiedniej. Połączenie pomiędzy częścią opisaną (słowo nieczytelne) budynku murowanego, a częścią trzykondygnacyjną też znajduje się za ogrodzeniem istniejącym."
PINB w M. pozyskał też od inwestora (A. K.) między innymi zaświadczenie Starosty [...] z dnia 7 maja 2021 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy wewnętrznej instalacji gazowej w użytkowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce [...] w M..
Następnie w dniu 15 września 2021 r. – po złożonym przez skarżących ponagleniu – PINB w M. skierował do nich pismo zatytułowane zawiadomienie nr [...], w którym poinformował skarżących o sposobie załatwienia ich skargi z dnia 10 lutego 2020 r. (przekazanej przez MWINB do PINB 16 kwietnia 2020 r.), wskazując, że stara instalacja gazowa (zasilana z licznika zlokalizowanego na budynku mieszkalnym na działce [...]) została rozebrana, umowa z dostawcą paliwa gazowego została rozwiązana, powstała nowa instalacja wraz z licznikiem zlokalizowanym na budynku solarium i zawarta została nowa umowa o dostawę paliwa gazowego. Organ uznał, że brak jest podstaw do dalszych czynności organu.
Rację ma organ wskazując w odpowiedzi na skargę, że nie każde pismo skierowane do niego stanowi wniosek o wszczęcie postępowania, ale może stanowić sygnał do podjęcia czynności kontrolnych – w niniejszej sprawie dotyczący wykonania instalacji gazowej w budynku. Wówczas organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 81c ust. 1 pkt. 1 pr. bud., może przeprowadzić postępowanie kontrolne regulowane w art. 81 ust. 1 i 4, art. 81a i 81c pr. bud., jak i postępowania jurysdykcyjne w trybie określonym w art. 48 i 49b bądź 50-51 pr. bud.
Gdyby zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że nie ma żadnych wątpliwości co do prawidłowości wykonania nowej instalacji gazowej, Sąd podzieliłyby w tej sprawie stanowisko organu.
Jednak przytoczone wyżej ustalenia organu zawarte w protokole kontroli z dnia 23 czerwca 2021 r., wątpliwości tych nie rozwiewają. Zgromadzone przez organ dowody, w tym w szczególności zaświadczenie o braku sprzeciwu co do zgłoszenia budowy wewnętrznej instalacji gazowej w użytkowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce [...] – wskazują na cos zupełnie przeciwnego. Organ wszak równocześnie ustalił, że nie ma na działce [...] żadnego innego użytkowanego budynku jak tylko budynek solarium. Nadto kontrolowana przez organ instalacja gazowa zasilać miała właśnie budynek solarium, a nie użytkowany budynek mieszkalny (którego na działce [...] przecież nie ma).
Druga niewyjaśniona okoliczność dotyczy przebiegu tej instalacji gazowej. Organ podczas kontroli ustalił, że skrzynka gazowa na budynku solarium (jako część nowej instalacji) zasilana jest ze skrzynki zlokalizowanej za istniejącym ogrodzeniem – po stronie działki sąsiedniej, podobnie jak połączenie tej instalacji pomiędzy budynkiem murowanym (najpewniej tym niewykończonym jednokondygnacyjnym, nieużytkowanym), a częścią trzykondygnacyjną, też znajduje się za ogrodzeniem istniejącym, czyli również na działce sąsiedniej w stosunku do działki [...]. Nie sporządzono jednak żadnych szkiców, fotografie nie dają żadnego rzeczywistego obrazu sytuacji w terenie, a ustalenia zawarte w protokole kontroli – przynajmniej na chwilę obecną – nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że instalacja gazowa solarium jest niezależna wobec instalacji na działce skarżących i że została wykonana zgodnie z prawem. W gruncie rzeczy podczas czynności kontrolnych nie ustalono nawet co zostało wykonane – nowa instalacja wewnętrzna w budynku solarium, w budynku mieszkalnym (jakim?) czy również albo wyłącznie przyłącze gazowe oraz czego dotyczyło zgłoszenie, o którym mowa w cytowanym wyżej zaświadczeniu.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 23 lit. d ustawy prawo budowlane według stanu prawnego na dzień dokonania zgłoszenia przez A. K. (22 kwietnia 2021 r. – co wynika z zaświadczenia) nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa przyłączy gazowych. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych. Tymczasem zaświadczenie mówi o zgłoszeniu budowy wewnętrznej instalacji gazowej.
W tej sytuacji nie jest możliwe zaakceptowanie stanowiska organu, że pismo skarżących z lutego 2020 r. może zostać potraktowane jako skarga w rozumieniu art. 233 Kpa. Zgodnie z tym przepisem skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony.
Wobec powyższego, w pkt. I wyroku Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 10 lutego 2020 r., na zasadzie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.
W pkt. II wyroku Sąd stwierdził że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. dopuścił się bezczynności, albowiem nie wszczął postępowania, mimo, że ustalenia kontrolne potwierdziły, że sprawa wymaga co najmniej dalszych wyjaśnień, które winny odbywać się nie w trybie skargowym, ale w administracyjnym trybie jurysdykcyjnym. Jednak Sąd nie ocenia tej bezczynności jako rażąco naruszającej prawo. Organ zareagował na pismo skarżących, udał się na kontrolę, pozyskał do akt pewne dokumenty, a jedynie wyciągnął z nich nieprawidłowe wnioski.
Sąd nie znalazł także podstaw do przyznania skarżącym kwoty pieniężnej, o czym orzekła w pkt. III wyroku. Sąd może (ale nie musi) przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdę, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21, LEX nr 3227255). Takich okoliczności Sąd w tej sprawie się nie dopatrzył.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 614 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 34 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.).