II SAB/Kr 255/23

II SAB/Kr 255/23 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 58 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Kraków, dnia 22 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: sędzia WSA Monika Niedźwiedź sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wójta Gminy Szaflary w przedmiocie wykonania odwodnienia drogi gminnej – postanawia – 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu J. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. M. (dalej: skarżący) jest bezczynność Wójta Gminy Szaflary w przedmiocie wykonania odwodnienia drogi gminnej.
W stanie faktycznym sprawy skarżący pismem z 8 czerwca 2017 r. zwrócił uwagę Wójtowi Gminy Szaflary m.in. na brak rowu odwadniającego na odcinku drogi [...] i zalewanie drogi podczas wód burzowych. W piśmie z 2 sierpnia 2023 r. skarżący – w związku z prowadzonymi pracami drogowymi przedmiotowej drogi – wniósł o zbudowanie fosy i przepustu w celu odprowadzenia nadmiaru wody podczas opadów deszczu. W piśmie z 1 września 2023 r. Wójt poinformował skarżącego, że zakres zamówienia na modernizację drogi obejmował wyłącznie wykonanie nowej nakładki asfaltowej wraz z wykonaniem poboczy i regulacją zjazdów. Modernizacja nie obejmowała odwodnienia, wobec czego wnioskowane przez skarżącego prace nie mogły być wykonane. W odpowiedzi skarżący w piśmie z 2 października 2023 r. wniósł o pilne podjęcie działań w celu budowy odwodnienia. Z kolei w piśmie z 30 października 2023 r. organ poinformował skarżącego, że nie ma możliwości wykonania odwodnienia, ponieważ pas drogowy jest zbyt wąski, a także ze względu na odległość od najbliższego cieku wodnego.
Pismem z 8 listopada 2023 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Szaflary, "który poprzez odmowę wykonania odwodnienia nowo wyremontowanej drogi spowodował zalewanie" nieruchomości skarżącego i sąsiadów. Skarżący wskazał, że wnosi skargę na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2022 r. poz. 559; dalej: u.s.g.). Podniósł, że pomimo skierowania do Wójta kilku pism wzywających do pilnego wykonania niezbędnych prac (pisma z dnia 8 czerwca 2017 roku, 2 sierpnia 2023 roku oraz 2 października 2023 roku), Wójt odmówił wykonania rowu odwadniającego. Jak podał skarżący, już przed planowanym remontem w 2017 roku sygnalizował, że warunkiem poprawnego wykonania drogi jest jednoczesne wykonanie odwodnienia. Droga jest położona na zboczu góry. Jest silnie nachylona. Podczas remontu brzegi drogi zostały wyłożone kratą betonową. W związku z takim zabudowaniem drogi podczas opadów zamienia się ona w koryto rwącego potoku. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta do pilnego wykonania koniecznego odwodnienia lub o nakazanie organowi nadzorczemu nad Gminą pilne wykonanie prac na koszt i ryzyko Gminy. Do skargi dołączono zdjęcia drogi.
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż droga gminna nr [...] ul. [...] posiada bardzo wąski pas drogowy, którego szerokość wynosi ok. 4,00 m, co uniemożliwia Gminie wykonanie odwodnienia w postaci rowu otwartego. Ponadto nie ma także możliwości zastosowania odwodnienia drogi w postaci kanalizacji deszczowej, gdyż takie rozwiązanie wymaga ograniczenia jezdni krawężnikiem, co w przypadku jednego pasa ruchu o szerokości 3,50 m przeznaczonego do ruchu w dwóch kierunkach uniemożliwi mijanie się samochodów. Obecnie odwodnienie drogi realizowane jest poprzez spadki poprzeczne i podłużne jezdni na chłonne pobocze drogi. Dotychczas nie stwierdzono szkodliwego działania ww. rozwiązania na grunty sąsiednie. Ponadto organ wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie drogi nie występuje odbiornik, do którego mogłyby zostać odprowadzone ukierunkowane wody opadowe. Najbliższy ciek wodny jest zlokalizowany w odległości ponad 300 m od niniejszej drogi. Realizowane w bieżącym roku roboty drogowe, których koszt wyniósł 865 798,11 zł brutto, polegały wyłącznie na wykonaniu nowej nakładki asfaltowej na drodze i uzupełnieniu poboczy w granicach istniejącego pasa drogowego bez zmian charakterystycznych parametrów drogi. Ww. prace wyczerpały w całości zakres możliwych robót w obrębie tak wąskiego pasa drogowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Jak wskazał skarżący, jego skarga została wniesiona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 101a ust. 1, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z kolei w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zgodnie z zacytowanymi wyżej przepisami skarga na bezczynność organu gminy ma dotyczyć sprawy "z zakresu administracji publicznej". Innymi słowy przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a u.s.g. sprowadzają się do tego, że zaskarżona bezczynność organu musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 maja 2017 r., III SA/Kr 253/17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2022 r. sygn. II OSK 2723/21, do istoty konstrukcji skargi z art. 101a ust. 1 u.s.g. należy ustalenie źródła prawa, mającego stanowić imperatyw (nakaz) wykonywania oznaczonych czynności przez gminę. Uwzględniając w przedmiotowej sprawie wskazane w skardze czynności, których wykonania od organu oczekiwał skarżący, należało ustalić pochodzenie normatywne owego nakazu. W tym kontekście należy zauważyć, że skarżący nie wskazał żadnego przepisu, który miałby być źródłem nakazu wykonania odwodnienia wyremontowanej drogi, o której mowa w sprawie. Stąd nie jest możliwe precyzyjne odniesienie się przez Sąd do argumentacji uzasadniającej stwierdzenie bezczynności Wójta i uwzględnienie stanowiska skarżącego.
W tym miejscu za właściwe Sąd uznał wyjaśnienie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż ustawodawca nie przewidział drogi sądowoadministracyjnej do kontroli działań zarządcy drogi w zakresie podjęcia czy zaniechania inwestycji z zakresu wykonania zadań dotyczących budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg publicznych. Taka inicjatywa należy do sfery zarządzania i konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a nie do czynności nakazanych prawem.
Należy zaznaczyć, że przepisy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693, ze zm.) nie stanowią podstawy do żądania podjęcia działań, w tym prac projektowych i robót budowlanych zmierzających do budowy drogi, obejmującej udrożnienie rowów odwadniających lub wykonanie ich na odcinkach, gdzie rowy nie występują (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2023 r., sygn. II GSK 2296/22). Zaś tylko w takim przypadku uprawnione byłoby domaganie się, aby sąd stwierdził bezczynność organu, nakazując jednocześnie podjęcie określonych czynności na podstawie art. 101a ust. 1 i 2 u.s.g. Art. 19 ust. 2 pkt 4 oraz art. 20 pkt 2, 3, 4, 11 ustawy o drogach publicznych wskazują, że na zarządcy drogi gminnej, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), ciążą określone zadania, w tym opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich; pełnienie funkcji inwestora; utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających. Z przepisów tej ustawy nie wynika natomiast dla organu gminy i dla gminy obowiązek niezwłocznego podjęcia określonych przez mieszkańców gminy czynności w zakresie modernizacji wskazanej drogi gminnej, ani też uprawnienia wyegzekwowania od organu realizacji ww. obowiązku. Zniszczenie drogi gminnej nie stanowi również indywidualnej sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie wymaga wydania aktu władczego ze strony organu administracji publicznej. Sąd nie może zatem nakazać organowi takiego działania, jak wnioskowane w skardze (zob. postanowienie NSA z 24 września 2013 r., II OSK 2234/13, postanowienie WSA w Olsztynie z 25 października 2022 r., sygn. II SAB/Ol 164/22).
Podstawy do nakazania organowi takiego działania nie stanowi również art. 7 u.s.g., który przewiduje jakie są zadania własne gminy. Normy zadaniowe nie dają bowiem podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z 13 sierpnia 2020 r., III SAB/Gd 31/20; postanowienie WSA w Poznaniu z 19 listopada 2021 r., III SAB/Po 33/21).
W orzecznictwie podkreśla się, że organ gminy, jako zarządca drogi, samodzielnie dokonuje analiz w zakresie budowy i utrzymania drogi i według własnej oceny możliwości może zainicjować proces inwestycyjny w zakresie budowy drogi i infrastruktury towarzyszącej w postaci kanalizacji deszczowej. Do zadań zarządcy drogi publicznej należy utrzymanie nawierzchni drogi. Ustawodawca nie precyzuje na czym ma to działanie polegać i od oceny zarządcy drogi zależy sposób realizacji tego obowiązku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 października 2018 r., sygn. II SA/Ol 371/18).
Z kolei art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.) przewiduje, że w przypadku spowodowania zmiany stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Cytowany przepis Prawa wodnego zatem nakłada na właścicieli gruntu określone obowiązki w zakresie zapobiegania zmianom stanu wody na gruncie, w tym zapobiegania odprowadzania wody opadowej na grunty sąsiednie. Jednak ustawodawca przyjął tutaj jednoznacznie tryb rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przed organem, a więc przytoczone przepisy mogą być stosowane tylko w sprawie indywidualnej. Jeżeli zatem skarżący twierdzi, że nastąpiła zmiana stosunków wodnych ze szkodą dla jego nieruchomości, to nie jest uprawnione żądanie nakazania organowi przez sąd administracyjny wykonania czynności w tym zakresie na podstawie art. 101a ust. 1 i 2 u.s.g., bowiem w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego przewidziano odpowiedni dla tej sytuacji tryb postępowania. Skarżący może zatem domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego, które może zakończyć się decyzją o nakazaniu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Niniejsza skarga, jak już wyjaśniono powyżej, nie kwestionuje przebiegu postępowania administracyjnego, ale zaniechanie wykonania przez organy gminy konkretnie wymienionych czynności w ramach realizacji zadań własnych gminy, których, jak wynika z przedstawionych rozważań, nie można uznać za nakazane prawem.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). Mając na względzie, że obowiązujące przepisy nie przewidują dla organu obowiązku wykonania odwodnienia wskazanej drogi gminnej w ramach sprawy z zakresu administracji publicznej, to w niniejszej sprawie brak było podstaw do objęcia podnoszonej bezczynności organu kontrolą w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skargę zatem należało odrzucić, działając na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
O zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wnosząc skargę skarżący uiścił wpis w wysokości 100 zł (k. 17 akt sądowych) i wpis ten w świetle powyższego należało zwrócić skarżącemu.