II SAB/Kr 247/23

II SAB/Kr 247/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35 par. 1 i 3, art. 36 par.1 i art. 37 par. 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Starosty Tatrzańskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1/ zobowiązuje Starostę Tatrzańskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia 5 maja 2023 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2/ stwierdza, że Starosta Tatrzański dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ wymierzę Staroście Tatrzańskiemu grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4/ w pozostałym zakresie skargę oddala 5/ zasądza od Starosty Tatrzańskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Tatrzańskiego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Organowi zarzucono naruszenie art. 8 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 36 § 1 K.p.a. i art. 37 § 5 K.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, a organ nadal pozostaje w bezczynności. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Starosty Tatrzańskiego, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 50 000 zł, a także zasądzenie grzywny w wysokości 50 000 zł.
W odpowiedzi na skargę Starosta Tatrzański wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie jest prowadzone z wniosku inwestora, którym jest W. K.. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 5 maja 2023 r. Zawiadomieniem z dnia 29 maja 2023 r. organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania. W dniu 8 września 2023 r. skarżący złożył ponaglenie do Wojewody Małopolskiego za pośrednictwem Starosty Tatrzańskiego. W dniu 24 października 2023 r. zostało wydane przez organ postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w którym to wskazano szereg nieprawidłowości w złożonych do zatwierdzenia projektach zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanym. W dacie tej odrębnym zawiadomieniem w trybie art. 36 K.p.a. powiadomiono strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. i wskazano nowy termin załatwienia sprawy do 30 dni od daty kompletnego uzupełnienia projektów z zastrzeżeniem, że sprawa może być załatwiona wcześniej. Przy piśmie przewodnim z dnia 24 października 2023 r. przesłano ponaglenie wraz z wyjaśnieniami do Wojewody Małopolskiego.
Odnosząc się do treści złożonej skargi organ wskazał, iż procedowanie spraw realizowane jest w oparciu o kryterium kolejności ich wpływu oraz terminów postępowań będących już w trakcie rozpatrywania i z uwzględnieniem rzeczywistych możliwości dostępnej kadry pracowniczej. Urzędnik, prowadząc postępowanie, postępuje zgodnie z chronologią wpływu wniosków. Respektuje terminowości wynikające z zawitego terminu 65 dni, o którym mowa w ustawie Prawo budowlane - art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8. Osoba prowadząca niniejsze postępowanie ma w toku ponad 65 spraw o pozwolenie na budowę i 5 postępowań dotyczących zezwoleń na realizację inwestycji drogowych - w trybie specustawy wraz ze skumulowaniem w tym okresie spraw skomplikowanych pod względem merytorycznym wymagających wnikliwych postępowań wyjaśniających, zastępowania innych urzędników z powodu absencji oraz rezygnacji z pracy w organie - to dodatkowo istotne przyczyny natury obiektywnej rzutujące na tempo procedowania spraw. Ponadto osoba prowadząca postępowanie zajmuje też stanowisko kierownicze, które wiąże się z kierowaniem pracą Wydziału Budownictwa pod nieobecność Naczelnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz regulacji przewidzianej w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 - dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada, czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).
W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania, a wobec spełnienia tegoż warunku, przedmiotowa sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym we wskazanym trybie.
Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Starosty Tatrzańskiego dotycząca wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Przechodząc do rozpoznania niniejszej skargi wskazać należy także, że została ona poprzedzona wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., zatem jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ustawa aktualna na moment działania organu) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:
1) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci:
a) papierowej - w 3 egzemplarzach albo
b) elektronicznej - wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;
2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
3a) pozwolenia, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzję, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane;
4) w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2, projektowanych rozwiązań w zakresie:
a) linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,
b) przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego;
5) (uchylony);
6) (uchylony);
7) w przypadku drogi lub jej odcinka, o których mowa w art. 24ga ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych:
a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,
b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
7a) w przypadku drogi krajowej lub jej odcinka innych niż wymienione w art. 24ga ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych albo drogi wojewódzkiej lub jej odcinka należy ponadto przedstawić:
a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 tej ustawy, albo
b) oświadczenie zarządcy drogi, że nie ubiega się i nie będzie się ubiegał o dofinansowanie zamierzenia budowlanego z budżetu Unii Europejskiej;
8) umowę urbanistyczną, jeżeli jej zawarcie jest wymagane zgodnie z miejscowym planem rewitalizacji;
9) w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych - oświadczenie projektanta, posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2 lub 4 lit. a, że instalacja radiokomunikacyjna nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
10) w przypadku obiektu budowlanego, w którym przewidywane jest wykorzystywanie ciepła na potrzeby ogrzewania lub podgrzewania ciepłej wody użytkowej - oświadczenie projektanta posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b, dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej, zgodnie z warunkami określonymi w art. 7b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1385, z późn. zm.), złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny; składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli o następującej treści: "Jestem świadomy(-ma) odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia."; klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń;
11) w przypadku zamierzenia budowlanego, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa - załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 6 ustawy w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Tak więc w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ dokonuje wezwań w trybie art. 64 § 2 K.p.a. jedynie w zakresie, który nie dotyczy dokumentów badanych przez organ w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 ustawy.
Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Z kolei art. 35 ust. 3 ustawy stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
W ocenie sądu z zestawienie tych przepisów jednoznacznie wynika, iż organ architektoniczno-budowlany badając kompletność dokumentów przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na budowę, wezwań w zakresie uzupełnienia dokumentacji dotyczącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonuje w trybie art. 35 ust. 3 ustawy. Rygorem niezastosowania się do wezwania organu jest nie pozostawienie podania bez rozpoznania czy w ogóle brak jakiegokolwiek działania organu i nierozpatrzenie wniosku, ale merytoryczna decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyżej zaprezentowany pogląd wydaje się w orzecznictwie ugruntowany.
Jeżeli zatem wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. (np. brak podpisu), natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 P.b., który odnosi się do wad materialnych przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analizy merytorycznej dokonywanej przez organ po wszczęciu postępowania.
Uznając, że inwestor winien usunąć nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania działki lub terenu oraz projekcie architektoniczno – budowlanym organ słusznie postanowieniem z dnia 24 października 2023 r. wezwał do tego w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wyznaczając jednocześnie termin do dnia 27 listopada 2023 r. Nieusunięcie wymaganych braków w zakreślonym terminie jest z kolei podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ niezasadnie uznał, że brak reakcji inwestora może skutkować niepodejmowaniem działań i dalszych czynności procesowych przez organ.
Powyższe świadczy o tym, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego z dnia 5 maja 2023 r., co uzasadniało zobowiązanie go do rozpoznania tego wniosku w terminie określonym w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Z mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r., II SAB/Gd 107/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami, nie podejmowanie czynności bądź podejmowanie czynności nieefektywnych, dla których uzasadnienia nie znajduje sam organ (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2021 r., II SAB/Gd 112/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 7 września 2022 r., II SAB/Gd 72/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl, B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Wskazać bowiem należy, że organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a., ale wielokrotnie go przekroczył. Powyższa ocena skutkowała wymierzeniem organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W judykaturze wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, nieuzasadnionego naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Okoliczności niniejszej sprawy, w tym długotrwałość okresu bezczynności w załatwieniu sprawy potwierdzały potrzebę zdyscyplinowania organu w celu zapewnienia terminowego podejmowania rozstrzygnięć w przyszłości. W konsekwencji Sąd uznał, że grzywna w wysokości 500 zł uwzględnia całokształt okoliczności sprawy, jest adekwatna do stopnia zaniedbania organu oraz spełni swoją funkcję represyjno-dyscyplinującą, skutecznie oddziałując na organ. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie dotyczącym zasądzenia na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.