II SAB/Kr 242/24

II SAB/Kr 242/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 35 - 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Muszynie Rafała Gruszki na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie rozpoznania zażalenia w sprawie znak WOB.7722.369.2021.JNIZ I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności, II. stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
Prokurator Prokuratury Rejonowej w Muszynie R. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w toku prowadzenia postępowania, znak WOB.7722.369.2021.JNIZ, w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nr 534/2021 z dnia 29 listopada 2021 r., znak: OAE-530-178/21.
W skardze zarzucono rażące naruszenie przepisu art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej zwanej k.p.a., poprzez brak rozpoznania zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nr 534/2021 z dnia 29 listopada 2021 r., znak: OAE-530-178/21, w ustawowym terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. skarżący Prokurator wniósł o: zobowiązanie Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie miesiąca decyzji rozpoznającej zażalenie oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowieniem nr 534/2021 z dnia 29 listopada 2021 r., znak: OAE-530-178/21, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu wstrzymał budowę otwartej strzelnicy sportowej prowadzonej przez M. H. na terenie działki nr [...] w M. .
Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł pełnomocnik M. H. – adwokat, zaskarżając je w całości oraz zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, przepisów postępowania oraz błąd w ustaleniach faktycznych.
Zażalenie to, z uwagi na jego braki, zostało uzupełnione w dniu 22 kwietnia 2022 r. Organ administracyjny był zobowiązany do wydania decyzji rozpoznającej zażalenie nie później w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Następnie organ rozpoznający zażalenie miał, wg wiedzy skarżącego, w trybie art. 36 § 2 k.p.a. wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2023 r. Mimo upływu tego terminu dotychczas zażalenie to nie zostało rozpoznane.
Nie ulega wątpliwości skarżącego, że organ rozpoznający zażalenie pozostaje w stanie bezczynności.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo upływu terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego organ w chwili orzekania co do zasadności skargi na bezczynność nie wydał aktu lub nie podjął czynności, do czego był zobowiązany. Natomiast przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str.238).
Zatem pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1453/15; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 578/19,
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II GSK 277/23).
Mając na względzie fakt, że skarżący nie jest stroną prowadzonego postępowania przed Wojewódzkim Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w Krakowie, nie posiada wiedzy, czy organ ten po dniu 28 czerwca 2023 r. zawiadamiał strony o potrzebie wyznaczenia nowego terminu. Tym samym skarżący nie jest w stanie stwierdzić, czy na gruncie niniejszej sprawy doszło jedynie do przewlekłego rozpoznania sprawy (a organ rozpoznający zażalenie zawiadamiał strony o wyznaczeniu nowego terminu), czy też do bezczynności związanej z brakiem załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie.
Niemniej, mając na uwadze fakt, że sąd administracyjny w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wyda żądany akt, jest zobowiązany do oceny, czy zachowanie organu nie nosiło znamion przewlekłości postępowania, uznano za zasadne odnieść się do obu tych stanów. Nadmienić w tym miejscu wypada, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy administracyjnej, a więc wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia, może mieć miejsce tylko przed upływem terminu do jej załatwienia. Reguła ta jest niezależna od tego czy mamy do czynienia z terminem ustawowym czy terminem ustalonym przez organ. Wniosek taki jest logicznym skutkiem regulacji dotyczącej terminowości załatwiania spraw (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 268/23).
Tym samym już fakt braku załatwienia sprawy w ustawowym terminie i brak zawiadomienia stron przed jego upływem o wyznaczeniu nowego terminu stanowi bezczynność postępowania.
Nie może ulegać na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości, że postępowanie odwoławcze, którego celem jest jedynie rozpoznanie zażalenia na wydane postanowienie w przedmiocie wstrzymania budowy otwartej strzelnicy sportowej, jest prowadzone w sposób opieszały i niesprawny, a samo przedłużanie terminu do załatwienia sprawy nieuzasadnione. Zarówno charakter niniejszej sprawy, jak też inne okoliczności, w tym w szczególności brak potrzeby przeprowadzana postępowania odwoławczego, nie uzasadniają prowadzenia postępowania w tak długotrwały sposób.
Z pewnością powyższego nie uzasadniają wskazane w zawiadomieniu z dnia 28 czerwca 2023 r. okoliczności, a mianowicie trudności kadrowe. Słusznie bowiem w doktrynie, jak i judykaturze, wskazuje się, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i nie mogą one obciążać strony (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 91/24).
Tym samym nie może ulegać wątpliwości, że w niniejszej sprawie wniesiona skarga na bezczynność organu jest w pełni uzasadniona.
Końcowo podejmując ocenę, czy naruszenie prawa jest na gruncie niniejszej sprawy rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
Zatem taka kwalifikacja będzie zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Natomiast za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego.
Biorąc pod uwagę czas, w którym faktycznie organ administracji zobligowany był do sprawnego działania, a takich efektywnych czynności nie podejmował, należy uznać, że organ administracji dopuścił się rażącego naruszenia prawa w związku z brakiem załatwienia niniejszej sprawy.
Jak już wskazano, dla ustalenia, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły musi zaistnieć przesłanka długotrwałości, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Tym samym stwierdzić należy, że znaczna, nieuzasadniona długotrwałość postępowania, jaka zaistniała w tej sprawie uzasadnia uznanie, że naruszenie prawa ma w tym wypadku rażący charakter. W związku z powyższym zasadnym jest na gruncie niniejszej sprawy zobowiązanie Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie miesiąca decyzji rozpoznającej zażalenie oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Końcowo nadmieniono, że legitymacja skargowa prokuratura znajduje swoje źródło normatywne w treści art. 8 § 1 p.p.s.a. Na mocy przywołanego przepisu ustawodawca przyznał prokuratorowi uprawnienie zarówno do przyłączenia się do każdego prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego, jak i uprawnienie do jego zainicjowania poprzez złożenie stosownej skargi - o ile tylko - według jego oceny - wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Dodatkowo zaakcentowano, że w realiach niniejszej sprawy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, co stosownie do dyspozycji art. 52 § 1 p.p.s.a., upoważnia skarżącego Prokuratora do wniesienia skargi do WSA, pomimo niewyczerpania w sprawie środków zaskarżenia. Jednocześnie zachowany został termin do wniesienia skargi przez prokuratora, przewidziany w art. 53 § 2b i 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności wniesiono jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia wniosku o oddalenie skargi - o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 28 października 2024 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie wpłynęła przedmiotowa skarga.
Dalej organ wyjaśnił, że w dniu 20 grudnia 2021 r. do MWINB wpłynęło, przesłane przy piśmie PINB z dnia 14 grudnia 2021 r. znak: OAE-530-178/21, zażalenie M. H., reprezentowanego przez adwokata, na postanowienie PINB nr 534/2021 z dnia 29 listopada 2021 r. znak: OAE-530-178/21, którym postanowiono "wstrzymać budowę otwartej strzelnicy sportowej prowadzoną przez M. H. na terenie działki nr [...] w M. (..)". Sprawa została zarejestrowana pod znakiem: [...]
Pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. znak: WOB.7722.369.2021.KJAS MWINB, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał adwokata do uzupełnienia braku formalnego poprzez złożenie dokumentu zażalenia uzupełnionego o podpis adwokata, przesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu M. H. przed MWINB w postępowaniu zażaleniowym znak: WOB.7722.369.2021.
W dniu 27 kwietnia 2022 r. do MWINB wpłynęło pismo z dnia 22 kwietnia 2022r., wniesione przez adwokata, przy którym przedłożono uwierzytelnioną kopię pełnomocnictwa wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej oraz podpisany odpis zażalenia.
Pismem z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt [...] Prokuratura Rejonowa w Muszynie zwróciła się z prośbą o wypożyczenie akt PINB znak: OAE-530-178/21 oraz znak: OAE-530-149/21.
W odpowiedzi na ww. pismo MWINB przesłał przy piśmie z dnia 23 maja 2022r. znak: WOB.7722.369.2021.KJAS, WOB.7722.1.2022.KJAS przedmiotowe akta PINB znak: OAE-530-178/21 oraz znak: OAE-530-149/21.
W dniu 30 maja 2022 r. ww. akta PINB znak: OAE-530-178/21 oraz znak: OAE-530-149/21 zostały zwrócone do MWINB przy piśmie Prokuratury Rejonowej w Muszynie z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt [...]
Pismem z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt [...] Prokuratura Rejonowa w Muszynie zwróciła się z prośbą o udzielenie informacji o aktualnym stanie spraw znak: WOB.7722.369.2021 oraz znak: WOB.7722.1.2022, jak również o wypożyczenie akt wyżej wymienionych spraw.
Pismem z dnia 28 czerwca 2023 r. znak: WOB.7722.369.2021.JNIZ, MWINB, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy znak: WOB.7722.369.2021 do dnia 31 sierpnia 2023 r. W ww. piśmie wskazano, że opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy znak: WOB.7721.369.2021 wynika ze znacznej ilości postępowań administracyjnych będących aktualnie w trakcie rozpatrywania przed MWINB i zwiększenia ilości spraw przypadających na jednego pracownika, spowodowanego fluktuacją kadry pracowniczej w Inspektoracie, w tym w Wydziale Orzecznictwa Budowlanego, powodujących zwłokę z przyczyny niezależnej od organu, o której mowa w art. 36 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na pismo Prokuratury Rejonowej w Muszynie z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt [...] 1.2021, MWINB pismem z dnia 30 czerwca 2023 r. znak: WOB.7722.369.2021.KJAS, WOB.7722.1.2022.KJAS udzielił żądanej informacji, jak również przy ww. piśmie z dnia 30 czerwca 2023 r. przesłał akta znak: WOB.7722.369.2021 oraz znak: WOB.7722.1.2022.
W dniu 11 lipca 2023 r. ww. akta znak; WOB.7722.369.2021 oraz znak: WOB.7722.1.2022 zostały zwrócone do Inspektoratu MWINB przy piśmie Prokuratury Rejonowej w Muszynie z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt4148-0.Pa.l.2021.
Pismem z dnia 8 listopada 2023 r. znak: WOB.7722.1.2022.JNIZ, WOB.7721.355.2022.JNIZ, WOB.7721.356.2022.JNIZ, WOB.7721.373.2022.JNIZ, WOB.7722.369.2021.JNIZ, MWINB zwrócił się do Urzędu Miejskiego w K. z prośbą o przesłanie uwierzytelnionej kopii decyzji Burmistrza K. z dnia 24 września 2019 r. znak: GKiOS.601.1.2019 (w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na dz. ewid. nr [...] w m. M. , gm. K. [...] wraz z załącznikami do ww. decyzji.
W odpowiedzi na ww. pismo z dnia 8 listopada 2023 r. Burmistrz K. przesłał przy piśmie z dnia 10 listopada 2023 r. uwierzytelnione kserokopie wnioskowanych dokumentów (data wpływu do MWINB 14 listopada 2023 r.).
W dniu 14 listopada 2024 r. MWINB zakończył postępowanie zażaleniowe poprzez wydanie postanowienia nr 990/2024 znak: WOB.7722.369.2021.JNIZ/PWAJ, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono zaskarżone postanowienie w całości i orzeczono: "wstrzymuję P. M. H. - zarządcy, będącego jednocześnie inwestorem obiektu budowlanego, budowę otwartej strzelnicy sportowej, zlokalizowanej na działce nr [...] obr. M. , gm. K.-Z. (...) ".
Mając na uwadze fakt wydania postanowienia nr 990/2024 z dnia 14 listopada 2024 r. znak: WOB.7722.369.2021.JNIZ/PWAJ, MWINB wniósł o oddalenie skargi.
Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia wniosku o oddalenie skargi, MWINB wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Podnieśno, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1783/20 i II OSK 1727/20, z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18, z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17). Wyjątkowe okoliczności związane z warunkami funkcjonowania organu administracji mogą stanowić usprawiedliwienie dla wydłużonego czasu rozpatrywania konkretnej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1783/20 i II OSK 1727/20).
Opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy znak: WOB.7722.369.2021 wynikło m.in. ze znacznej liczby postępowań administracyjnych będących w trakcie rozpatrywania przed MWINB.
W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia.
W niniejszym postępowaniu zażaleniowym stan taki nie występował. Ponadto organ podniósł, że od kilku lat sytuacja kadrowa w Inspektoracie MWINB jest bardzo trudna, bowiem istnieje duża rotacja pracowników, wobec czego nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw.
Podniesiono, że postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są w większości skomplikowane i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nabycie wymaga co najmniej kilkunastu miesięcy pracy w WINB. Powyższe uwarunkowania powodują spiętrzenie dużej liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie.
W niniejszym przypadku opóźnienie w załatwieniu sprawy nie wynikało ze złej woli organu, lecz ze wskazanych wyżej problemów związanych z funkcjonowaniem tut. Inspektoratu, które powodują wydłużenie czasu rozpatrywania wszystkich spraw, a nie tylko sprawy znak; WOB.7722.369.2021.
Organ wniósł o uwzględnienie powyższych okoliczności przy ocenie, czy opóźnienie w załatwieniu sprawy stanowiło bezczynność mającą charakter rażący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a).
Przed dalszymi rozważaniami należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie miał miejsce wyjątek przewidziany w art. 52 § 1 in fine p.p.s.a., tj. skarga prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, w tym przypadku ponagleniem. Ten uprzywilejowany sposób wnoszenia skargi przez prokuratora ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Tak też było w niniejszej sprawie.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność organu rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia przez organ administracji określonych działania związanych, w wnioskiem uprawnionego podmiotu oraz braku tych działań, jakie w terminach określonych przepisami postępowania winien podjąć organ, zmierzając do zakończenia postępowania w prawnie przewidzianej formie. Stwierdzenie kumulatywnego spełnienia tych przesłanek obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Należy podkreślić, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).
Zgodnie zaś z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4).
Jak stanowi art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy ani w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
W świetle bezspornych okoliczności faktycznych wskazanych w odpowiedzi na skargę, a przytoczonych w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, Sąd wskazuje, że zażalenie skarżącego, z uwagi na jego braki, zostało uzupełnione, bowiem w dniu 27 kwietnia 2022 r. do MWINB wpłynęło pismo z dnia 22 kwietnia 2022 r., wniesione przez adwokata, reprezentującego żalącego się, przy którym przedłożono uwierzytelnioną kopię pełnomocnictwa wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej oraz podpisany odpis zażalenia.
Organ administracyjny zatem był zobowiązany do wydania postanowienia rozpoznającego zażalenie, nie później w ciągu miesiąca od dnia otrzymania kompletnego zażalenia.
Tymczasem MWINB zakończył postępowanie zażaleniowe dopiero w dniu 14 listopada 2024 r. poprzez wydanie postanowienia nr 990/2024 znak: WOB.7722.369.2021.JNIZ/PWAJ, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono zaskarżone postanowienie w całości i orzeczono: "wstrzymuję P. M. H. - zarządcy, będącego jednocześnie inwestorem obiektu budowlanego, budowę otwartej strzelnicy sportowej, zlokalizowanej na działce nr [...] obr. M. , gm. K.-Z. (...) ".
Wobec przedstawionych w odpowiedzi na skargę okoliczności Sąd stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie naruszył przywołane wyżej przepisy określające terminy załatwienia spraw, biorąc pod uwagę, że zażalenie zostało uzupełnione 27 kwietnia 2022 r., a postępowanie zażaleniowe zostało zakończone przez organ w dniu 14 listopada 2024 r.
Stan rzeczy istniejący w dniu wniesienia skargi bez wątpienia wypełnia znamiona bezczynności.
W nawiązaniu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę trzeba wyjaśnić, że stwierdzenie stanu bezczynności wynika z ustalenia okoliczności obiektywnej – przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Wobec tego okoliczności wskazujące na wypożyczenie akt czy braki kadrowe nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania zarzutu bezczynności. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie: "Organ administracji nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności wówczas, gdy organ ten – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął innej wymaganej czynności, a przy tym nie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy. Powody niezakończenia postępowania w terminie oraz powody niewyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy nie mają znaczenia. Niezałatwienia sprawy w terminie nie usprawiedliwiają w szczególności: skomplikowanie sprawy, niewystarczająca liczba pracowników obsługujących organ, przekazanie akt sprawy do sądu administracyjnego lub do organu wyższego stopnia" (komentarz do art. 37, P.M. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", Lex/el. 2024).
Sąd też zaznacza, że przedłużeniu może ulec termin, który jeszcze nie upłynął. W przeciwnym wypadku, gdy termin zakończył bieg, nie ma już czego przedłużać, gdyż z bezskutecznym upływem terminu nastąpił już stan bezczynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 marca 2021 r., II SAB/Gl 210/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2024 r., II GSK 268/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2023 r., II GSK 181/23).
Termin do załatwienia zażalenia upłynął po miesiącu od uzupełnienia braków zażalenia.
Przedłużenie pismem z 28 czerwca 2023 r. terminu załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2023 r. nie mogło być skuteczne. Co więcej, organ nie dotrzymał terminu, który sam sobie wyznaczył. Mimo upływu kolejnych miesięcy organ dalej sprawy nie załatwił.
Dopiero wniesienie przez Prokuratora skargi z dnia 23 października 2024 r. do sądu administracyjnego stało się motywatorem dla organu do załatwienia sprawy przez wydanie w dniu 14 listopada 2024 r. postanowienia nr 990/2024 znak: WOB.7722.369.2021.JNIZ/PWAJ, którym uchylono zaskarżone postanowienie w całości i orzeczono: "wstrzymuję P. M. H. - zarządcy, będącego jednocześnie inwestorem obiektu budowlanego, budowę otwartej strzelnicy sportowej, zlokalizowanej na działce nr [...] obr. M. , gm. K.-Z. (...) ".
Mając to na uwadze Sąd w pkt I sentencji wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności. Sąd nie miał bowiem już podstaw, by zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy przedstawionych w odpowiedzi na skargę - Sąd uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18).
W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła.
Dla dokonanej przez Sąd oceny charakteru bezczynności organu znaczenie miało wielokrotne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy (zażalenie wpłynęło do MWINB 20 grudnia 2021 r., jego braki uzupełniono 27 kwietnia 2022 r., a zażalenie rozpoznano 14 listopada 2024 r.) długotrwałe zaniedbywanie obowiązków wynikających z art. 36 § 1 k.p.a. oraz trwanie przez organ w dalszej bezczynności mimo przedłużenia terminu załatwienia sprawy, którego organ dalej nie dochował.
Oceny Sądu nie zmieniły argumenty organu dotyczące braków kadrowych, dużego wpływu spraw do organu i stopnia ich zawiłości i skomplikowania czy wypożyczenia, na wniosek innych organów, akt sprawy poza Inspektorat.
Okoliczności te nie mogą rodzić negatywnych skutków dla stron i wpływać na ograniczenie ich ustawowego prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób sprawny, wnikliwy i szybki.
W odpowiedzi na argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę należy podkreślić, że usprawiedliwieniem dla utrzymującego się stanu bezczynności organu w rozpoznaniu zażalenia nie mogą być same z siebie trudności kadrowe bądź organizacyjne organu, w tym konieczność długiego szkolenia zmieniających się pracowników. Kwestie te stanowią bowiem sprawy wewnętrzne organu i nie mogą mieć wpływu na wykonywanie przez niego obowiązków ustawowych, w szczególności nie mogą ograniczać obywateli w realizacji ich praw podmiotowych. Pracę organu należy tak organizować, aby nawet w sytuacjach trudności kadrowych zapewnić sprawne i skuteczne załatwianie spraw administracyjnych bez szkody dla obywateli.
Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z przystąpieniem do załatwienia sprawy, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu sprawy, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, jego działania oraz zaniechania w toku sprawy oraz stopień przekroczenia terminów, mają wpływ na ocenę, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zważywszy na opisane wyżej okoliczności faktyczne Sąd stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II i III sentencji wyroku na podstawie art. 149 §1 pkt 3 oraz §1a p.p.s.a.
W omówionych wyżej okolicznościach sprawy sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco–represyjnych i wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) – o co z resztą nie wnioskowano w skardze.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.