II SAB/KR 239/24

II SAB/Kr 239/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 12 , art 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2024 poz 311
art 11 g ust 2
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 149 par 1  pkt 1 i 3 i art 149  par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. W. i D. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 31 lipca 2023 r. nr 3/2023, znak: AB.6740.553.2022.ASS w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. stwierdza, że Wojewoda Małopolski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie odwołania od decyzji Starosty Tatrzańskiego, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, I. zobowiązuje Wojewodę Małopolskiego do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia » doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących P. W. i D. W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 października 2024 r. P. W. i D. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność
i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie zainicjowanej odwołaniem od decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 31 lipca 2023 r. znak: AB.6740.553.2022.ASS w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10 §1, 12, 35, 36, 37, 38 k.p.a. oraz wnieśli o: zobowiązanie Wojewody Małopolskiego do niezwłocznego wydania decyzji, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności – przewlekłego prowadzenia postępowania, działając z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po [...] zł, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania od skarżonego organu.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 31 stycznia 2024 r. P. W. skierował do Wojewody Małopolskiego w Krakowie za pośrednictwem Starosty Tatrzańskiego odwołanie od ww. decyzji Starosty z dnia 31 lipca 2023 r. w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi Miasta Zakopane zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ww. odwołanie zostało przesłane do Wojewody Małopolskiego za pismem z dnia 2 lutego 2024 r. (data wpływu do organu 6 lutego 2024 r.).
Następnie skarżący przedstawili przebieg postępowania, podnosząc że "spóźnionym" zawiadomieniem z dnia 10 kwietnia 2024 r. organ odwoławczy wyznaczył nowy terminu załatwienia sprawy do 10 czerwca 2024 r., tłumacząc to koniecznością przeanalizowania zgromadzonego materiału i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżących niezałatwienie sprawy ze wskazanych powodów jest sprzeczne z art. 12, art. 35 § 1 i §3 k.p.a. Nadto w piśmie z dnia 17 kwietnia 2024 r. organ powołał się na niekompletności akt oraz powód zwłoki w postaci ustalania czy odwołanie złożono skutecznie - tj. przez stronę postępowania i w ustawowym terminie – co jest niespójne z motywami wskazanymi w zawiadomieniu z 10 kwietnia 2024 r. Kolejnym zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2024 r., po upływie już wyznaczonego terminu załatwienia sprawy, organ odwoławczy wyznaczył termin załatwienia sprawy do 10 sierpnia 2024 r. powołując się na "stan skomplikowania sprawy i konieczność jej dalszego wyjaśnienia". Z kolei zawiadomieniem z dnia
1 sierpnia 2024 r. organ odwoławczy z tych samych przyczyn przedłużył czas załatwienia sprawy o kolejne 2 miesiące - do 10 października 2024 r.
Zdaniem skarżących działania organu odwoławczego, podejmowane
z przekroczeniem terminów załatwienia sprawy wskazanych w k.p.a. oraz wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu i wykonywanie czynności pozornych świadczą o bezczynności – przewlekłym prowadzeniu postępowania organu, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazali, zasadne jest również zasądzenie na ich rzecz wymienionej na wstępie kwoty za wyrządzenie szkody materialne w postaci ograniczenia prawa własności - dotychczasowego dostępu do nieruchomości, dojazdu, dojścia, braku zapewnienia bezpieczeństwa w sytuacji prowadzenia inwestycji wobec braku uzgodnienia i informacji stron - właścicieli
o zmianie dotychczasowej organizacji ruchu, jak również za wyrządzone krzywdy.
Według skarżących organ odwoławczy zignorował i nie rozpoznał wniosku o natychmiastowe wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. Co więcej, w dniu 20 maja 2024 r. organ skierował do pełnomocnika inwestora wezwanie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., aby w terminie - 30 dni od doręczenia wezwania "uzupełnił" braki i przedstawił wyjaśnienia w sprawie, co stoi w sprzeczności art. 136 § 1 z art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Tymczasem żadna ze stron nie składała wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - "w koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Natomiast strony podnosiły, że postępowanie przed organem I instancji jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie P. W. z dnia 29 stycznia 2024 r. zostało przekazane przez organ I instancji przy piśmie z dnia 2 lutego 2024 r. (data wpływu do organu odwoławczego 6 lutego 2024 r.). Pismem z dnia 22 lutego 2024 r. (data wpływu 29 lutego 2024 r.) Starosta Tatrzański przekazał pismo Inwestora z dnia 9 lutego 2024 r. odnoszące się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Po analizie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż są one niekompletne, m. in. nie zawierają wypisów z rejestrów gruntów działek ewidencyjnych objętych inwestycją, dowodów potwierdzających opublikowanie obwieszczenia o wydaniu zaskarżonej decyzji i obwieszczenia postanowienia o odmowie uzupełnienia wydanej decyzji, oryginału pisma pełnomocnika Inwestora. Wobec tego pismem z dnia 27 lutego 2024 r. organ odwoławczy wezwał organ I instancji do uzupełnienia akt sprawy. Dostarczenie wymaganych dokumentów nastąpiło przy piśmie z dnia 5 kwietnia 2024 r. (data wpływu 10 kwietnia 2024 r.). Pismem z dnia 8 kwietnia 2024 r. skarżący zwrócił się do organu odwoławczego o podjęcie kontroli i objęcie nadzorem postępowania odwoławczego. Na powyższe pismo udzielono wyjaśnień w dniu 17 kwietnia 2024 r. Ponadto pismem z dnia 10 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 36 k.p.a. organ odwoławczy powiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do dnia 10 czerwca 2024 r. Z kolei pismem z dnia 15 kwietnia 2024 r. na podstawie art.136 k.p.a. organ odwoławczy wezwał Inwestora do odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia oryginałów lub uwierzytelnionych kopii dokumentów wskazanych w treści wezwania. Odpowiedź na wezwanie została udzielona przy piśmie z dnia 8 maja 2024 r. (data wpływu do organu 10 maja 2024 r.). Kolejno, pismem z dnia 20 maja 2024 r. wezwano Inwestora do uzupełnienia i skorygowania dokumentacji projektowej oraz przedstawienia informacji i wyjaśnień w tym zakresie. Strony zostały powiadomione pismem z dnia 12 czerwca 2024 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 10 sierpnia 2024 r. Odpowiedź na wezwanie została przekazana przez Inwestora przy pismach z dnia 24 czerwca 2024 r. oraz 19 lipca 2024 r., data wpływu do organu 25 czerwca 2024 r. oraz 23 lipca 2024 r.). Pismem z dnia 1 sierpnia 2024 r. strony zostały poinformowane o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy ze wskazaniem, iż wynika to z konieczności przeprowadzenia wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponaglenie złożone w sprawie przez P. W. zostało przekazane przy piśmie z dnia 20 sierpnia 2024 r. do rozpatrzenia Ministrowi Rozwoju i Technologii. Ponadto pismem z dnia 3 września 2024 r. (data wpływu pisma z dnia 29 sierpnia 2024 r.) skarżący zwrócił się do Wojewody Małopolskiego o objęciem nadzorem postępowania, podnosząc zarzuty opieszałego i nieefektywnego prowadzenia postępowania w sprawie złożonego odwołania. Pismem z dnia 18 września 2024 r. organ odwoławczy wezwał Inwestora do odniesienia się do zastrzeżeń zawartych w piśmie z dnia 29 sierpnia 2024 r. w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Z kolei pismem z dnia 19 września 2024 r. zwrócono się do Urzędu Miasta Z. o udzielenie informacji czy uchwała XIV/131/99 Rady Miasta Z. z dnia
1 grudnia 1999 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi S. boczna jest obowiązująca w świetle stanowiska skarżącego, iż ww. uchwała została wycofana z obiegu prawnego. Odpowiedź nadesłano przy piśmie z dnia 8 października 2024 r. P. W. w piśmie z dnia 28 września 2024 r. (data wpływu 4 październik 2024 r.) przedstawił wnioski dowodowe w sprawie i zarzuty dotyczące dotychczasowego przebiegu postępowania. Pismo z dnia 28 września nie zostało podpisane, co skutkowało koniecznością wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania. Pełnomocnik Inwestora udzielił odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego z dnia 18 września 2024 r., w piśmie z dnia 15 października 2024 r.
Pismem z dnia 17 października 2024 r. na podstawie art. 10 k.p.a zawiadomiono strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania ze zgromadzonym materiałem oraz wypowiedzenia się oraz zgłaszania żądań w zakreślonym terminie. W dniu 28 października 2024 r. zostało złożone kolejne ponaglenie do Ministra Rozwoju i Technologii, które zostało przekazane przy piśmie z dnia 30 października 2024 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podał, że przedłużając termin załatwienia sprawy informował o tym strony. Ponadto ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne musi być dokonywana z uwzględnieniem podejmowanych czynności w powiązaniu ze stanem faktycznym istniejącym w sprawie. Podejmowane czynności, wbrew zarzutom skargi miały na celu wszechstronne zebranie
i rozpatrzenie materiału dowodowego i były niezbędne do przeprowadzenia postępowania. Nie miały charakteru czynności pozornych, czy podejmowanych
w sposób nieefektywny lub nieistotny dla przebiegu postępowania. Organ podniósł nadto, że do terminów ustawowych nie wlicza się zgodnie z art.35 § 5 k.p.a. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem organu odwoławczego przedłużanie terminu oparte było na obiektywnych, merytorycznych przesłankach warunkowanych koniecznością przeprowadzenia w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego. Ponadto należy uwzględnić, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zapewnić możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i dowodów wszystkim stronom postępowania, co przekłada się na czas trwania postępowania. Nadto zgodnie z art.136 k.p.a. organ II instancji jest uprawniony, jeżeli uzna to za konieczne, do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zatem prowadzone postępowanie obejmowało nie tylko analizę zarzutów zawartych w odwołaniu ale także wszechstronną ocenę również w zakresie wniosku o wydanie decyzji wraz z załącznikami do tego wniosku. Należy uwzględnić również skomplikowany charakter spraw dot. realizacji inwestycji drogowych.
Z ostrożności procesowej, na wypadek stwierdzenia przez Sąd bezczynności organ podał, że brak jest podstaw do przyjęcia istnienia rażącego naruszenia prawa
w przedmiotowej sprawie. Podejmowane czynności zmierzały bowiem do wszechstronnego rozpoznania sprawy na podstawie pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego. Z kolei przyznanie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi
i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu
w załatwieniu sprawy. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.).
Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
W tak zakreślonych ramach skarga okazała się uzasadniona w części.
Rozpocząć należy od tego, że stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Kodeks postępowania administracyjnego określa również, w kontekście prawa do wniesienia ponaglenia (art. 37 § 1), dwie postaci zwłoki organu: bezczynność, kiedy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (pkt 1) oraz przewlekłość, kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy
(pkt 2).
W orzecznictwie podkreśla się, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego lub wcześniej przez sam organ zakreślonego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II GSK 277/23). Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt I OSK 58/22).
Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 11g ust. 2 ustawy z dnia
10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji
w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311, dalej: u.z.d.p.) odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. Zgodnie zaś z art. 11c u.z.d.p. do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.
W przedmiotowej sprawie wyjść należy od tego, że przedstawiony przez organ odwoławczy przebieg postępowania znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, z tym, że ponaglenie z dnia 28 października 2024 r. zostało złożone zarówno przez P. W. jak i D. W.. Z kolei w dniu 11 października 2024 r. organ odwoławczy wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 10 grudnia 2024 r., o czym poinformowano strony.
W odniesieniu do meritum sprawy wskazać należy, że skarżący P. W. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 31 lipca 2023 r. pismem z dnia 29 stycznia 2024 r., które wpłynęło do Wojewody Małopolskiego w dniu 6 lutego 2024 r.
Analizując przebieg postępowania ze względu na pojęcie bezczynności (brak załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach, w tym wyznaczonego zgodnie z przepisami art. 36 k.p.a.), wyjść trzeba od terminu określonego w art. 11g ust. 2 u.z.d.p., zgodnie z którym odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać rozpatrzone w terminie 30 dni. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 11g ust. 2 u.z.d.p., ale dokonywał czynności wymagane przez art. 36 § 1 i 2 k.p.a., tj. zawiadamiał o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki. Mianowicie, w dniu 27 lutego 2024 r. Wojewoda wezwał organ I instancji do uzupełnienia akt sprawy o dokumenty, które wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 10 kwietnia 2024 r. Następnie pismem z dnia 10 kwietnia 2024 r., organ odwoławczy zawiadomił strony
o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 10 czerwca 2024 r. Następnie pismem z dnia 12 czerwca 2024 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 10 sierpnia 2024 r. Pismem z dnia 1 sierpnia 2024 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 10 października 2024 r.,
a w dniu 11 października 2024 r. organ odwoławczy po raz kolejny wyznaczył nowy termin załatwienia spawy do dnia 10 grudnia 2024 r.
Przedstawiona sekwencja zdarzeń wskazuje, że Wojewoda zawiadamiał o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, przed upływem terminu do jej załatwienia, z wyjątkiem pierwszego etapu postępowania, które miało miejsce po wpływie odwołania do pozyskania akt sprawy. Wobec bezspornego braku możliwości rozpatrzenia sprawy na tym etapie (brak kompletnych akt), obowiązkiem organu było zawiadomienie stron o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynie zwłoki, przed upływem terminu ustawowego. Mając jednak na względzie fakt, że termin ustawowy jest stosunkowo krótki, a także fakt, że na następnych etapach postępowania organ odwoławczy prawidłowo zawiadamiał o przedłużeniu terminu, Sąd przyjął, że błąd ten nie może prowadzić do konkluzji, że termin rozpatrzenia sprawy nie został przedłużony. Konsekwencją tego stanowiska jest przyjęcie, że wobec braku przekroczenia przedłużonego terminu załatwienia sprawy organowi odwoławczemu nie można przypisać bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Inaczej rzecz się ma z oceną sprawy, jeśli weźmie się pod uwagę kryteria właściwe dla przewlekłości postępowania. To pojęcie, jak wskazano wcześniej, odwołuje się do kryteriów sprawności postępowania i wymaga oceny, czy podejmowane czynności uzasadniały przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu okoliczności sprawy wskazują, że Wojewoda Małopolski prowadził to postępowanie przewlekle.
W tym kontekście zauważyć należy, że na pierwszym etapie postępowania, po wpływie odwołania (6 lutego 2024 r.), organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie akt dopiero 27 lutego 2024 r. Po wpływie żądanych dokumentów (10 kwietnia 2024 r.), organ odwoławczy wezwał inwestora do odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu w piśmie z 15 kwietnia 2024 r., a dopiero pismem z dnia 20 maja 2024 r. wezwał inwestora do uzupełnienia i skorygowania dokumentacji projektowej oraz przedstawienia informacji i wyjaśnień w tym zakresie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Po przedłożeniu wyjaśnień przez inwestora w pismach odpowiednio – według daty wpływu – w dniach 25 czerwca 2024 r. oraz 23 lipca 2024 r. organ odwoławczy miał dokonać analizy materiału dowodowego celem wydania decyzji, według zawiadomienia z dnia 1 sierpnia 2024 r. – do dnia 10 października 2024 r. W tym terminie organ odwoławczy wykonywał czynności związane z ponagleniem wniesionym przez skarżącego P. W., a w piśmie z 18 września 2024 r. wezwał inwestora do zajęcia stanowiska w przedmiocie zastrzeżeń złożonych przez skarżącego. Zwrócono się też pismem z 19 września 2024 r. do Urzędu Miasta Z. o udzielenie informacji czy uchwała XIV/131/99 Rady Miasta Z. z dnia 1 grudnia 1999 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi S. – boczna jest obowiązująca. W tym miejscu zauważyć należy, że informacja dotycząca obowiązywania tej uchwały udzielona była już w piśmie Zastępcy Burmistrza Zakopanego z 9 lutego 2024 r. dołączonego do pisma Starosty Tatrzańskiego z 22 lutego 2024 r., a w piśmie z 30 lipca 2024 r. organ zwracał się w tej sprawie do własnego Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego, otrzymując odpowiedź 31 lipca 2024 r. Nie podejmowano innych czynności postępowania, które zmierzałyby bezpośrednio do załatwienia sprawy. Organ koncentrował się na czynnościach związanych z pismami skarżącego. W tym miejscu zauważyć też trzeba, że na czas trwania postępowania wpłynęło i to, że pisma kierowane w sprawie przez skarżącego do organu odwoławczego przekazywane były inwestorowi celem ustosunkowania się do ich treści. Samo zapytanie inwestora o stanowisko nie jest oczywiście błędem, ale powinno dotyczyć kwestii istotnych, które nie były wcześniej przedmiotem wyjaśnień, a przy tym dotyczą kwestii, których organ nie jest w stanie ustalić na podstawie akt sprawy. Organ winien przy tym dbać, by zajęcie stanowiska przez inwestora nie wpłynęło na przedłużenie czasu trwania postępowania.
Wszystko powyższe wskazuje zatem na to, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę Małopolskiego między 9 lutego 2024 r. a 28 października 2024 r. było przewlekłe, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. trwało dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy. Analiza podjętych w sprawie czynności wskazuje, że postępowanie odwoławcze prowadzone było w sposób powolny, bez należnego skoncentrowania czynności wyjaśniających. Trzeba oczywiście uwzględnić, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest postępowaniem skomplikowanym ze względu na swój przedmiot, wymagającym analizy najczęściej obszernej dokumentacji obejmującej kwestie lokalizacyjne, projektowe, wywłaszczeniowe, a także podziałowe. Sam przedmiot postępowania nie tłumaczy jednak zbyt rozłożonego w czasie sposobu prowadzenia czynności procesowych w tej sprawie, i to pomimo kierowanych przez skarżącego do organu ponagleń i wniosków o objęcie nadzorem Wojewody przedmiotowego postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by w sprawie zaistniały szczególne okoliczności wymagające tak długotrwałego wyjaśnienia.
W tej sytuacji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd w punkcie I stwierdził, że Wojewoda Małopolski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie odwołania od decyzji Starosty Tatrzańskiego. W tym samym punkcie, oceniając charakter zaistniałej przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie Sąd miał na względzie to, że jak wynika z akt sprawy, organ gromadził materiał dowodowy w skomplikowanej sprawie, oczekiwał na działania innych podmiotów, a jego działanie nie miało charakteru działania intencjonalnego.
Wobec niewydania przez organ decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, w punkcie II sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na podstawie art. 149 §1 pkt 1 P.p.s.a.
W punkcie III sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd nie znalazł podstaw do takiego orzeczenia z tych samych powodów, które doprowadziły go do przekonania, że organ nie dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zauważa też, że przedstawione w skardze uzasadnienie żądania przyznania skarżącym odszkodowania od Wojewody Małopolskiego nie wskazuje na to, by to przewlekłość organu mogła doprowadzić do szkód materialnych opisanych w skardze oraz wyrządzenia krzywdy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.