II SAB/Kr 232/25

II SAB/Kr 232/25 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Anna Kopeć
Magda Froncisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
umorzono postępowanie sądowe
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151  par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w sprawie wpisu do rejestru zabytków postanawia: umorzyć postępowanie sądowe.
Uzasadnienie
II SAB/Kr 232/25
UZASADNIENIE
P. W. złożył skargę na bezczynność i przewlekłość Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w związku z brakiem terminowego załatwienia sprawy o wpis do rejestru zabytków budynku przy ul[...] w K.. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 3 kpa przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy i wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa (trwające od 7 marca 2023 r.); 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy; 3) zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego).
W uzasadnieniu skargi wskazał na wstępie, że:
- wyrokiem z 7 marca 2023 r. stwierdzono bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązano do wydania aktu w terminie miesiąca (II SAB/Kr 17/23);
- decyzją z 27 kwietnia 2003 r. organ wpisał do rejestru zabytków nieruchomych budynek frontowy wraz z oficyną boczną w granicach działki nr [...] oraz z ogrodzeniem zamykającym przedogródek od południa;
- decyzją z 10 października 2023 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "MKiDN") orzekł kasatoryjnie;
- wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu od wspomnianego wyroku.
W świetle powyższego skarżący podkreślił, że skarga dotyczy okresu trwania postępowania administracyjnego po wydaniu wspomnianego wyroku.
Dalej wskazał, że od wszczęcia postępowania minęło ponad 64 miesiące i nadal konieczne jest poczynienie podstawowych ustaleń faktycznych. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony, więc organ powinien być już przy wszczynaniu przygotowany do terminowego zakończenia. Od czasu uprawomocnienia się wspomnianego wyroku organ nie podjął żadnych czynności pozwalających na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mimo to, że zakres koniecznych ustaleń wynika z decyzji kasatoryjnej MKiDN. Od października 2023 r. organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do faktycznego ustalenia przedmiotu i granic ochrony konserwatorskiej (np. oględziny wewnątrz). Organ poprzestał na kierowaniu zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie, w których powołuje się na przyczyny niezależne (fluktuacja kadr, duża kumulacja spraw, konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego zmierzającego do właściwego ustalenia przedmiotu granic i ochrony konserwatorskiej, konieczność wypożyczenia akt do prokuratury). Pismem z 26 listopada 2024 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (do 31 stycznia 2025 r.), ale jest oczywiste, że nie dotrzyma go, bo nie podjął żadnych czynności. Mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, skoro organ ma świadomość wcześniej prawomocnie stwierdzonej bezczynności i tego, jakie czynności należy podjąć. Przedmiot postępowania jest w stanie uniemożliwiającym jakiekolwiek wykorzystanie go na cele mieszkalne. Wszczęcie i ciągłe prowadzenie postępowania uniemożliwia przeprowadzenie prac remontowych z uwagi na brzmienie art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżący może jedynie podejmować ograniczone prace zabezpieczające budynek przed niszczeniem, ale nie jest w stanie wykorzystywać go zgodnie z jego przeznaczeniem, gdyż nie może przeprowadzić prac remontowych, a budynek znajduje się w stanie niepozwalającym na jego zamieszkanie (brak wszystkich podstawowych instalacji, brak podłóg, stolarki okiennej). Opieszałość organu powoduje całkowitą degradację stanu technicznego. Budynek jest popadającym w ruinę niezamieszkałym pustostanem. Wskutek opieszałości niemożliwe jest zabezpieczenie go w taki sposób, aby nie powodował zagrożenia dla osób w otoczeniu, czego dowodzi fakt dwukrotnego zerwania połaci dachowej i uszkodzenia ceglanych kominów.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o: 1) oddalenie skargi przez uznanie, że postępowanie w okresie od dnia 4 lutego 2022 r. do dnia 5 grudnia 2022 r. nie nosiło znamion bezczynności i przewlekłości w stopniu rażącym, albowiem w trybie art. 36 k.p.a. zawiadamiał strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, m.in. z uwagi na fakt wniesienia do MKiDN o wyłączenie; 2) oddalenie żądania zobowiązania do załatwienia sprawy z uwagi na stan niepewności, czy jest organem właściwym.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że od wszczęcia postępowania piastunem organu były trzy osoby. Pismem z 10 czerwca 2024 r. wniósł do MKiDN o wyłączenie, ale MKiDN nie zajął stanowiska. Z ostrożności zawiadamiano strony w trybie art. 36 kpa. Organ podkreślił, że przewidziana w art. 10a u.o.z.o.z. ochrona tymczasowa jest niezależna od niego i nie blokuje bezwzględnie podejmowania legalnych działań przy zabytku, zwłaszcza w przypadku zagrożenia stanu zabytku.
W replice z 24 lutego 2025 r. skarżący wskazał m.in., że zawiadomienia w trybie art. 36 kpa nie objęły całego okresu trwania postępowania, a wniesienie do MKiDN o wyłączenie nie jest równoznaczne z obowiązkiem wstrzymania się od podejmowania jakichkolwiek czynności. W ocenie skarżącego sprawy kadrowe nie mogą usprawiedliwiać organu, bo jest to okoliczność, za którą ponosi pełną odpowiedzialność. Skarżący podkreślił, że już w poprzednim wyroku bezczynność stwierdzono z rażącym naruszeniem prawa, i że od lat nie może mieszkać w budynku lub go wynająć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę (postanowienie z 4 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 12/25) przez wzgląd na to, że sprawa została już rozstrzygnięta po uwzględnieniu skargi innej strony postępowania (wyrok z 19 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 13/25).
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe orzeczenie (postanowienie z 7 października 2025 r., sygn. akt II OSK 1949/25) przez wzgląd na to, że wspomniany wyrok wyklucza jedynie orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu. Wciąż natomiast zachodzi konieczność rozważenia, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, biorąc pod uwagę indywidualny interes prawny i oceniając, czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa – wpłynie to na ewentualne: przyznanie sumy pieniężnej, wymierzenie grzywny, zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, bo przedmiotem skargi była bezczynność (art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.").
Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Na wstępie przypomnieć należy, że poprzednio wydane w niniejszej sprawie postanowienie WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2025 r. sygn. II SAB/Kr 12/25 o odrzuceniu skargi zostało uchylone przez NSA postanowieniem z dnia 7 października 2025 r. sygn. IIOSK 1949/25.
W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazał, co następuje:
"Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanym wyżej postanowieniu z 18 września 2025 r., sygn. II OSK 1687/25 (wydanym w sprawie ze skargi kasacyjnej A. L.), w którym wskazano, że pomimo przesądzenia w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 lutego 2025 r. (II SAB/Kr 13/25) w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, wciąż zachodzi konieczność rozważenia, czy organ ochrony zabytków dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania w sprawie ze skargi innych uczestników postępowania (w niniejszej sprawie P. W.), biorąc pod uwagę indywidualny interes prawny w uruchomieniu postępowania sądowoadministracyjnego, oceniając, czy bezczynność (przewlekłość) organu w odniesieniu do tej strony miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie tych kwestii będzie miało bowiem wpływ na ewentualne przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (które to orzeczenia może wydać zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu), jak również na ewentualne orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny (o czym nie rozstrzygał WSA w Krakowie w powołanym wyroku), czy zasądzenie kosztów postępowania. Wydanie wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 13/25 wyklucza jedynie orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu."
Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."
Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. J.P. Tarno, Prawo..., 2004, s. 268; T. Ereciński [w:] T. Ereciński (red.), J. Gudowski, M. Jędrzejewska, K. Weitz, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze, t. 2, Warszawa 2009, s. 338; por. również wyrok NSA z 14.12.2005 r., II OSK 342/05, LEX nr 190953, oraz wyrok SN z 21.01.1999 r., I PKN 474/98, OSNAPiUS 2000/5, poz. 177).
W sprawie bezczynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w postępowaniu o wpis do rejestru zabytków budynku przy ul[...] zapadły liczne orzeczenia sądowe.
Pierwszy z nich – prawomocny – z dnia 7 marca 2023 r. sygn. II SAB/Kr 17/23 ze skargi P. W., uwzględniał skargę. Sąd stwierdził w nim, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązał Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie do wydania aktu w sprawie z wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz zasądził koszty postępowania.
Następnie bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie była przedmiotem trzech osobnych skarg, zarejestrowane w WSA w Krakowie do trzech odrębnych sygnatur.
Jako pierwsza rozpoznana została w dniu 19 lutego 2025 r. sprawa ze skargi J. P. (sygn. II SAB/Kr 13/25) – skarga została uwzględniona. Sąd zobowiązał Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie do wydania aktu w sprawie z wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. w terminie jednego miesiąca; stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok jest prawomocny.
Kolejno, w dniu 28 lutego 2025 r. rozpoznano skargę A. L.– skarga została odrzucona (II SAB/Kr 14/25), postanowienie to zostało uchylone postanowieniem NSA z dnia 18 września 2025 r. sygn. II OSK 1687/25. Sprawa celem ponownego rozpoznania została w tutejszym sądzie zarejestrowana do sygn. II SAB/Kr 225/25.
Jako trzecia w dniu 4 marca 2025 r. rozpoznana została skarga P. W. – skarga została odrzucona (II SAB/Kr 12/25), następnie postanowienie to zostało uchylone przez NSA postanowieniem z dnia 4 marca 2024 r. sygn. II OSK 1949/25 i obecnie sprawa jest rozpoznawana ponownie.
Dalej wskazać należy, że w dniu 16 lipca 2025 r., do sygn. II SAB/Kr 88/25 został wydany przez WSA w Krakowie wyrok ze skargi P. W. i A. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie do wydania aktu w sprawie z wniosku z dnia 22 sierpnia 2019r.; stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżących.
W wyroku tym Sąd wskazał, że "w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok z 19 lutego 2025 r. (sygn. akt II SAB/Kr 13/25), w którym z jednej strony stwierdzono bezczynność z rażącym naruszeniem prawa trwającą od zwrotu akt administracyjnych po wydaniu decyzji kasatoryjnej z 10 października 2023 r., zaś z drugiej strony zobowiązano organ do wydania aktu w sprawie z wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. w terminie jednego miesiąca. Wprawdzie powyższy wyrok wydano wskutek skargi innej osoby, niemniej jednak odnosi on skutek niezależnie od osoby inicjującej postępowanie sądowe, a zatem także względem skarżących. Rodzi to dwie konsekwencje. Po pierwsze – w pkt I sentencji postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w sprawie z wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. musiało ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), bo powielenie w tym zakresie powyższego wyroku byłoby zbędne."
Jeśli zaś chodzi o wypowiedzenie się Sądu w zakresie rażącego naruszenia prawa to Sąd wskazał, że "ocena tego, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie może odbywać się przez pryzmat tak wąskiego horyzontu czasowego (od 14 maja do 16 lipca 2025 r.), czyli w oderwaniu od tego, co wynika z wiążącego wyroku (art. 170 p.p.s.a.). Stwierdzona bezczynność nie jest bowiem wyizolowana, lecz stanowi kontynuację wcześniejszej bezczynności. O tego typu pogłębieniu bezczynności – biorąc pod uwagę powyższy wyrok i czas oczekiwania skarżących na załatwienie sprawy – nie można było zatem orzec inaczej niż tak, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa."
Zgodnie z art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1 i 2 stało się bezprzedmiotowe.
Użycie w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zwrotu normatywnego "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi w nim o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego (po wniesieniu skargi do sądu). W zależności od tego, na jakim etapie postępowania sądowoadministracyjnego postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, o umorzeniu postępowania orzeka wojewódzki sąd administracyjny lub Naczelny Sąd Administracyjny. W jednym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zwrot normatywny "stało się bezprzedmiotowe" użyty w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy, postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 161).
W rozpoznawanej obecnie sprawie ze skargi P. W., której przedmiotem jest bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w K. na wniosek z dnia 22 sierpnia 2019 r. rozstrzygnięto już zatem prawomocnie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności (wyrok tut. Sądu z dnia 19 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 13/25) oraz stwierdzono bezczynność, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (wyrok tut. Sądu z dnia 16 lipca 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 88/25). Jednocześnie w skardze nie zawarto wniosku o nałożenie na organ grzywny lub przyznanie stronie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 §2 p.p.s.a.
W tym stanie faktycznym i prawnym postępowanie sądowe musiało ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), bo powielenie w tym zakresie wydanych wyroków w sprawie bezczynności organu w przedmiocie wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. byłoby niedopuszczalne.
Na marginesie odnotować należy, że zgodnie z art. 154 §1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.