II SAB/Kr 232/21

II SAB/Kr 232/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art 1 , 13  ust 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. N. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia 5 listopada 2021 r. T. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej procesowanego wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (ZRID) dla inwestycji pt. Budowa obwodnicy [...] w ciągu [...]". Organowi zarzucono naruszenie:
1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
2/ art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek;
3/ art 8. ust. 1 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji o środowisku i jego ochronie, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie na wniosek
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu 20 października 2021 roku za pośrednictwem platformy ePuap złożył wniosek do organu o udostępnienie informacji w związku rozpoczętą procedurą wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (ZRID) dla inwestycji pt. "Budowa obwodnicy Z. w ciągu [...]", w szczególności: 1/ kompletu dokumentów złożonych przez wykonawcę/inwestora zgodnie z art. 11 d ustawy oraz 2/ informacji o znanych na ten moment brakach, nieprawidłowościach w powyższych dokumentach oraz konieczności uzupełnienia dokumentów w ramach składanego wniosku. W dniu 5 listopada 2021 roku drogą mailową skarżący otrzymał odpowiedź, w której organ wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja publiczna. Skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi żądana informacja nie została mu udostępniona. Stwierdził również, że informacje, o których udostępnienie zwrócił się stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o inwestycji realizowanej za publiczne pieniądze, której inwestorem jest publiczny organ, oraz wszelkie dokumenty, ekspertyzy i decyzje są realizowane przez podmioty publiczne lub na podstawie przetargów publicznych finansowanych ze środków publicznych i Skarbu Państwa. Dodatkowo warto zaznaczyć, że inwestycja ma istotny wpływ na środowisko co w obliczu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie stanowi dodatkowy argument za udostępnieniem informacji społeczeństwu. Ponieważ ww. inwestycja jest realizowana w oparciu o tzw. specustawę drogową, postępowanie ZRID jest ostatnim krokiem, gdzie społeczeństwo ma możliwość wpływu na docelowy kształt i formę realizacji inwestycji, co z kolei przy odmowie dostępu, czy też opóźnieniu dostępu do źródłowych materiałów, drastycznie zmniejsza szansę na dokonanie analizy materiałów, aby merytorycznie i skutecznie odnieść się w ramach procesu wydawania decyzji administracyjnej.
W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i udostępnienie żądanej informacji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że żądanie skarżącego jest w istocie wnioskiem o wgląd w akta sprawy postępowania znak [...] dla inwestycji pn. Budowa obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] – przysługujący zgodnie z art. 73 K.p.a. stronom postępowania. Organ podniósł, że wnioskodawca nie wyszczególnił, nie wskazał we wniosku jakich konkretnie informacji publicznych żąda, ani też o udostępnienie jakich dokumentów występuje, tylko w sposób ogólnikowy zawnioskował o udostępnienie kompletu dokumentów złożonych przez wnioskodawcę/inwestora oraz o udzielenie informacji o brakach we wniosku. Z kolei żądanie "informacji o znanych na ten moment brakach, nieprawidłowościach w w/w dokumentach) stanowi żądanie udostępnienia informacji, które mają charakter wewnętrzny, dopóki nie zostaną utrwalone przez organ w jakiejkolwiek formie wyrażającej ich treść (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22.07.2021 r., II SAB/Ol 64/21). Postępowanie administracyjne w zakresie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest prowadzone zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dopiero po sprawdzeniu wniosku oraz ewentualnym uzupełnieniu braków, Wojewoda ustala strony postępowania i zawiadamia je o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Akta sprawy, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29.04.2021r., sygn. akt II SAB/Sz 141/20, wyrok NSA z dnia 25.10.2012r. , sygn. akt I OSK 1813/12 ) składają się przy tym, z różnego rodzaju dokumentów stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji, w większości niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia polegającego na dostępie do akt. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj.: takich, które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią, nie mogą jako całość być udostępnione, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich. W aktach znajdują się bowiem materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej i które nie odnoszą się do ich działalności. Z uwagi na powyższe żądanie skarżącego udostępnienia kompletu akt w sprawie administracyjnej nie mogło zostać zakwalifikowane jako udostępnienie informacji publicznej, co szczegółowo wyjaśniono skarżącemu, w odpowiedzi na jego wniosek tj.: w piśmie z dnia 3 listopada 202 1 r. Wyjaśniono przy tym, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie – ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 2176, dalej u.d.i.p) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.
Skarżący w rozpatrywanej sprawie zarzuca Wojewodzie bezczynność polegającą na nieudostępnieniu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez niego we wniosku z dnia 20 października 2021 r. informacji. Wniosek ten dotyczył będącej w toku procedury wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pt. "Budowa obwodnicy Z. w ciągu [...]". Skarżący domagał się udostępnienia w szczególności: 1/ kompletu dokumentów złożonych przez wykonawcę/inwestora zgodnie z art. 11 d ustawy oraz 2/ informacji o znanych na ten moment brakach, nieprawidłowościach w powyższych dokumentach oraz konieczności uzupełnienia dokumentów w ramach składanego wniosku.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie pozostawał w bezczynności.
Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne żądanie informacji, która w istocie zmierza do uzyskania wykładni przepisów prawa, uzyskania porady prawnej (wyr. WSA w Warszawie z 16 marca 2004 r., II SAB/Wa 2/04, Legalis), albo gdy wnioskodawca żąda wszczęcia postępowania administracyjnego albo sądowego (wyr. WSA w Białymstoku z 25.11.2008 r., II SAB/Bk 45/08, Legalis) lub żąda zainicjowania działań kontrolnych bądź badawczych przez/wobec administracji publicznej (wyr. NSA z 30.10.2008 r., I OSK 951/08, Legalis). Nie są informacją publiczną wnioski w sprawie indywidualnej ani polemika z dokonanymi ustaleniami. Korzystanie z informacji publicznej nie może zmierzać do wykonania innych czynności przewidzianych w procedurach, gdzie legitymacją procesową dysponuje określony podmiot (post. NSA w Warszawie z 11 grudnia 2002 r., II SAB 105/02 i 106/02, niepubl.). Podkreśla się też, że nie stanowią informacji publicznej konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne (wyr. NSA Katowice z 25 czerwca 2002 r., II SA/Ka 655/02, niepubl.); sprawy dotyczące stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej w ramach zindywidualizowanego i skonkretyzowanego postępowania administracyjnego (wyr. WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2005 r., IV SA/Gl 912/05, Legalis), wyjaśnianie podstawy prawnej działania organów (zob. wyr. WSA w Krakowie z 4.9.2017 r., II SAB/Kr 126/17, Legalis).
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmuje żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W takiej sytuacji organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Decyzja mogłaby ewentualnie dotyczyć informacji, której można przypisać cechy informacji publicznej. Tymczasem prawo dostępu do informacji publicznej umożliwia dostęp do informacji będącej informacją publiczną, informacją istniejącą i będącą w posiadania organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja, o jaką ubiega się wnioskodawca, nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 807/07 - LEX nr 470867, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017 r. II SAB/Wa 355/17, LEX nr 2596266 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 lipca 2013 r. II SAB/Op 45/13, LEX nr 1343365). W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że organ pismem z dnia 3 listopada 2021 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, podając, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
Zdaniem Sądu Wojewoda właściwie ocenił, że skarżący żądał dostępu do akt postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Prawidłowo również organ stwierdził, że żądanie skarżącego nie mogło być uwzględnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należało bowiem uwzględnić, że zgodnie z art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Znajdują w tym postępowaniu zastosowanie regulacje Kodeksu dotyczące dostępu do akt postępowania, w szczególności przepisy rozdziału 3 "Udostępnianie akt" (art. 73-74a). Podkreślić trzeba w tym kontekście, że jeśli dostęp do określonych informacji i dokumentów uregulowany jest przepisami odrębnymi, to w tym zakresie wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co dobitnie podkreśla art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tego rodzaju przepisami szczególnymi wyłączającymi stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej są m.in. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące dostępu do akt sprawy.
Mają na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.