II SAB/Kr 229/24

II SAB/Kr 229/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Mirosław Bator
Paweł Darmoń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
II SAB/Kr 229/24 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.), Sędziowie WSA: Joanna Człowiekowska, Mirosław Bator, po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. K. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu w przedmiocie prowadzonego postepowania dotyczącego robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu grzywnę w wysokości 500,00 (pięćset złotych); 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu na rzecz skarżącego P. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.
Uzasadnienie
Skarżący P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu w przedmiocie sprawy o sygn. PINB.7355-83a/12/IJ
zarzucając naruszenie z art. 35 k.p.a. i 36 § 1 k.p.a. przez niepodejmowanie żadnych czynności przez ponad 10 miesięcy, a także w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania od 2012 r. oraz przekroczenia wszelkich możliwych terminów, o których mowa w Kodeksie Postępowania Administracyjnego po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2806/20 wskazań co do sposobu załatwienia sprawy.
Skarżący wniósł o:
1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu do
załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie PINB.7355-83a/12/IJ z uwzględnieniem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2806/20;
2) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu do
wskazania i ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;
3) stwierdzenie, iż Organ - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się
bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
4) wymierzenie PINB grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., jednakże nie niższej niż 40.000 zł;
5) zasądzenie od Organu - Powiatowego Inspektora Budowlanego na rzecz
Skarżącego sumę pieniężną w wysokości [...] zł;
6) zasądzenie kosztów postępowania.
Przedmiotowa sprawa o znaku PINB.7355-83a/12/IJ toczy się przed Organem -Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu od 2012 r.
Sprawa została wszczęta na podstawie złożonego przez skarżącego zawiadomienia w sprawie nielegalnego i niezgodnego z przepisami prawa budowlanego wykonania przez A. G. budowy drogi wewnętrznej na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżącego.
Sprawa ta pomimo, iż skarżący złożył jedno zawiadomienie wskazując w jaki sposób wykonane roboty budowlane wpływają na jego działkę została niezasadnie (niezasadność została stwierdzona wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego) rozdzielona na dwa postępowania: pierwsze postępowanie dotyczyło budowy przepustu, natomiast drugie budowy ciągu pieszo-jezdnego.
Pomimo, iż w złożonym zawiadomieniu wskazał skarżący swój interes prawny do udziału w sprawie jako Strona postępowania to przymiot Strony uzyskał dopiero w zakresie budowy przepustu po 20 miesiącach wraz z zakończeniem drugiego postępowania dowodowego przez PINB, natomiast w zakresie budowy ciągu pieszo-jezdnego po 4 latach postępowania.
Z winy Organu nie miał skarżący wpływu na toczące się postępowanie, wgląd w dokumenty oraz czynny udział w postępowaniu. Na przedmiotowy problem zwracał uwagę kilkakrotnie Organowi wskazując, iż jego prawo do bycia stroną wynika wprost z przepisów art. 140 i 144 k.c, jednakże stanowisko w tym zakresie było specjalnie pomijane.
Fakt, iż skarżący powinienem być stroną postępowania w sposób bezsprzeczny potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny m.in. odwołując się w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24.02.2017 r. sygn. akt II SA/ Kr 1424/16. Szereg zdarzeń i decyzji podejmowanych przez Organy państwowe zarówno Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, a następnie Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego przez cały okres trwania postępowania utwierdzały skarżącego w przekonaniu, iż "przedsięwzięcie budowlane" A. G. jest pod specjalnym nadzorem ze strony Organów I i II Instancji w taki sposób, aby sprawa nie skończyła się negatywnie dla Inwestorów.
Skarżący wskazał, iż w sprawie mógł pojawić się konflikt lojalnościowy związany z faktem, iż zięć A. G. - P. G., z którym wykonywał " inwestycję budowlaną" jest również powiązany rodzinnie z v-ce wojewodą krakowskim pełniącym obowiązki w okresie 2018-2020 oraz starostą oświęcimskim w latach 2014-2018 Z. S.. Od początku prowadzenia tej sprawy organy nadzoru budowlanego celowo i świadomie ograniczały i naruszały prawa skarżącego ze względu na istniejące koligacje rodzinne, co dokładnie opisał w piśmie z dnia 07.08.2023 r.
Wszelkie decyzje, które Organ nawet nieudolnie próbował wydawać przeciwko "inwestycji" A. i I. G. były uchylane na etapie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Skarżący podkreślił, iż wszystkie decyzje podejmowane przez Organy Administracyjne były uchylane przez Sądy Administracyjne jako niezgodne z prawem, nie odnoszące się do stanu rzeczywistego, a czasami wręcz jako nieprawidłowe i nielogiczne. Postępowanie Organu było tak nakierunkowane, aby zakończyło się ona bez uszczerbku dla A. i I. G..
O powyższym świadczy fakt wadliwego rozdzielenia sprawy, co doprowadziło do umorzenia postępowania w sprawie przepustu wobec zmiany przepisów, przeciąganie spraw, a nawet celowe usuwanie dowodów jak dowodu ze zdjęć przez skarżącego przedłożonych co zostało potwierdzone w protokole z zapoznania się z aktami sprawy.
Powyżej wskazane twierdzenia dotyczyły błędnego i niezgodnego z prawem sztucznego podziału postępowania administracyjnego na dwie różne sprawy administracyjne pomimo, iż roboty wykonane przez A. i I. G. stanowiły jedno przedsięwzięcie budowlane.
Tą samą tezę potwierdził w ostatnim wyroku z dnia 24 sierpnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny, który w sposób konkretny, posługując się nawet przykładami z życia codziennego wskazał na dotychczasowe błędy Organu oraz nakreślił zgodnie z przepisami postępowania sposób rozwiązania powstałego problemu.
Wobec tak szerokiego i zgodnego ze sobą orzecznictwa sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, gdyż była ona przedmiotem dwóch orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Organ po ostatnim wyroku nadal przez prawie rok nie podjął żadnych czynności, które zmierzałyby do zakończenia niniejszego postępowania w sposób zgodny z prawem.
Jako, że sprawa ta toczy się od 2012 r. to Organ miał 12 lat na zgromadzenie wszelkiej wymaganej dokumentacji, zebranie dowodów, a jedynie po ostatnim wyroku z dnia 24.08.2023 r. miał wydać Decyzję zgodną z wykładnią wyroków sądów, które były jednomyślne w zakresie sposobu rozumienia problemu tej "inwestycji" tj. uznaniu, iż inwestycja A. i I. G. to budowa fragmentu drogi wewnętrznej i przypisania odpowiedniej podstawy prawnej do prawomocnie ustalonego stanu faktycznego już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2017 r.
Tymczasem od prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który został wydany 24 sierpnia 2023 r. Organ nic w sprawie nie zrobił przez prawie 10 miesięcy. Z informacji, których uzyskałem w sekretariacie WSA, dokumentacja sądowo- administracyjne wpłynęła do wojewódzkiego Organu 09.11.2023 r.
Przez kolejne miesiące Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu nie tylko nie zakończył sprawy wydaniem decyzji administracyjnej, ale również nie wszczął procedury naprawczej zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2806/20.
Pismem z dnia 11 czerwca 2024 r. złożył skarżący ponaglenie do PINB, gdzie domagał się niezwłocznego załatwienia sprawy, a także wskazania, iż Organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania stwierdzając jednocześnie, iż miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosłem również o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn oraz ustalenia osób winnych bezczynności.
Ponaglenie spowodowało wydanie Postanowienia o wstrzymaniu przez A. G. prowadzenia robót budowlanych i zobowiązaniem do przedłożenia dokumentów, które już od kilku lat powinny być w zasobach Organu jako materiał dowodowy.
Tymczasem Organ wyznaczył A. G. nieuzasadnione kolejne 120 dni na przedłożenie takich dokumentów. Te czynności Organu są dla skarżącego niezrozumiałe wobec zapadłych wyroków sądowych i utwierdzają mnie w przekonaniu, iż Organ będzie prowadził dalej postępowanie przez kolejne 12 lat. Takie postępowanie Organu świadczy nadal o przewlekłości postępowania, bezczynności organu i próbie wydłużenia postępowania.
Co prawda Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, iż PINB w Oświęcimiu dopuścił się bezczynności, ale jednocześnie wbrew logice uznał, iż bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa i jednocześnie wyznaczył kolejny 6 miesięczny termin na załatwienie sprawy- sprawy, która powinna być załatwiona niezwłocznie nie dłużej jednak niż do 2 miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia z 24 sierpnia 2023 r.
Pomimo wielokrotnych skarg do Organów w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania nigdy nie wskazano osoby winnej i nie podjęto działań naprawczych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie co prawda stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, jednakże jednocześnie orzekł, iż ta bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Z powyższym nie można się zgodzić. Organ prowadzi sprawę od 12 lat w sposób całkowicie sprzeczny z głównymi zasadami wyrażonymi w k.p.a. tj. zasadą wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania, ale również zasadą zaufania Obywateli do Organu.
Wobec wydanych kilku wyroków przez Sądy Administracyjne, które całkowicie zakwestionowały sposób postępowania Organu, Organ nadal po ostatnim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2023 r., przez kilka miesięcy wbrew zobowiązaniom ustawowym określonym w art. 35 i 36 k.p.a. nie uczynił nic aby sprawa została załatwiona w terminie. Wydane 12 czerwca 2024 r. Postanowienie Organu, które wyznaczyło A. G. kolejne 120 dni na przedłożenie dokumentów, bezsprzecznie świadczy o konsekwentnym działaniu Organu celem przeciągnięcia zakończenia postępowania. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż bezczynność Organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W zakresie zgłoszonego przez skarżącego roszczenia, podkreślił on, iż przez cały okres 12 letni stracił nie tylko zdrowie, gdyż sprawa kosztowała go wiele stresu, pieniędzy na sporządzenie przez podmioty zewnętrzne odwołań i pism do sprawy to poniósł uszczerbek również w majątku nieruchomym, gdzie nieruchomość jest zalewana przez samowolę budowlaną A. G., a konstrukcja wykonana przez niego stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa skarżącego, powodując sukcesywne osuwanie się elementów konstrukcji oporowej wraz z osypywaniem się podbudowy na działkę skarżącego. Zgłoszone roszczenie o zapłatę kwoty [...]zł nie pokrywa nawet w całości kosztów prawników, nie mówiąc zniszczonym zdrowiu skarżącego.
Z uwagi na powyższe, stwierdza, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy, a bezczynności tej dopuścił się z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o nieuwzględnienie skargi. Sprawa prowadzona jest w przedmiocie budowy ciągu pieszo-jezdnego, zlokalizowanego w G. przy ul. S. na działkach [...] W skardze wskazano na przewlekły sposób procedowania tej sprawy.
Opóźnienie w prawomocnym rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy nastąpiło nie wskutek ignorowania przepisów prawa, a wskutek trudności obiektywnych tj. natłokiem spraw oraz systematycznie zwiększający się stopniem skomplikowania spraw prowadzonych przez tut. organ. Ilość spraw rozpatrywanych przez tut. organ systematycznie rośnie. W niniejszej sprawie wydawano akty administracyjne, zapadały również wyroki sądów.
Skarga, która zainicjowała przedmiotowe postępowanie wpłynęła do tut. organu w dniu 24.08.2012 r. Na pismo to odpowiedziano w trybie skargowym (po przeprowadzeniu kontroli) w dniu 25.02.2013 r. W tym dniu zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. W ocenie tut. organu nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie z uwagi na jednoczesne procedowanie sprawy przepustu wybudowanego w związku z przedmiotowym ciągiem pieszo-jezdnym. Dlatego też postanowieniem z dnia 21.12.2016 r. zawieszono mniejsze postępowanie. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem organu wyższego stopnia w dniu 08.02.2017 r.
W dniu 25.01.2018 r. tut. organ wydał decyzję zobowiązującą inwestorów do przywrócenia do poprzedniego stanu ciągu pieszo-jezdnego. Od ww. decyzji inwestor złożył odwołanie. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do organu wyższego stopnia. W wyniku postępowania odwoławczego decyzja tut. organu z dnia 25.01.2018 r. została uchylona. Akta postępowania zostały zwrócone w dniu 29.10.2018 r. W decyzji uchylającej organ wyższego stopnia wskazał m.in., że tut. organ winien rozważyć zmianę kwalifikacji przedmiotu postępowania jako utwardzenia terenu.
Następnie w dniu 05.02.2019 r. organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Od tej decyzji złożono odwołanie. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do organu wyższego stopnia. W wyniku postępowania odwoławczego decyzja tut. organu z dnia 05.02.2019 r. została utrzymana w mocy. Na decyzję organu wyższego stopnia złożono skargę do WSA, który uchylił decyzję organów obu instancji. Następnie złożono skargę do NSA. Wyrokiem z dnia 24.08.2023 r. NSA oddalił skargę kasacyjną.
Po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego akta sprawy wróciły do tut. organu w dniu 23.11.2023 r.
W dniu 12.06.2024 r. tut. organ wydał postanowienie o wstrzymaniu robót wraz z obowiązkiem przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną legalizację przedmiotowego obiektu. Na ww. postanowienie zażalenie złożyły wszystkie strony postępowania. Obecnie oryginały akt sprawy znajdują się w siedzibie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie.
Postępowanie w niniejszej sprawie jest rozciągnięte w czasie jednak nie można twierdzić, że jest prowadzone w sposób przewlekły. Tut. organ podejmował szereg czynności w celu wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia. W okresie od 2013 r. do 2017 r. postępowanie było faktycznie zawieszone (choć stosowne postanowienia zostało wydane dopiero w 2016 r.) z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące przepustu zlokalizowanego w ciągu pieszo-jezdnym. W okresie od lutego 2019 r. do listopada 2013 r. akta sprawy znajdowały się bądź w siedzibie organu wyższego stopnia bądź w sądzie. Od czerwca 2024 r. akta sprawy znów znajdują się w siedzibie organu wyższego stopnia.
Od dnia złożenia skargi w sprawie budowy ciągu pieszo-jezdnego upłynęło 12 lat, ale przez większość tego okresu tut. organ nie miał możliwości orzekania w sprawie. Ponad 6 lat akta sprawy znajdowały się w siedzibie organu wyższego stopnia bądź w sądzie. Przez 4 lata organ nie mógł orzekać z uwagi na oczekiwanie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim była kwestia legalności przepustu wybudowanego w związku z przedmiotowym ciągiem pieszo-jezdnym.
Dodatkową trudnością przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy są sprzeczne wskazania organu wyższego stopnia oraz WSA, co wpływało na kierunki orzekania tut. organu. W związku z brakiem możliwości terminowego załatwiania wszystkich spraw tut. organ skupia się na rozstrzygnięciu spraw, które mogą wiązać się z zagrożeniem życia i zdrowia ludzkiego. Przedmiotowa sprawa do takich nie należy.
Mając świadomość naruszenia terminów określonych procedurą administracyjną tut. organ niezwłocznie po zwrocie akt, rozstrzygnie niniejszą sprawę decyzją administracyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2023 r. poz. 1634: dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to ich nie wykonuje. Przewlekłość postępowania dotyczy prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Są to dwie odrębne instytucje procesowe. Dopuszczalne jest objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu. Cel skargi na bezczynność i przewlekłość jest taki sam, a sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi na ich zwalczenie. Sąd rozstrzyga, która z tych form występuje w sprawie.
Skarżący złożył skargę zatytułowaną "na bezczynność i przewlekłość postępowania PINB w Oświęcimiu", jednak w szczegółowych wnioskach skargi domaga się stwierdzenia bezczynności organu.
Zdaniem Sądu brak jakiejkolwiek czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu w kontrolowanej sprawie od momentu otrzymania przez organ akt po ich zwrocie z Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sprawa w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych II OSK 2806/20), to jest 23 listopada 2023 r do dnia wydania postanowienia w dniu 12 czerwca 2024 r świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności, a nadto pozwala stwierdzić, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Z art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy przez organ administracyjny bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA 105/00, zwrócił uwagę na to, że zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa.
Odnosząc się w tym miejscu do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", należy wyjaśnić, że jest to stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie, które skład orzekający w pełni podziela akcentuje się, że kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4394/21 - powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych – uzasadnia stwierdzenie, że PINB w Oświęcimiu nie podjął żadnych działań w przedmiocie załatwienia sprawy po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 24 sierpnia 2023 r oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie uchylającego decyzje organów obu instancji o umorzeniu postępowania w sprawie. Równocześnie brak jakichkolwiek racjonalnych przyczyn, które pozwalałyby tłumaczyć zaniechanie podstawowych obowiązków procesowych przez PINB w Oświęcimiu, a zarazem zmniejszyć stopień zawinienia po stronie tego organu. Stan sprawy wygląda tak, że po doręczeniu akt organowi po prawomocnym wyroku (uchylającym decyzję kończącą postępowanie o umorzeniu postępowania), to jest w dniu 23 listopada 2023 r, rozpoczął dla PINB w Oświęcimiu bieg terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy. Po tej dacie charakter opieszałości organu w załatwieniu sprawy ma cechy bezczynności, a nie przewlekłości.
Sąd zwraca również uwagę na to, że organ w ogóle nie skorzystał z instytucji art. 36 k.p.a. i – z tego co wynika z twierdzeń skarżących, czego organy nie negują - nie informował skarżącego o niezachowaniu terminu do wydania decyzji w sprawie oraz przyczynie takiego stanu rzeczy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd ocenił, że bezczynności tej należy przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Wykładnia językowa art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. wskazuje, że chodzi w nim nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 275/23). Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. PINB w Oświęcimiu zaniedbał bowiem przez ponad 6 miesięcy zarówno terminowości załatwienia sprawy wynikającej z przepisów prawa, a także zaniechał obowiązków wobec strony wynikających z art. 36 k.p.a. Bezczynność ta zakończyła się dopiero interwencją strony.
Wobec wszystkich powyższych okoliczności, oświadczenie PINB w Oświęcimiu, że przez większość czasu (sprawa toczy się 12 lat) nie miał możliwości orzekania w sprawie, mogło stanowić jedynie dodatkowy argument za przyjęciem rażącej niedbałości organu w terminowym załatwieniu sprawy.
Mając zatem na uwadze stopień skomplikowania sprawy (prowadzenie robót budowlanych w związku z budową fragmentu drogi wewnętrznej) oraz to, że do dnia orzekania przez WSA w Krakowie sprawa nie została rozpatrzona przez organ (po wydaniu postanowienia z dnia 12 czerwca 2024 r nakładającego obowiązek w terminie 120 dni) - Sąd - na podstawie art. 149 p.p.s.a. - zobowiązał PINB w Oświęcimiu do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 i 2 wyroku).
Jednocześnie wymierzono organowi grzywnę przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w kwocie 500 zł (pkt 3), a wniosek dalej idący oraz o zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oddalono (pkt 4 wyroku).
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15 września sygn. II OSK 1075/20, wybór pomiędzy grzywną a sumą pieniężną powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Cele powyższe realizuje wymierzenie organowi grzywny, jednak sąd może dojść do przekonania, że poza wymiarem represyjnym i prewencyjnym zasadne jest przyznanie stronie rekompensaty za niewłaściwe działanie organu. Nie chodzi tu jednak o rekompensatę wszelkich rzeczywiście poniesionych strat lub utraconych zysków. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu.
Nałożenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej jest uzasadnione w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność czy przewlekłość, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/165). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nałożenie grzywny w kwocie 500 zł jest adekwatne do stopnia stwierdzonej bezczynności organu w załatwieniu sprawy. Przy wymiarze grzywny sąd wziął pod uwagę stopień skomplikowania sprawy. Sygnalizowana przez organ duża ilość spraw i ich skomplikowany charakter, problemy kadrowe nie są okolicznościami, które usprawiedliwiają dopuszczenie się przez organ bezczynności w sprawie, a mają charakter organizacyjny, co obciąża organ.
Ponadto wskazać należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny. Skoro organ I instancji podjął już czynności w postaci wydania postanowienia z 12 czerwca 2024 r o nałożeniu obowiązków (umożliwiających ewentualną legalizację), co umożliwi mu załatwienie sprawy – to odpada przesłanka konieczności dyscyplinowania organu w ten sposób. Taki środek represyjny powinien być stosowany jedynie w drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, przy tym gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Organ ma świadomość naruszenia terminów załatwienia sprawy i zapewnia że niezwłocznie po zwrocie akt rozstrzygnie sprawę decyzją administracyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a (pkt 5 wyroku).