II SAB/KR 225/22

II SAB/Kr 225/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OSK 886/23 - Wyrok NSA z 2024-02-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Grupy Azoty S.A. z siedzibą w Tarnowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 grudnia 2018 r. I. Stwierdza, że Grupa Azoty S.A. z siedzibą w Tarnowie dopuściła się bezczynności, ale bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. Zobowiązuje Grupę Azoty S.A. z siedzibą w Tarnowie do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; III. Zasądza na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga Stowarzyszenie W w W. na bezczynność A. S.A. z siedzibą w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dnia 7 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie skierowało do A. S.A. z siedzibą w T. pocztą tradycyjną wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w poszczególnych latach: 201712018; 2. informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody; 3. informacji o łącznie wypłaconych premiach w poszczególnych latach: 201712018; 4. informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody. W odpowiedzi dnia 27 grudnia 2018 r. podmiot stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. A. S.A. z siedzibą w T. nie jest bowiem w swojej opinii podmiotem zobowiązanym. Jednocześnie podmiot udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek wskazując, że członkowie zarządu nie otrzymywali we wskazanym okresie nagród ani premii, nie wypowiedział się jednak w żaden sposób na temat' pozostałych osób zatrudnionych w spółce. Tym samym w tym zakresie pozostaje w bezczynności. W świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a następne punkty wymieniają w sposób przykładowy i bardziej konkretnie poszczególne podmioty, podlegające obowiązkom informacyjnym. W związku z tym podstawowym kryterium uznawania za zobowiązane inne podmioty, niż władze publiczne, jest wykonywanie zadań publicznych. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotem działalności Spółki jest wykonywanie zadań publicznych. Warto w tej mierze zauważyć, że Spółka, której bezczynność jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, jest ujęta w Wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, spółka z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, prowadząca działalność gospodarczą we wskazanym w tym przepisie zakresie, może być uznana m spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 2 tejże ustawy Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wykaz spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, uwzględniając znaczenie prowadzonej przez spółkę działalności dla gospodarki państwa. Wobec powyższego, ujęcie Spółki, której bezczynność jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, w Wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, bezspornie dowodzi, że jest to spółka, po pierwsze, z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, zaś po drugie, że wykonuje zadania publiczne, które są nadto istotne dla gospodarki państwa. W uzasadnieniu skargi wskazano na wyrok WSA w Gliwicach z 22 listopada 2018 r. (IV SAB/GI198/18 - wyrok nieprawomocny na dzień składania skargi). Gliwicki sąd w odniesieniu do art, 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazał że, objęta tym przepisem "grupa podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest jednorodna. Mianowicie wymienione przed spójnikiem «oraz» dotyczą takich podmiotów, które zasadniczo pozostają poza sferą publiczną, ale na mocy przepisów szczególnych w pewnym zakresie wykonują zadania publiczne lub też tylko dysponują majątkiem publicznym. W stosunku do tych podmiotów rzeczywiście informacją publiczną jest tylko taka informacja, która związana jest z tymi zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym. Tego rodzaju ograniczenie nie odnosi się natomiast do drugiej grupy podmiotów, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządowe mają pozycję dominującą. Podobnie jak podmioty z art. 4 ust, 1 pkt 1-4 zobowiązane są one do udzielenia każdej posiadanej informacji, jaka ustawa o dostępie kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to, jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy".
A. S.A. z siedzibą w T. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Kr 59/19 zobowiązał A. S.A. z siedzibą w T. do wydania aktu lub czynności w sprawie załatwienia wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi.
Na powyższy wyrok WSA w Krakowie została złożona skarga kasacyjna. Wyrokiem z dnia 20 września 2022 r. sygn. III OSK 1862/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie celem ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku NSA z 20 września 2022 r. wskazano, że "przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż A. S.A. z siedzibą w T. wykonuje zadania publiczne obligowało go do wskazania w pisemnym uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej, z której to wynika, a następnie jej wyjaśnienia. Z obowiązku tego Sąd się nie wywiązał w ogóle".
Dalej w uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, iż "Sąd pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku odpowiedniego wyjaśnienia sprawy, tak w aspekcie faktycznym, jak i formalnym. Z faktu niedopełnienia obowiązku przeprowadzenia koniecznych ustaleń faktycznych, a następnie niepoczynienia rozważań prawnych nie wynika, iż Skarb Państwa nie jest podmiotem dominującym w tej spółce. Poza sporem jest, iż posiada on 33 % akcji spółki. Akcjonariuszami spółki jest jednak szereg innych podmiotów (vide https://www.biznesradar.pl/akcjonariat/ATT), w których Skarb Państwa jest także akcjonariuszem. Analiza powszechnie dostępnych danych rynkowych na stronach internetowych pozwala zorientować się w niezwykle skomplikowanych wzajemnych zależnościach kapitałowych spółek, w których Skarb Państwa jest akcjonariuszem. Może to oznaczać, choć nie musi, iż pośrednio poprzez inne spółki będące akcjonariuszami A. S.A. z siedzibą w T. Skarb Państwa zyskał pozycję dominującą w A. S.A. z siedzibą w T. . Rolą Sądu pierwszej instancji będzie także ustalenie daty badania ewentualnej pozycji dominującej Skarbu Państwa w A. S.A. z siedzibą w T. W świetle najnowszych informacji medialnych Skarb Państwa bezpośrednio oraz przez inne spółki dysponującymi akcjami A. S.A. z siedzibą w T. posiada prawie 47% akcji, a drodze planowanych działań biznesowych chce uzyskać ponad 50 % akcji. Poza tym rolą Sądu pierwszej instancji będzie także ustalenie daty badania ewentualnej pozycji dominującej Skarbu Państwa w A. S.A. z siedzibą w T. . Zgodzić należy się tym samym z autorką skargi kasacyjnej, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a., a braki w tym zakresie wpływają w sposób istotny na treść zaskarżonego wyroku, uniemożliwiając prześledzenie rozumowania Sądu pierwszej instancji, w związku z lakonicznością uzasadnienia, brakiem wskazania podstaw prawnych dla wszystkich argumentów wskazanych w pisemnym uzasadnienia oraz należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku przez Sąd drugiej instancji. Wobec tego odnoszenie się do zarzutów sformułowanych na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania."
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jak wynika z przytoczonego wyroku NSA z dnia 20 września 2022 r. powodem uchylenia wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r. było naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze motywy uchylenia wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r., brzmienie art. 190 p.p.s.a. Sąd w niniejszym składzie przystąpił do rozpoznania skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi, na podstawie akt sprawy.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a).
Istotą problemu w przedmiotowej sprawie warunkującą zasadność skargi jest to, czy A. S.A. z siedzibą w T. jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że w świetle tego przepisu dany podmiot może być podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej ze względu na charakter wykonywanych zadań (zadania publiczne) lub ze względu na występującą strukturę właścicielską. W tym ostatnim przypadku chodzi o takie jej ukształtowanie, które daje Skarbowi Państwa kontrolę nad podmiotem, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji.
Uzasadniając podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Sąd dostrzega sprzeczność w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, która legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 27 grudnia 2018 r. A. S.A. z siedzibą w T. odniosła się do wniosku skarżącej z dnia 7 grudnia 2018 r. wskazując przy tym z jednej strony, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, z drugiej zaś strony udzielając w ograniczonym zakresie informacji (odnośnie do wypłaty w 2018 r. wynagrodzenia zmiennego – premii, nagród – członkom zarządu). Odesłano także skarżącą do raportów publikowanych na stronach internetowych Spółki na temat polityki wynagrodzeń. Tym samym, z jednej strony Spółka stanęła na stanowisku, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z drugiej zaś strony zachowała się tak, jakby była podmiotem zobowiązanym udzielając odpowiedzi, nie udostępniła przy tym wszystkich wnioskowanych informacji.
W tym miejscu należy zauważyć, że "możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania w sprawie jej udostępnienia (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60). Jest to postępowanie administracyjne o charakterze częściowo sformalizowanym, uregulowane fragmentarycznie w u.d.i.p., które co do zasady nie powinno toczyć się w trybie unormowanym w k.p.a., gdyż nie wskazuje na to ani u.d.i.p., ani też nie zostały spełnione przesłanki art. 1 § 1 k.p.a. Sprawa udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem sprawą indywidualną, która w każdym wypadku jest rozstrzygana poprzez wydanie decyzji administracyjnej." (zob. S. Szuster, Komentarz do art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, teza 3, [w:] Kłaczyński Michał, Szuster Sergiusz, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el.2003). W tym kontekście podmiot, który jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien jej udzielić (co jest czynnością materialno-techniczną) bądź odmówić jej udzielenia na podstawie art. 16 u.d.i.p. Natomiast podmiot, który nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji powinien udzielić odpowiedzi na piśmie ograniczając swoje stanowisko do motywów wskazujących na brak obowiązku udzielenia informacji. Brak takiego obowiązku wynikać może m.in. z okoliczności, że Skarb Państwa nie posiada pozycji dominującej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lutego 2017 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Podkreślenia przy tym wymaga, że jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 października 2015 r. sygn. II SAB/Wa 828/15 art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże pozycję dominującą Skarbu Państwa ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem (właściwym), na którym spółka działa. Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oznacza jedynie określenie wielkości udziałów Skarbu Państwa w spółce, która skutkuje uznaniem Skarbu Państwa za posiadającego pozycję dominującą w Spółce.
Bezczynność A. S.A. z siedzibą w T. . miała zatem miejsce w zakresie, w jakim nie udzielono informacji z wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. Jednakże podniesiona powyżej wewnętrzna sprzeczność odpowiedzi A. S.A. z siedzibą w T. na wniosek z dnia 7 grudnia 2018 r. (uznanie, że nie jest podmiotem zobowiązanym i jednoczesne udzielenie informacji w części) skłoniła tut. Sąd do wydania orzeczenia, w którym zobowiązuje do udzielenia informacji w pozostałym zakresie, o ile A. S.A. z siedzibą w T. z uwagi na strukturę akcjonariatu na dzień złożenia wniosku w istocie była podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji. Prawdą jest, że struktura akcjonariatu może być analizowana w oparciu o dostępne ogólnie źródła internetowe. Ma ona przy tym charakter dynamiczny. Jednakże Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. To też skłoniło Sąd do wydania rozstrzygnięcia, które umożliwi podmiotowi, do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji wykazanie struktury akcjonariatu i w zależności od wyniku udzielenie pozostałych informacji wnioskowanych w piśmie z dnia 7 grudnia 2018 r., odmowa ich udzielenia bądź skierowanie do podmiotu wnioskującego pisma z wyjaśnieniem, że nie zachodzą przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., w szczególności mając na uwadze strukturę akcjonariatu.
Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w pkt I i II sentencji wyroku.
W pkt III orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (kwoty uiszczonego wpisu sądowego).