II SAB/Kr 224/22

II SAB/Kr 224/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 35 , art 37  , art 61 a  , art 124
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Operatora Gazociągów [...] S.A. - Oddział w Ś. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu w sprawie dotyczącej nieprawidłowego zagospodarowania posesji oddala skargę.
Uzasadnienie
Operator Gazociągów Przemysłowych [...] S.A. Oddział w Ś. , reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu w związku z prowadzeniem sprawy dotyczącej nieprawidłowego zagospodarowania posesji przy ul. [...] w O. z gazociągiem wysokiego ciśnienia [...] na działce budowlanej oznaczonej geodezyjnie nr ew. [...] oraz zlokalizowaniem obiektów budowlanych tj. wiaty blaszanej w strefie kontrolowanej ww. gazociągu w odległości 2 m od osi gazociągu.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ art. 35 w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej "K.p.a.", poprzez przekroczenie terminów ustawowych na załatwienie sprawy, a także art. 61a oraz art. 124 K.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, względnie decyzji o umorzeniu postępowania.
Skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności;
3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że 4 kwietnia 2012 r. wystosowała pismo do PINB w Olkuszu (znak pisma: OGP-SWI.406.67.2012.TTAZ/202) zgłaszające naruszenie strefy kontrolowanej gazociągu [...] Z.-T. na ww. działce nr [...] przez postawienie wiaty blaszanej (garaż blaszany) w odległości 2 m od osi gazociągu.
Skarżąca podniosła także, że 29 marca 2018 r. wystosowała do PINB w O. pismo (znak: OS-DC.4132.46.2016.4(KWL)) zgłaszające naruszenie strefy kontrolowanej poprzez usytuowanie budynku gospodarczego w odległości ok. 6 m od osi gazociągu na ww. działce nr ew. [...].
Skarżąca stwierdziła, że pomimo wielu pism ponawiających kierowanych przez nią do organu, sprawa nie została rozstrzygnięta. 5 kwietnia 2022 r. PINB zawiadomił o uznaniu skargi dotyczącej kolizji wiaty z gazociągiem [...] za zasadną; organ nie odniósł się jednak w żaden sposób do kolizji gazociągu z budynkiem gospodarczym.
Skarżąca oceniła, że PINB w ww. zawiadomieniu z 5 kwietnia 2022 r. błędnie zastosował wykładnię art. 238 K.p.a. uznając pisma Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. za skargę. Skarżąca wskazała, że pismami o znaku NB.7355.1.2.2019.MPA z 11 czerwca 2021 r. oraz NB.7355.1.2.2019 z 5 lutego 2019 r. organ jednoznacznie stwierdził, iż prowadzi postępowanie administracyjne i wyjaśniające w sprawie zgłoszonych kolizji obiektów budowlanych z gazociągiem.
Kolejno skarżąca podniosła, że zawiadomieniem nr 171/2022 z 8 sierpnia 2022 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie znajduje podstaw prawnych do podejmowania dalszych działań względem PINB na skutek otrzymanej skargi. W ocenie MWINB wniosek strony skarżącej podlegał rozpoznaniu w trybie określonym w dziale VIII K.p.a., ponieważ strona skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie pełnego postępowania administracyjnego opartego na zapisach prawa budowlanego, dlatego PINB mógł kwalifikować pisma jako skargi w rozumieniu działu VIII K.p.a. na naruszenie praworządności w lokalizacji obiektów, nie zaś jako wnioski formalne, i tym samym załatwić je w trybie art. 238 K.p.a., ewentualnie podjąć działania z urzędu w sytuacji naruszenia przepisów. MWINB zakwalifikował nadto pismo skarżącej z 21 czerwca 2022 r. zatytułowane "ponaglenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego" jako skargę na działanie PINB, uznając, że skoro wniosek o przeprowadzenie formalnego postępowania nie został złożony, to organ nie był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w postaci decyzji bądź postanowienia. W ocenie skarżącej MWINB mylnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, pomimo iż PINB sam to przyznał w kierowanej do skarżącego korespondencji.
Skarżąca oceniła, iż wyżej opisane stanowisko MWINB jest bezzasadne, gdyż przedmiotem skargi w rozumieniu przepisów działu VIII K.p.a. może być działanie organów administracji (innych podmiotów wykonujących zadania publiczne) bądź ich pracowników. Rozstrzygana przez PINB sprawa dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej leżącej w kompetencji organu.
Skarżąca powołała się na fragment wyroku WSA w Olsztynie z 13 marca 2018r. sygn. II SAB/OI 14/18, zgodnie z którym "nie jest dopuszczalne poza formami postępowania administracyjnego orzekanie o interesie prawnym jednostki, ale wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżania w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sadowej".
Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia ustrojowej zasady prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. W razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony. Zarówno organ administracji publicznej jak i stronę obciążają obowiązki mające doprowadzić do należytego określenia żądania. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dojdzie do naruszenia art. 7 i art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.
Skarżąca dodała, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 K.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu.
Przywołała art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej "P.b.", wskazując, że nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego należy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do zadań organów nadzoru budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b.). Zadania nadzoru budowlanego (z zastrzeżeniem art. 80 ust. 4 P.b.) wykonują PINB, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 80 ust. 2 pkt 1-3 P.b.). Przepis art. 83 ust. 1 P.b. wskazuje na zadania i kompetencje należące do właściwości PINB jako organu pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że z przepisu tego wynika, iż w sprawach w nim wymienionych PINB sprawuje zatem, jako organ pierwszej instancji, kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego.
Skarżąca podniosła, że w omawianym stanie faktycznym należy stwierdzić, że na skutek podania opatrzonego datą 25 kwietnia 2016 r. wniesionego do PINB w Olkuszu doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 K.p.a.) przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności posadowionych na wskazanych nieruchomościach obiektów. Dlatego też skarżąca uznała za chybiony zarzut MWINB, jakoby skarżąca nie wnosiła o formalne wszczęcie postępowania administracyjnego, przez co jej wniosek podlegał rozpoznaniu w trybie określonym w dziale VIII K.p.a.
Dalej skarżąca wskazała, że w sprawach określonych w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b., przepisy tej ustawy ustanawiają kompetencje organów nadzoru budowlanego, wobec czego podanie w przedmiocie żądania podjęcia interwencji należało zakwalifikować jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem kwalifikowanego rozstrzygnięcia. We wniosku o interwencję oraz w dalszej korespondencji z organem skarżąca podniosła zagadnienia, co do których prawo przewiduje decyzyjne działania PINB. Dlatego też, zdaniem skarżącej, wywiedzenie w zawiadomieniu z 8 sierpnia 2022 r. przez organ rozpoznający ponaglenie, ze wniosek o podjęcie interwencji ma charakter skargi w rozumieniu działu VIII K.p.a., a w konsekwencji pismo PINB w Olkuszu stanowi odpowiedź na skargę, nie jest trafne. Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 K.p.a.).
Zdaniem skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy organ I stopnia dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 61a oraz art. 124 K.p.a., gdyż stanowisko organu winno zostać wyartykułowane w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania, względnie wydaniem decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania, którą organ powinien był doręczyć stronie wraz z pouczeniem o możliwości i terminie jej zaskarżenia. Tymczasem organ zakończył postępowanie poprzez skierowanie do skarżącej korespondencji, z treści której można wywnioskować, iż dalsza droga administracyjno-prawna w ocenie tego organu skarżącej nie przysługuje. Skarżąca stwierdziła jednak, że motywy stanowiska organu ani podstawy prawne dla sporządzenia pisma MWINB z 8 sierpnia 2022 r. nie zostały należycie wyjaśnione ani uzasadnione. Organ przy tym podjął czynności wskazujące na wszczęcie postępowania administracyjnego, następnie jednak stwierdził, że pisma skarżącej są bezzasadne, nie wydał jednak stosownego postanowienia, a jedynie skierował do strony zawiadomienie z 5 kwietnia 2022 r., któremu organ wyższego stopnia usiłował nadać przymiot odpowiedzi na skargę rzekomo rozpoznaną na podstawie art. 237 K.p.a.
Wyżej opisaną praktykę organu I stopnia skarżąca oceniła jako niekonsekwentną. Nadmieniła, że narusza ona jej interes prawny do uzyskania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie z uwzględnieniem możliwości skorzystania z przysługujących skarżącej środków odwoławczych. Forma załatwienia sprawy przez organ, zdaniem skarżącej, wykroczyła poza ramy nakreślone przepisami K.p.a. Skarżąca dodała, że rzeczą organu wyższego stopnia przy rozpatrywaniu ponaglenia na bezczynność organu nie powinno być poszukiwanie usprawiedliwienia bierności ponaglanego organu za wszelką cenę. Zdaniem skarżącej organ wyższego stopnia obowiązany był stwierdzić bezczynność PINB.
Końcowo skarżąca podsumowała, że przedmiotem skargi jest bezczynność PINB polegająca na niezałatwieniu wniosku skarżącej w terminach wynikających z art. 35 w zw. z art. 37 K.p.a. oraz naruszenie art. 61a oraz art. 124 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olkuszu wniósł o jej oddalenie w całości. Jako uzasadnienie swojej odpowiedzi organ przywołał następujące elementy stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.
Skarżąca na przestrzeni wielu lat zwracała się pismami o przeprowadzenie kontroli kolizji licznych obiektów budowlanych (położonych na różnych działkach) ze strefą bezpieczeństwa gazociągu przesyłowego. PINB podejmował liczne działania w ciągu kilku lat w sprawie obiektów zlokalizowanych również na dz. nr [...].
W sprawie przedmiotowej wiaty blaszanej na podstawie art. 238 i art. 239 K.p.a. PINB udzielił skarżącej odpowiedzi zawiadomieniem nr 19/2022 z 5 kwietnia 2022 roku (znak: NB.5100.1.3.2022) uznając skargę za zasadną.
Następnie zawiadomieniem z 8 lipca 2022 roku (znak: NB.7355.1.6.2022.MPA) PINB poinformował ustalony krąg stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wiaty i budynku gospodarczego zlokalizowanych w O. na dz. nr [...]. Zdaniem PINB w postępowaniu tym Operatorowi Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. nie przysługuje przymiot strony postępowania.
Organ wskazał, że po otrzymaniu pisma o przeprowadzenie kontroli, organ nadzoru przeprowadza postępowanie wyjaśniające w trybie skargowym. W ramach tego postępowania organ sprawdza zasadność twierdzeń z pisma, gromadząc dokumenty i przeprowadzając kontrolę obiektu. W zależności od poczynionych ustaleń organ zobowiązany jest do zajęcia stanowiska w sprawie w trybie przepisów działu VIII K.p.a. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ stwierdza, czy skarga jest zasadna, czy też bezzasadna, i powiadamia o tym skarżącego zawiadomieniem. Dopiero potwierdzenie zasadności twierdzeń zawartych w skardze skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Co do zasady, wszczęcie postępowania z urzędu następuje postanowieniem, które doręczane jest stronom postępowania ustalonym w oparciu o odpowiednie przepisy.
Organ dodał, że procedura skargowa ma cechy samodzielnego, jednoinstancyjnego postępowania uproszczonego, kończącego się czynnością materialno–techniczną, tj. poinformowaniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi w formie pisemnej odpowiedzi.
Ponieważ postępowanie wyjaśniające wykazało nieprawidłowości w zakresie przepisów P.b. związanych z tematem skargi, organ znalazł podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Pismo skarżącej o kontrolę obiektu w związku z kolizją z przebiegającym przez nieruchomość gazociągiem nie zawierało formalnego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61 § 1 K.p.a., a zatem to do organu administracji publicznej należy ostateczna kwalifikacja pisma.
Organ wskazał, iż pismem z 21 czerwca 2022 roku skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność PINB Olkuszu do MWINB w Krakowie w trybie art. 37 K.p.a. Zawiadomieniem nr 171/2022 z 8 sierpnia 2022 r. (znak: WSE.7641.228.2022.AZDZ) MWINB wskazał, że skarga z 21 czerwca 2022 r. jest niezasadna.
Organ nadmienił, że MWINB uznał sposób załatwienia pism skarżącej przez PINB w Olkuszu za prawidłowy. Jednocześnie ponaglenie skarżącej z 21 czerwca 2022 r. zostało przez MWINB w Krakowie zakwalifikowane jako skarga na działania PINB, z uwagi na to, że brak formalnego wniosku o wszczęcie postępowania przez PINB skutkował załatwieniem pisma w trybie postępowania skargowego. W trybie tym nie następuje ustalenie kręgu stron, a zatem podmiot inny niż strona nie ma prawa do wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a.
Odnosząc się do przywoływanego przez skarżącą w uzasadnieniu skargi wyroku WSA w Olsztynie z 13 marca 2018 r. sygn. II SAB/OI 14/18 organ wskazał, że dotyczy on zupełnie odmiennej sytuacji od tej mającej miejsce w przedmiotowej sprawie. W cytowanej sprawie skargę o zbadanie legalności robót wniosła współwłaścicielka obiektu budowlanego podlegającego kontroli, która we wszczętym postępowaniu administracyjnym niewątpliwie miałaby przymiot strony, natomiast przedmiotowe postępowanie miało na celu zbadanie czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu.
Organ podniósł, że w postępowaniu skargowym NB.5100.1.3.2022 nie przesądził w żaden sposób o interesie prawnym jednostki, w tym skarżącej.
Powołując się na treść art. 233 K.p.a. organ wskazał na pierwszeństwo postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym oraz stwierdził, iż skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, gdy została złożona przez stronę. Jeżeli skarga pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do tego żądania strony.
PINB wskazał, że zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, kierowanie pism do organu nadzoru budowalnego nie powoduje z automatu przyznania statusu strony i wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 81 ust. 4 P.b., organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych. Powołany przepis pozwala na wstępnym etapie, jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym (tak NSA w wyrokach: z 8 marca 2018 roku, sygn. akt II OSK 1231/16, z 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 2582/18).
Ponadto, z art. 84 ust. 4 P.b. wynika, że dopiero ustalenia dokonane w trakcie tychże czynności kontrolnych mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w jednym z trybów przewidzianym przepisami prawa budowlanego. Nie każde zawiadomienie organu prowadzi więc do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Organ stwierdził, że art. 81 ust. 4 P.b. pozwala na dokonywanie czynności wstępnych, których zakres powinien zmierzać do ustalenia istnienia podstaw do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie. Ustawodawca nie określił, na czym czynności wstępne mają polegać i jedynie nazwał je czynnościami kontrolnymi obejmującymi wstęp na teren inwestycji, przeprowadzenie kontroli w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika oraz domagania się informacji lub udostępnienia dokumentów związanych np. z prowadzeniem robót.
Na poparcie powyższych tez organ przytoczył obszerne fragmenty wyroku WSA we Wrocławiu z 15 lutego 2018 roku, sygn. II SAB/Wr 58/17.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do § 1b ww. art. 149 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Skarga w niniejszej sprawie jest niezasadna.
W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność, należy wskazać, że na wezwanie Sądu skarżąca przedłożyła skierowane do MWINB ponaglenie z 21 czerwca 2022 r., o którym mowa była w pierwszej części uzasadnienia. Zatem należało w sprawie uznać, że skarżąca wykazała wyczerpanie środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi, a skarga okazała się dopuszczalna.
Pojęcia "bezczynność" i "przewlekłość" są zdefiniowane ustawowo w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.
Zgodnie z art. 37 K.p.a.:
§ 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które zachowało aktualność, pojęcie bezczynności odnoszono przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12 - przywołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" natomiast wiązano z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ administracji postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Jako przewlekłe oceniano również takie postępowanie, w którym czynności podejmowane są przez organ w dużym odstępie czasu bądź wykonywane są czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. I OSK 2704/13).
Skarżąca zarzucała w skardze wniesionej za pośrednictwem PINB przede wszystkim bezczynność i wadliwe działanie PINB wskutek m.in. błędnej, zdaniem skarżącej, kwalifikacji jej pism. Dodatkowo zarzuciła nieprawidłowe działanie MWINB, co jednak nie może być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie, jako wykraczające poza zakres tej sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej bezczynności PINB.
Trzeba zatem podkreślić, że z uwagi na zakres przedmiotowy rozpoznania skargi oraz kwestię jej dopuszczalności związaną z wyczerpaniem środków zaskarżenia w postaci ponaglenia, w niniejszej sprawie Sąd rozstrzygał jedynie skargę na bezczynność PINB w związku z pismami skarżącej jako operatora gazociągu i prowadzenia sprawy dotyczącej nieprawidłowego zagospodarowania posesji przy ul. [...] w O. z gazociągiem wysokiego ciśnienia [...] na działce budowlanej nr ew. [...] oraz zlokalizowaniem obiektów budowlanych tj. wiaty blaszanej w strefie kontrolowanej ww. gazociągu w odległości 2 m od osi gazociągu.
Z akt sprawy wynika, że zdaniem obu stron istnieją okoliczności będące podstawą do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego legalności obiektów budowlanych (wiaty i budynku gospodarczego) na działce nr [...], w kontekście ewentualnego naruszenia strefy ochronnej ww. gazociągu.
Skarżąca daje temu wyraz od pisma z 4 kwietnia 2012 r. – odnośnie wiaty i co najmniej od pisma z 29 marca 2018 r. – co do budynku gospodarczego.
Z kolei PINB zawiadomił właścicieli działki z 8 lipca 2022 r. o wszczęciu postępowania i dokonał w jego ramach oględzin 21 września 2022 r.
Spornym i podnoszonym przez skarżącą zagadnieniem przy tym okazało się przede wszystkim przyjęcie przez PINB, że skarżąca nie ma, jako operator gazociągu, przymiotu strony w ww. postępowaniu, czego m.in. skutkiem było w dalszej kolejności procedowanie składanych przez skarżącą pism w trybie przepisów działu VIII K.p.a. (skargi i wnioski).
Należy zauważyć, że kwestia prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania nie mieści się w zakresie niniejszej sprawy.
Odnosząc się do stanowisk stron wyrażonych w skardze i odpowiedzi na skargę Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślić przy tym należy, że wielokrotnie postępowania administracyjne są prowadzone przez organy nadzoru budowlanego z urzędu, mimo że inspiracją czy źródłem danych o potencjalnym naruszeniu przepisów prawa budowlanego są pisma lub interwencje osób trzecich albo innych organów. Formalnym początkiem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego jest wszczęcie przez organ postępowania, o którym organ zawiadamia ustalony przez siebie krąg stron postępowania.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że wniesione przez skarżącą do PINB podanie z 25 kwietnia 2016 r. nie doprowadziło do wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego.
Ponadto Sąd zauważa, że w przypadku gdy organ wszczyna i prowadzi postępowanie administracyjne z urzędu, nie jest tak jak wskazuje skarżąca, iż to wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Ma przy tym rację skarżąca, że obowiązki mające doprowadzić do należytego określenia żądania obciążają tak organ administracji publicznej, jak i wnioskującego.
Przechodząc do oceny działań prowadzonych przez PINB trzeba zwrócić uwagę na specyfikę postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. I tak ma rację PINB, że po otrzymaniu informacji o możliwym naruszeniu przepisów prawa budowlanego, właściwym działaniem organu nadzoru jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniające i kontrolnego. W ramach tego postępowania organ sprawdza zasadność twierdzeń wnioskodawcy, gromadząc dokumenty i przeprowadzając kontrolę obiektu, np. na podstawie art. 81 ust. 4 P.b.
Dopiero potwierdzenie zasadności twierdzeń przedstawianych organowi np. w piśmie osoby trzeciej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie.
Co do zasady wszczęcie postępowania z urzędu następuje postanowieniem, które doręczane jest stronom postępowania, ustalonym przez organ w oparciu o odpowiednie przepisy prawa (np. art. 28 K.p.a. czy art. 28 Prawa budowlanego).
W niniejszej sprawie PINB uznał, po przeprowadzeniu ww. czynności wyjaśniających, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, jednakże zgodnie z treścią zawiadomienia z 8 lipca 2022 roku (znak: NB.7355.1.6.2022.MPA) za strony postępowania uznał jedynie właścicieli działki ewid. nr [...]. Skoro zatem PINB z urzędu wszczął postępowanie w sprawie, bez udziału skarżącej, to nie mógł przynieść zamierzonego skutku niezasadny zarzut naruszenia art. 61a K.p.a.
Definicja zawarta w art. 28 K.p.a. w praktyce rodzi niejednokrotnie wątpliwości i spory interpretacyjne. Dodatkowo K.p.a. nie przewiduje wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną postępowania I instancji (por. postanowienie NSA z 8 września 2016 r., sygn. II GSK 3814/16). Odmienne rozwiązanie ustawodawca przewidział jedynie w kwestii dopuszczenia organizacji społecznych, szczególne rozwiązania istnieją też w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot nieuznawany przez organ II instancji za stronę.
W okolicznościach niniejszej sprawy, jeżeli PINB nie zrewiduje swojego stanowiska w przedmiocie legitymowania się interesem prawnym przez skarżącą w postępowaniu wszczętym przez organ z urzędu, to skarżąca może dochodzić swoich praw wnosząc odwołanie od decyzji kończącej postępowanie I instancji.
Zatem, wobec powyższych uwag – w sytuacji braku uznania przez PINB skarżącej za stronę postępowania wszczętego z urzędu, w przypadku braku możliwości oczywistego, na pierwszy rzut oka, uznania przymiotu strony skarżącej (jak to miało miejsce w powoływanej wyżej sprawie sygn. II SAB/OI 14/18), Sąd nie mógł pozytywnie zweryfikować zarzucanej przez skarżącą bezczynności w tym postępowaniu. Skarga na bezczynność nie może być również uwzględniona odnośnie czynności prowadzonych na podstawie działu VIII K.p.a.
Na marginesie warto wskazać, że stanowisko zawarte przez PINB w zawiadomieniu z 6 października 2022 r., jakoby sprawa nie mogła być załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. ze względu na opóźnienie w załatwieniu sprawy wynikające z przekazania sprawy do WSA w Krakowie, nie zasługuje na aprobatę. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że przekazanie akt sprawy sądowi nie usprawiedliwia zwlekania przez organ z rozpoznaniem sprawy. Wszak organ posiada techniczne możliwości sporządzenia kopii akt sprawy. Dlatego też przyjęcie przez organ, że sprawa zostanie załatwiona w terminie 3 miesięcy od zwrotu akt przez WSA, może narazić PINB na uzasadniony zarzut stron co do przewlekłego prowadzenie postępowania przez organ.
Mając na uwadze, że w chwili wniesienia przez skarżącą przedmiotowej skargi na bezczynność, PINB w Olkuszu nie prowadził żadnego postępowania jurysdykcyjnego dotyczącego zagospodarowania działki ewid. nr [...], którego stroną byłaby skarżąca, Sąd z ww. przyczyn orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.