II SAB/Kr 224/21

II SAB/Kr 224/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Jacek Bursa /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 1804/22 - Wyrok NSA z 2023-03-02
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 72 a , art 71 a ust 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie znak [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania aktu albo do dokonania czynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak sprawy [...] II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego P. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] obr. [...] w K.. W skardze domagał się:
1) zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki do załatwienia sprawy niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu miesiąca,
2) stwierdzenia iż Powiatowy Inspektor Budowlany w K. - Powiat Grodzki dopuścił się w sprawie rażącej bezczynności nie podejmując żadnych czynności wyjaśniających, mając taki obowiązek również z urzędu wobec powziętych informacji, wskazanych w piśmie z dnia 28 stycznia 2021 roku,
3) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 28 stycznia 2021 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. - Powiat Grodzki (dalej: PINB) o przeprowadzenie czynności kontrolnych i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku, znajdującego się na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] obr. [...] w K.. Pismo wpłynęło do PINB 1 lutego 2021 r.
Prezydent Miasta K. pismem z dnia 6 listopada 2020 roku poinformował, iż w wyniku weryfikacji prowadzonych rejestrów, stwierdzono iż, organ ten w stosunku do przedmiotowej nieruchomości prowadził wyłącznie postępowanie, które zakończyło się decyzją o numerze [...] z dnia 13 maja 2013 roku, wydanej w postępowaniu o sygnaturze [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przebudowy instalacji gazowej dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym: [...] przy ul. [...] w K.. Do Prezydenta Miasta K. do dnia 6 listopada 2020 roku nie wpłynął żaden wniosek o zmianie sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w K..
Następnie dnia 22 lutego 2021 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki został wysłany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który zawierał pytania dotyczące wywarcia skutków wynikających z pisma z dnia 28 stycznia 2021 roku. PINB w odpowiedzi na ten wniosek pismem z dnia 2 marca 2021 roku, znak sprawy: [...] wskazał iż, nie podejmował w sprawie żadnej czynności.
Ponadto dnia 11 marca 2021 roku zostało wystosowane ponaglenie.
Nadto z dniem 14 kwietnia 2021 roku został wystosowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym to zostały zawarte pytania dotyczące skutków wynikających z pisma z dnia 28 stycznia 2021 roku. Do dnia dzisiejszego nie została udzielona odpowiedź na tenże wniosek.
Mając na uwadze powyższe, należy zauważyć, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki dopuścił się bezczynności w sprawie, bowiem od dnia 28 stycznia 2021 roku Skarżący nie otrzymał decyzji dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] obr. [...] w K..
Nowelą z dnia 13 lutego 2020 roku został dodany przepis art. 72a ustawy "Prawo budowlane" zgodnie z którym z urzędu wszczynane są postępowania "w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72a ustawy "Prawo budowlane". Jednakże należy zaznaczyć, iż każdy posiada prawo do żądania czynności kontrolnych, a po ich przeprowadzeniu, jeżeli ujawnią się okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania z urzędu to organ ma obowiązek działać. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 marca 2020 roku (sygn. akt II SA/Rz 1427/19) - "obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust 1 pkt 1 p.b.). Czynności zmierzających do realizacji tego celu organy te podejmują z urzędu, bowiem mogą one prowadzić do nałożenia na daną jednostkę określonych obowiązków. Prowadzeniu postępowania z urzędu nie przeczy okoliczność, że informacje o potrzebie ich podjęcia organy mogą powziąć na podstawie pisma od określonej osoby czy instytucji".
W przedmiotowej sprawie PINB pomimo wykazania obiektywnych okoliczności wskazujących na samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] obr. [...] w K. całkowicie zignorował wniosek Pana P. P..
Stanowisko PINB co do możliwości wszczęcia postępowania uzurpuje sobie wyłączną kompetencję do decydowania czy w ramach ustawowego obowiązku będzie weryfikowała czy zachodzą jakiekolwiek przesłanki do wszczęcia postępowania. Organ ten uważa, iż od jego całkowitej decyzji zależy czy będzie wszczynał postępowanie z urzędu, czy też nie będzie podejmował żadnych czynności, a decyzja ta nie zostanie poddana żadnej kontroli. Ponadto warto zwrócić uwagę iż, PINB nie dość że, nie wypełnia swoich ustawowych obowiązków, to jego działania mogą się przedkładać się jako zagrożenie porządku urbanistycznego ładu dla miasta K..
Nie ulega zatem wątpliwości, iż od dnia wpływu żądania podjęcia czynności, tj. od 1 lutego 2021 roku, PINB nie podjął żadnych działań zmierzających do choćby ustalenia w procesowej formie stanu faktycznego w sprawie, a jak wynika z pisma z dnia 5 lutego 2021 roku, w ogóle nie zamierza podjąć takich czynności. Zatem jego pozostawanie w stanie bezczynności jest oczywiste.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej Podkreślono, że przedmiotowy wniosek z dnia 28.01.2021 r. został wniesiony pod rządami znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 3333 z późn. zm.), zgodnie z której art. 72a: Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust 4, wszczyna się z urzędu.
Postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia wszczynane są tylko i wyłącznie z urzędu.
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, pismo, w którym strona wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. i art. 6la § 1 k.p.a. Tego rodzaju "żądanie", w którym strona domaga się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu nie wiąże organu. Nie skutkuje ono również wszczęciem postępowania administracyjnego (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 26.02.2020 r., Tl SAB/Po 145/19). Należy nadto wskazać, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zakończenia sprawy poprzez "odmowę wszczęcia postępowania z urzędu". Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tylko w tym pierwszym przypadku możliwa jest odmowa wszczęcia postępowania - przesłanki takiej odmowy zostały ujęte w art. 61a § 1 k.p.a. (tak wyrok WSA w Warszawie z 8.01.2020 r., IV SA/Wa 1757/19).
Nadto, za wyrokiem NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2670/16 wskazać można, że skoro norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności (wszczęcie postępowania następuje wyłącznie z urzędu), jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu (...) Brak również podstaw do stwierdzenia, że organ powinien wydać akt o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, gdyż przepis art. 61a k.p.a. nie znajduje w takim przypadku zastosowania. (...) brak możliwości żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (...) nie ogranicza możliwości ochrony interesu prawnego podmiotu narażonego na ewentualne uciążliwości. Interes indywidualny takich podmiotów z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, chroniony jest właściwymi roszczeniami, które mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2008 r., II OSK 1274/07).
Skoro przymiotowe postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu i PINB nie był zobowiązany do wydania żadnego aktu procesowego, to poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje ocena bezczynności w zakresie objętym przedmiotową skargą - sprawa ta nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. W konsekwencji skargę uznać należy za niedopuszczalną.
Na wezwanie Sądu o wykazanie interesu prawnego we wniesieniu skargi, skarżący pismem z dnia 17 marca 2022 r. wskazał, że jest właścicielem działki sąsiedniej tj[...] obr. [...], a na działce nr [...] istnieje budynek usytuowany bezpośrednio w granicy z działką skarżącego.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). ). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny.
Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący przed wniesieniem skargi wniósł ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Tym samym przyjąć należy, że spełniony został warunek wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789).
W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia 28 stycznia 2021 r. o przeprowadzenie czynności kontrolnych i wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku wpłynął do organu w dniu 1 lutego 2021 r., a zatem w czasie gdy już - jak słusznie wskazuj organ – do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 3333 z późn. zm.), wprowadzony został przepis art. 72a, zgodnie z którym: "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust 4, wszczyna się z urzędu."
Z treści tego przepisu organ wywodzi, że z chwilą jego wejścia w życie, nie ma już żadnego obowiązku reagowania w jakikolwiek sposób na wnioski dotyczące żądania wszczęcia postępowania w zakresie w tym przepisie wskazanym, w szczególności zaś nie ma też obowiązku wydawać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 Kpa.
Kwestia interpretacji art. 72a (oraz również art. 53a) ustawy Prawo budowlane wymagałaby niewątpliwe szerszego omówienia i tylko zasygnalizować można, że przedstawionych przez organ poglądów Sąd nie podziela, jednak w sprawie podlegającej obecnie kontroli, nie ma to istotnego znaczenia.
Wskazać bowiem należy, że art. 72a ustawy prawo budowlane wcale nie odnosi się do całego przepisu art. 71a, ale tylko i wyłącznie do jego ustępu 4 ("Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w (...)art. 71a ust 4, wszczyna się z urzędu).
Zgodnie z art. 71 ust. 2 zasadą jest, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Zgodnie natomiast z art. 71a (dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia):
"1. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:
1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;
2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.
2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
3. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
4. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części."
Przytoczone przepisy oznaczają, że jeśli chodzi o kwestię wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części – po nowelizacji ustawy prawo budowlane, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., a która dodała do niej art. 72a, nic się nie zmieniło w stosunku do poprzedniego stanu prawnego. Zmiana dotyczy wyłącznie kwestii opisanych w art. 71 ust. 4 tj. wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w określonych w tym przepisie przypadkach. Art. 72a ustawy prawo budowlane stanowi bowiem, że tylko postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 71a ust 4, wszczyna się z urzędu.
W tej sytuacji organ będzie obowiązany rozpoznać wniosek skarżącego z dnia 28 stycznia 2021 r., stosownie do okoliczności sprawy, do czego zobowiązany został w pkt. I wyroku, na zasadzie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.
W pkt. II wyroku Sąd stwierdził że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności, albowiem ani nie przeprowadził czynności kontrolnych, ani nie wszczął postępowania, mimo wpływu stosownego wniosku w tej sprawie. Jednak Sąd nie ocenia tej bezczynności jako rażąco naruszającej prawo. Organ odpowiedział na pismo zawierające wniosek skarżącego szybko, bo już 5 lutego 2021 r. a zatem bezczynność nie wynikała z lekceważenia sprawy, ale jak się wydaje, z błędnej i jednak nieusprawiedliwionej interpretacji znowelizowanego prawa budowlanego.
W pkt. III wyroku orzeczono o kosztach postępowania, na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).