II SAB/Kr 218/22

II SAB/Kr 218/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Magda Froncisz /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala
Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 września 2022 r. M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzuciła naruszenie:
1/ art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie; że informacja o porozumieniu między pracodawcą a organizacją pracowniczą nie dotyczy interesu ogólnego i jednostkowego "większej liczby osób", których dotyczy niniejsze porozumienie;
2/ art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie; że skarżącej nie przysługuje prawo do dostępu informacji publicznej będącej w posiadaniu Okręgowego inspektoratu Pracy w Krakowie;
3/ art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i pomimo posiadania informacji publicznej przez OIP w Krakowie; nie udostępnienie jej skarżącej. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 25 stycznia 2022 r. skarżąca jako pracownik F. Sp. z o.o. złożyła do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie wniosek o wydanie kopii porozumienia pracodawcy i organizacji pracowniczej firmy F. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. , które zostało zawarte na podstawie art. 15g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19; innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacjach kryzysowych. Informację o zawarciu takiego porozumienia skarżąca uzyskała od pracodawcy w piśmie z dnia 27.07.2021 r. Okręgowy Inspektorat Pracy w Krakowie, argumentując brak podstaw do realizacji wniosku z dnia 25 stycznia 2022 r., powołał się na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., uzasadniając decyzję brakiem kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Warto zaznaczyć, że porozumienie zawarte między firmą F. Sp. z o. o., a organizacją pracowniczą dotyczy nie tylko jednostkowego interesu skarżącej, ale również interesu setek pracowników zatrudnionych w ww. firmie. Przez zmianę przepisów w ustawie o COVID-19 pracodawca twierdzi, że skorzystał z możliwości zmiany czasu pracy pracowników swojej firmy. Żaden z pracowników nie widział tego porozumienia ani nie otrzymał informacji o jego zawarciu. Dopiero uszczuplone wpływy dochodów na konta bankowe pracowników stanowiły źródło wiedzy o zmianach w regulaminie płacowym. Informacje zwarte w porozumieniu zgodnie z art. 15g ust. 12 ustawy o COVID-19 są przekazywane właściwemu Okręgowemu Inspektoratowi Pracy. Zatem organ uprawniony powinien posiadać informacje, które dotyczą interesu ogólnego, w postaci pracowników firmy F. a co za tym idzie informacji dotyczącej sprawy publicznej. Zarzut organu o nadużywanie i wykorzystywanie w prywatnej sprawie przepisów u.d.i.p. jest co najmniej bezzasadny. Skarżąca nie jest jedyną osobą poszkodowaną przez swojego byłego pracodawcę. Ww. porozumienie wpłynęło bezpośrednio na setki pracowników firmy, którzy nie zostali poinformowani o zmianach czasu pracy, a co za tym idzie - wynagrodzeń. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1365/16 uznał, że bezczynność zachodzi również, gdy organ administracyjny w prawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Podobnie również wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05, iż skargę na bezczynność organu wnioskodawca może również złożyć w sytuacji, gdy wbrew stanowisku organu uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W konkluzji skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi na bezczynność organu, zgodnie z treścią art. 149 § 1 ust. 2 P.p.s.a.; udostępnienie przez organ informacji wskazanych we wniosku z dnia 25 stycznia 2022 r., przesłanego do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie, zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że w niniejszej sprawie jako organ administracji publicznej, którego miałaby dotyczyć skarga na bezczynność należało wskazać Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie, a nie jednostkę organizacyjną PIP - czyli Okręgowy Inspektorat Pracy w Krakowie. Państwowa Inspekcja Pracy jest zobowiązana na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielania informacji publicznej w sposób i na zasadach określonych tą ustawą. Ze względu na to, że przedmiotowy wniosek datowany na dzień 25 stycznia 2022 r. nie zawierał podstawy prawnej, w oparciu o którą wnioskodawczyni domagała się przekazania jej kopii ww. porozumienia a jedynie dość ogólne stwierdzenie, że wnioskowana dokumentacja jest niezbędna do dochodzenia roszczeń wobec Spółki wskazanej w treści tego wniosku do pełnomocnika wnioskodawczyni zostało skierowane wezwanie datowane na dzień 10.02.2022 r. o wskazanie podstawy prawnej w oparciu o którą należy przekazać żądaną informację. W odpowiedzi na ww. wezwanie organu, pełnomocnik wnioskodawczyni w piśmie datowanym na dzień 21 lutego 2022 r. wskazała, że podstawą prawną zgłoszonego żądania o uzyskanie informacji o ww. porozumieniu jest art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Po otrzymaniu uzupełnienia wniosku, organ - bez zbędnej zwłoki - rozpoznał wniosek datowany na dzień 25 stycznia 2022 r, i przekazał na adres pełnomocnika wnioskodawczyni pisemną odpowiedź datowaną na dzień 1 marca 2022 r., że brak jest podstaw prawnych do zrealizowania przedmiotowego wniosku w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem u.d.i.p nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Organ uzasadniając swoje stanowisko w piśmie datowanym na dzień 1 marca 2022 r. wskazał, że po pierwsze ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie tylko i wyłącznie wówczas, gdy spełnione zostają zarówno przesłanki o charakterze podmiotowym, jak i przesłanki o charakterze przedmiotowym. Nie jest wystarczającym kryterium do rozpoznania wniosku zgłoszonego w trybie u.d.i.p spełnienie samej tylko przesłanki podmiotowej, bowiem u.d.i.p nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie a z samego żądania o udostępnienie informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Po wtóre w ww. piśmie z dnia 1 marca 2022 r. wskazano, że jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, dlatego też w trybie u.d.i.p nie mogą być rozpoznawane wnioski składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą. Bowiem takie wnioski nie mają waloru informacji publicznej, gdyż nie dotyczą sprawy publicznej, nie są związane z funkcjonowaniem organów państwa, jak też nie mają znaczenia dla większej ilości osób lub grup obywateli. W ww. piśmie z dnia 1 marca 2022 r. wyraźnie wskazano, że celem u.d.i.p nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb poszczególnych osób, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Natomiast treść wniosku datowanego na dzień 25 stycznia 2021 r. wyraźnie wskazywała, że zamiarem wnioskodawcy było pozyskanie ww. porozumienia w celu dochodzenia roszczenia od firmy F. , natomiast samo porozumienia mogło stanowić materiał dowodowy w tej sprawie. Ponadto wnioskodawcy wyjaśniono, że przedmiotowe porozumienie nie jest dokumentem wytworzonym przez Okręgowy Inspektorat Pracy w Krakowie, a jedynie znajduje się on w jego posiadaniu w związku z realizowaniem przez organ obowiązków ustawowych związanych z rejestracją zawieranych porozumień. Wskazano ponadto, że takie porozumienia jako niewytworzone przez podmioty publiczne) nie mieszczą się w zakresie "zadania publicznego", gdyż nie zawierają informacji publicznej, a tym samym - nie mogą być udostępniane na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie mieliśmy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, bo sporny wniosek, który rzekomo nie został przez organ rozpoznany (lub został rozpoznany nieprawidłowo - w ocenie skarżącej) nie dotyczył dokumentu wytworzonego przez Okręgowy Inspektorat Pracy w Krakowie, przez pracowników Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie ani przez organy administracji publicznej działające w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie (tj. przez Inspektorów pracy lub Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie). Tym samym wniosek ten nie dotyczył sprawy publicznej, bo nie był związany z działalnością organów publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a." – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).
Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Niewątpliwie jest to definicja szeroka. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2).
Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p. W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu.
Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 25 stycznia 2022 r. skarżąca jako pracownik F. Sp. z o.o. złożyła do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie wniosek o wydanie kopii porozumienia pracodawcy i organizacji pracowniczej firmy F. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. , które zostało zawarte na podstawie art. 15g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19; innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacjach kryzysowych. W odpowiedzi na wniosek skarżącej Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie pismem z dnia 1 marca 2022 r. poinformował, że brak jest podstaw prawnych do zrealizowania przedmiotowego wniosku w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem u.d.i.p nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Organ uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że po pierwsze ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie tylko i wyłącznie wówczas, gdy spełnione zostają zarówno przesłanki o charakterze podmiotowym, jak i przesłanki o charakterze przedmiotowym. Po wtóre wskazano, że jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, dlatego też w trybie u.d.i.p nie mogą być rozpoznawane wnioski składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą. Bowiem takie wnioski nie mają waloru informacji publicznej, gdyż nie dotyczą sprawy publicznej, nie są związane z funkcjonowaniem organów państwa, jak też nie mają znaczenia dla większej ilości osób lub grup obywateli. Ponadto skarżącej wyjaśniono, że przedmiotowe porozumienie nie jest dokumentem wytworzonym przez Okręgowy Inspektorat Pracy w Krakowie, a jedynie znajduje się on w jego posiadaniu w związku z realizowaniem przez organ obowiązków ustawowych związanych z rejestracją zawieranych porozumień.
W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie nie jest uzasadniona. Sąd stoi na stanowisku, że informacja żądana we wniosku skarżącej dotyczącym wydania kopii porozumienia pracodawcy i organizacji pracowniczej firmy F. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. , które zostało zawarte na podstawie art. 15g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19; innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacjach kryzysowych nie ma charakteru informacji publicznej. Dokument ten nie ma przymiotu informacji publicznej, jako że nie jest to dokument urzędowy organu, nie wytworzono go w ramach realizacji powierzonych organowi zadań, ani nie stanowi on części decyzji administracyjnej. Jet to dokument prywatny – porozumienie zawarte pomiędzy prywatnymi podmiotami, które nie korzystają pomocy publicznej.
Dokumenty prywatne, choćby były w posiadaniu podmiotu, który co do zasady ma obowiązek udzielać informacji publicznej, nie podlegają udostepnieniu w tym trybie. Jest to informacja prywata będąca w posiadaniu podmiotu publicznego. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią bowiem informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej, a co za tym idzie nie było podstaw do udostępnienia go w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, niezależnie od tego, iż nieudostępnienie dokumentu nie stanowiącego informacji publicznej nie wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie (wydania decyzji). Stwierdzić należy, że gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy bądź to dokumentu nie stanowiącego informacji publicznej, bądź to dokumentu nie znajdującego się w posiadaniu organu, wskazany czternastodniowy termin nie jest dla organu wiążący, bowiem dotyczy on jedynie udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej żądanej informacji publicznej. W sytuacji gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy bądź to dokumentu, czy danych nie stanowiących informacji publicznej, bądź to dokumentu nie znajdującego się w posiadaniu organu, organ winien skierować do wnioskodawcy pismo będące informacją, że żądane dane, czy dokumenty nie stanowią informacji publicznej, wobec czego nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej lub że akta postępowania nie zawierają danych, czy dokumentów będących przedmiotem wniosku. Zatem rozpoznając skargę w niniejszej sprawie należy uznać, że organ nie dopuścił się bezczynności.
Ponadto wskazać należy, iż z wniosku o udostępnienie informacji publicznej jasno wynika, iż skarżąca zamierza ten dokument wykorzystać nie do celów publicznych ale osobistych tj. do dochodzenia roszczeń od firmy F. Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że nie podlega udostępnieniu informacja publiczna, jeżeli udostępnienie to ma jedynie na celu zaspokojenie partykularnego interesu wnioskodawcy. Jak zasadnie wskazano w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. I OSK 1561/19 U.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu.
W skardze wskazywano co prawda, że sprawa ta dotyczy "setek" pracowników zatrudnionych w tej firmie, ale po pierwsze, skarżąca nie wykazała, że jest prawnie umocowana do tak szerokiej reprezentacji, po drugie wniosek o wydanie informacji jest jasno sformułowany. Wnioskowany dokument jest niezbędny do dochodzenia roszczeń od firmy F.
Mając powyższe na uwadze skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.