II SAB/Kr 217/22

II SAB/Kr 217/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OSK 650/23 - Wyrok NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
zobowiązano do udostępnienia informacji publicznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Ł. M. na bezczynność K. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje K. Spółkę Akcyjną z siedzibą w K. do udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia 10 marca 2021 r. w zakresie pkt 4 w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, III. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, IV. zasądza od K. S.A. z siedzibą w K. na rzecz Ł. M. kwotę 100 (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga Ł. M. (dalej: skarżący) na bezczynność K S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 10 marca 2022 r. w zakresie pkt 4 wniosku. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 10 marca 2021 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej , w którym zwrócił się do K S.A. z siedzibą w K. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
1. Jakim terenem w N. dysponuje i zarządza spółka NHP? Jaka jest powierzchnia i forma władania przez spółkę tymi terenami? Proszę, o przedstawienie danych zarówno w formie pisemnej, jak i w formie rzutu na mapie.
2. Proszę o zestawienie rok do roku powierzchni terenów, które przechodziły do spółki od początku jej działalności. Jakie obszary aktualnie spółka ma zamiar przejąć, jaku jest ich powierzchnia?
3. Jakie są wyniki spółki za poszczególne lata? Jakiej wysokości środki finansowe zostały przekazane spółce w poszczególnych latach ze strony Gminy Miejskiej Kraków i Województwa Małopolskiego?
4. Proszę o przekazanie wszystkich wyników badań i analiz, które zlecała lub ma w posiadaniu NHP lub inne podmioty i spółki z nią związane, w tym w szczególności takie w których jest wspólnikiem bądź udziałowcem, celem przeprowadzenia, wiarygodnej diagnozy środowiska terenów, którymi zarządza i na których prowadzi procesy inwestycyjne.
5. Czy prowadzone przez NHP działania inwestycyjne prowadzone są w oparciu o jakiekolwiek uchylenia, zwolnienia jakichkolwiek norm prawnych w formie derogacji?
Pismem z dnia 23 marca 2021 r. (znak: BOL0133.4.2021) podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi, że zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) oraz ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, spółka nie jest uprawniona do udzielenia odpowiedzi. Nieudzielenie odpowiedzi zgodnie z wnioskiem z 10 marca 2021 r. oraz nieudostępnienie wnioskowanej informacji sprawia, iż spółka pozostaje w stanie bezczynności. Udostępnienie informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. możliwe jest w sytuacji, gdy wnioskowane dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz 6 u.d.i.p., a podmiot, do którego kierowano żądanie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko to zostało potwierdzone w wyroku WSA z dnia 18 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SABAVa 528/15), w którym wskazano, że "ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy". W dalszej części uzasadnienia skargi w sposób obszerny przytoczono orzecznictwo dotyczące wykładni prawa do informacji publicznej, z uwzględnieniem stanowiska sądów administracyjnych, Trybunały Konstytucyjnego, a także Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W ocenie skarżącego w świetle przytoczonego stanowiska judykatury i doktryny wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej, a dokumenty objęte żądaniem niewątpliwie posiadają walor oficjalny i podlegają tym samym udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej bez jakichkolwiek ograniczeń.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że skarżący jako podstawę prawną wniesienia skargi na wydaną decyzję wskazał art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. We wskazanej podstawie prawnej nie uwzględniono jednak zasadniczych przepisów odnoszących się do trybu skargowego, jakim są art. 145, art. 52 § 3 oraz art. 54 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że podstawa prawna do wniesienia skargi została oznaczona przez stronę niedostatecznie i szczątkowo. W pierwszej kolejności koniecznym jest wskazanie, iż ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, zaniechał zdefiniowania pojęcia bezczynność. W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 roku, sygn. akt Ili SAB/Gl 3/12). Wobec tego dla stwierdzenia przez orzekający sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania - zakres kontroli. Kontrolo państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy podkreślić, iż zgodnie z art 13 ust. 1 u.d.i.p udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej wart. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić w formie decyzji administracyjnej udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W sytuacji gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, wówczas jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Ponadto, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 roku, sygn. akt li SA/Lu 507/02). Na kanwie przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do uznania, iż Spółka dopuściła się bezczynności. W zakreślonym prawie terminem, tj. nie później niż 14 dni, Spółka udzieliła stosownej odpowiedzi, zawiadamiając Skarżącego, iż K. S.A. z siedzibą w K. nie jest podmiotem uprawnionym do udzielenia informacji w zakresie pytania nr 4 - również na gruncie ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Spółka dochowała terminu określonego w art. 14 ust. 1 ww. ustawy. Co za tym idzie, Spółka podjęła czynności niezbędne do załatwienia sprawy. W konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki konieczne do stwierdzenia przez sąd orzekający bezczynności. Tym bardziej brak jest podstaw do stwierdzenia, iż bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący w skardze wskazuje, iż wnosi o stwierdzenie, iż bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z powodu nierozpatrzenia wniosku, a także wskazuje, iż Spółka nie podjęła nawet próby polemiki z zajmowanym przez Skarżącego stanowiskiem. Powyższe twierdzenia Skarżącego są błędne i bezzasadne. Po pierwsze. Spółka pismem z dnia 23 marca 2021 roku udzieliła Skarżącemu informacji publicznej w zakresie pytań nr 1, 2, 3 i 5, a co do pytania nr 4 odpowiedziała, iż nie jest ona podmiotem uprawnionym na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art. 8 i 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wobec tego Spółka rozpatrzyła wniosek skarżącego, udzielając informacji publicznej na wskazane pytania oraz zawiadamiając Wnioskodawcę o braku podstaw do udzielenia informacji w zakresie pytania nr 4. Dodatkowo warto wskazać, iż orzeczenia zacytowane w treści skargi nie odnoszą się do stanu faktycznego istniejącego w przedmiotowej sprawie. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2019 roku o sygn. akt I OSK 2158/17: (...) w orzecznictwie uznaje się, iż z rażącym naruszeniem prawa w sprawach z zakresu bezczynności lub przewlekłości postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawo nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia spraw. Jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia" (wyroki NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18 oraz z dnia 5 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 634/18). Przyjmuje się zatem, że sąd administracyjny powinien stwierdzić, że organ w sprawach bezczynności lub przewlekłości postępowania dopuścił się rażącego naruszanie prawa, gdy działanie organu nie da się pogodzić z zasadą praworządności i jest nacechowane złą wolą w stosunku do strony. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności Spółki, a tym bardziej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Argumentacja skarżącego jest całkowicie bezzasadna. Odnosząc się stricte do zarzutów stawianych przez skarżącego, koniecznym jest wskazanie, iż art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz przepisy u.d.i.p statuują zasadę jawności funkcjonowania władzy publicznej. Należy jednak zauważyć, iż po pierwsze prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Po drugie realizacja prawa do uzyskiwania informacji publicznej odbywa się generalnie na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p, natomiast w przypadku odmiennego ukształtowania zasad i trybu dostępu do informacji w innych niż u.d.i.p ustawach, prawodawca - zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p - przyznał pierwszeństwo na rzecz tych innych ustaw. Przepisy u.d.i.p nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis. Do przepisów lex specialis należy w szczególności ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku. Tryb udostępniania informacji publicznej dotyczącej środowiska i jego ochrony jest trybem szczególnym w stosunku do trybu udzielania informacji publicznej uregulowanym w u.d.i.p i dotyczy jedynie udzielania informacji, która spełnia warunki określone w art. 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stanowisko w tej kwestii zostało przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2016 roku o sygn. akt I OSK 2267/14 poprzez stwierdzenie, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji publicznej, objętych dyspozycją ort. 8 i art. 9 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i Jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowisko oraz o ocenach oddziaływania no środowisko. Nie ma bowiem żadnych podstaw by wskazywać na jakieś elementy podlegające ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku, o pozostałe udostępnione w oparciu o u.d.i.p. Jeżeli materia decyzji dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie, to informacji publicznej o tej decyzji udziela się w oparciu o ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku. W każdym przypadku, gdy przedmiotem konkretnego postępowania będzie któryś z celów określonych w ort. 1 pkt 1 lit. a ustawy, rozwiązania wynikające z tej ustawy znajdować będą zastosowanie. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła otwartą definicję informacji o środowisku i jego ochronie, stanowiąc w art. 9 ust 1 m.in., że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, emisji i zanieczyszczeń. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż w przypadku skierowania wniosku o udzielanie informacji publicznej, która dotyczy środowiska lub jego ochrony zastosowanie znajdzie, jako lex specialis, tryb udostępniania tej informacji przewidziany w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. W niniejszej zaś sprawie, niewątpliwie przedmiot zapytania skarżącego dotyczył kwestii związanych z informacjami o środowisku, co wyklucza możliwość zastosowania przepisów u.d.i.p.
Podkreślono, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku udostępnieniu podlegają informacje o stanie takich elementów środowiska jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami. Krąg podmiotowy został natomiast uregulowany w art. 8 ust. 1 ww. ustawy poprzez stwierdzenie, iż władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. W ramach niniejszej ustawy władze publiczne należy rozumieć jako Sejm, Senat, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa (art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Ponadto w ramach definicji legalnej organów administracji mieszczą się: a) ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, b) inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, c) Pełnomocnik Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego - w zakresie określonym w art. 5 pkt 8 Ustawy z dnia 10 maja 2018 roku o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1354 ze zm.). W ocenie Spółki nie jest ona podmiotem objętym zakresem ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a co za tym idzie nie jest uprawniona do udzielenia informacji w zakresie pytania nr 4. Ponadto, co istotne, K. S.A. z siedzibą w K. . nie wykonuje zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony. Spółka z daleko posuniętej ostrożności wskazuje, iż nawet jeśli uznać, że informacja w zakresie pytania nr 4 stanowiła informację publiczną, to wyniki badań i analiz, które zlecała lub ma w posiadaniu ona sama lub inne podmioty i spółki z nią związane, w tym w szczególności takie w których jest wspólnikiem bądź udziałowcem, celem przeprowadzenia wiarygodnej diagnozy środowiska terenów którymi zarządza i na których prowadzi procesy inwestycyjne, stanowią dokumenty wewnętrzne i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 851/10, tak też w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2010 roku, o sygn. akt: I OSK 674/13, sygn. akt I OSK 952/13, CBOSA). Stwierdzić należy, że cechą dokumentów wewnętrznych jest to, iż zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych. Samorząd Terytorialny 2015 r.. Nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016 roku, sygn. akt I OSK 1139/15, Baza NSA). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 roku, sygn. akt I OSK 2130/11, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 roku, sygn. akt I OSK 707/10, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2016 roku, sygn. akt I OSK 2649/15, Baza NSA). Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 lutego 2018 roku o sygn. akt II SAB/Po202/17 uznał za dokument wewnętrzny studium badawcze dotyczące zmiany zagospodarowania przestrzennego terenu lotniska. W ocenie sądu orzekającego w powyższej sprawie dokumentacja taka nie stanowiła informacji publicznej, ekspertyzę zewnętrzną obejmujące swym zakresem analizy, poglądy oraz wnioski ich twórców, stanowiące pewien proces/etap przydatny do przyjęcie przez organ stanowiska w sprawie, nie będąc jednak informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskowane studium nie stanowi wyrazu stanowiska organu a tym samym pozbawiony jest jakiegokolwiek waloru oficjalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W art. 6 u.d.i.p. określono niewyczerpujący katalog informacji podlegających udostępnieniu jako informacji publicznych.
Z kolei zgodnie z art. 74 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś) władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej.
W art. 3 ust. 1 pkt 15a u.u.i.ś zdefiniowano pojęcie "władzy publicznej". Zgodnie z powołanym przepisem rozumie się przez to: Sejm, Senat, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.u.i.ś informacjami o środowisku są informacje dotyczące:
1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;
2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;
3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;
4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;
5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;
6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:
a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub
b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.
Z powyższego wynika, że dostęp do informacji publicznej, jak i dostęp do informacji o środowisku są prawami jednostek konstytucyjnie gwarantowanymi. W celu zapewnienia skutecznej ochrony tych praw w orzecznictwie wskazuje się na konieczność szerokiej interpretacji prawa dostępu do tych informacji. Zarówno u.d.i.p., jak i u.u.i.ś mają swój zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy. Jednocześnie stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej.
Zasadnie wskazuje Spółka, że w orzecznictwie wskazuje się, że nie istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji publicznej, objętych dyspozycją art. 8 i art. 9 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jeżeli materia decyzji dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie, to informacji publicznej o tej decyzji udziela się w oparciu o ustawę z 2008 roku.(wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016, sygn. I OSK 2267/14). Przy czym założenie to dotyczy sytuacji, gdy mamy do czynienia z tym samym podmiotem zobowiązanym. Władza publiczna nie może zatem udzielać informacji o środowisku częściowo na podstawie u.u.i.ś, a częściowo na podstawie u.d.i.p.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje:
Zasadnie w odpowiedzi na skargę wskazano, że K. S.A. z siedzibą w K. nie mieści się w pojęciu "władzy publicznej", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 15a u.u.i.ś. Z przyczyn podmiotowych żądana w pkt 4 wniosku z dnia 10 marca 2022 r. informacja nie podlega udostępnieniu w trybie u.u.i.ś.
Nie ulega natomiast wątpliwości, że K. S.A. z siedzibą w K. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Pozostaje ustalić, czy informacja żądana w pkt 4 wniosku z dnia 10 marca 2022 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W tym kontekście należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko, a zatem za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 3386/21). Informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej. (wyrok WSA w Gliwicach z 27 września 2022 r. sygn. III SAB/Gl 225/22).
Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko w przedmiocie konieczności szerokiej wykładni pojęcia informacji publicznej. O konieczności tej decyduje przede wszystkim konstytucyjny wymiar prawa dostępu do informacji publicznej.
K. S.A. z siedzibą w K. została utworzona przez Gminę Miejską Kraków oraz Województwo Małopolskie w celu realizacji projektu o tożsamej nazwie "K. S.A. z siedzibą w K. ". Kluczowym zadaniem Spółki, jak wskazuje się na jej stronach internetowych, "jest podejmowanie skutecznych działań mających na celu przyśpieszenie rozwoju gospodarczego wschodniej części Krakowa na poziomie: infrastrukturalnym, funkcjonalnym i społecznym. Ma się to stać poprzez zagospodarowanie obszaru w sposób podnoszący atrakcyjność N. przede wszystkim dla inwestorów, społeczności miasta i gminy Kraków, jak i całego regionu oraz turystów. Realizacja projektu [...] wymaga zaangażowania znacznej liczby podmiotów, wśród których są m.in.: społeczności lokalne i ich organizacje, właściciele gruntów, obecni i potencjalni przedsiębiorcy oraz inwestorzy, właściciele kombinatu metalurgicznego, uczelnie wyższe, instytucje państwowe."
W tym kontekście poza sporem pozostaje, że wyniki badań i analiz prowadzone celem wiarygodnej diagnozy środowiska na terenach, gdzie projekt ów ma być zrealizowany stanowią informację publiczną w szerokim rozumieniu. Są to informacje istotne dla obywateli, dotyczą zagadnień będących przedmiotem zainteresowania społecznego, stanu środowiska na obszarach, na których podmiot zobowiązany planuje realizować projekt, o którym sam mówi, iż wymaga zaangażowania "znacznej liczby podmiotów, wśród których są m.in.: społeczności lokalne i ich organizacje". Z uwagi na charakter tych informacji z całą pewnością nie stanowią one w ocenie Sądu informacji wewnętrznej.
Konkluzji tej nie może zmienić okoliczność, że wnioskowana informacja dotyczy "diagnozy środowiska", zaś do udzielenia informacji o środowisku w trybie u.u.i.ś zobowiązane są władze publiczne. Konstytucyjny wymiar prawa do informacji publicznej i prawa dostępu do informacji o środowisku wymaga by regulacje te były postrzegane jako komplementarne. Brak objęcia określnych informacji zakresem podmiotowym u.u.i.ś nie może pozbawiać obywateli możliwości ich uzyskania w trybie u.d.i.p., o ile mieszczą się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym tej ostatniej ustawy. Do takiego wniosku zaś prowadziłoby przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez podmiot zobowiązany. Przedmiotowa informacja publiczna nie podlegałaby udostępnieniu w żadnym trybie.
W ocenie tut. Sądu K. S.A. z siedzibą w K. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a żądana w pkt 4 wniosku z dnia 10 marca 2022 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego zobowiązano Spółkę K. S.A. z siedzibą w K. do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 10 marca 2022 r. w zakresie pkt 4 tego wniosku.
Jednocześnie stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie podmiot zobowiązany w ustawowych terminach udzielił odpowiedzi na wniosek z 10 marca 2022 r. w zakresie pkt 1,2,3 i 5 w zakreślonym terminie. Brak udzielenia informacji w zakresie pkt 4 wynikał z przekonania organu, że nie jest on w tym zakresie podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji jako informacji o środowisku, podczas gdy informacja ta w ocenie Sądu powinna być w tym wypadku traktowana jako informacja publiczna podlegająca udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Brak udostępnienia informacji nie wynikał zatem ze złej woli podmiotu zobowiązanego.
Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej, Sąd wskazuje, że zgodnie z powołanym na wstępie rozważań art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W orzecznictwie wskazuje się, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co zryczałtowaną rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11.05.2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18). W niniejszej sprawie Sąd uznał z uwagi na całokształt okoliczności sprawy, w szczególności brak rażącego charakteru bezczynności, aktywną postawę podmiotu zobowiązanego brak podstaw do zasądzenia takiej kwoty, zaś dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu z powodzeniem mogą zostać zniesione poprzez udzielenie żądanych informacji.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie IV. sentencji wyroku, działając w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł tytułem należnego wpisu sądowego.