II SAB/Kr 216/23

II SAB/Kr 216/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /sprawozdawca/
Magda Froncisz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
stwierdzono przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. D. S.A. w K. na bezczynność Starosty Tatrzańskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. stwierdza "prowadzenie postępowania przez Starostę Tatrzańskiego w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa; II. zasądza od Starosty Tatrzańskiego na rzecz T. D. S.A. w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;
Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 września 2023 r. T. S.A. w Krakowie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Starosty Tatrzańskiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi podano, że wnioskiem z dnia 9 grudnia 2020 r. Spółka zwróciła się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego – przebudowy linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV – na linie kablową (podziemną). Następnie postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r. Starosta Tatrzański zawiesił z urzędu postępowanie wskazując, że brak przeprowadzonego postępowania spadkowego po zmarłych właścicielach działki o nr [...], jakkolwiek pełnomocnik skarżącej spółki, do wniosku dołączył oświadczenie o prawie dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane wraz z oświadczeniem spadkobierców właścicieli, iż posiadają oni status prawny spadkobierców po zmarłych osobach. Na powyższe postanowienie T. S.A. w Krakowie wniosła zażalenie. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 9 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że Starosta Tatrzański winien podjąć z urzędu kroki celem usunięcia przeszkody dalszego procedowania postępowania. Pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. pełnomocnik spółki zwrócił się do organu o udzielenie informacji w przedmiocie podjętych przez Starostę Tatrzańskiego czynności – celem usunięcia przeszkód w zakresie dalszego procedowania postepowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mimo upływu ponad dwóch lat organ nie ustosunkował się do powyższego pisma.
Wobec tego pełnomocnik spółki w dniu 30 marca 2022 r. skierował, za pośrednictwem Starosty Tatrzańskiego, ponaglenie do organu wyższego stopnia. Pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. Wojewoda Małopolski wezwał Starostę Tatrzańskiego do przekazania ponaglenia. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 29 czerwca 2022 r. nie stwierdził bezczynności, ani przewlekłości Starosty Tatrzańskiego. Pełnomocnik spółki mając na względzie jak najszybsze procedowanie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskał tytuł prawny do wszystkich nieruchomości, które były objęte wnioskiem, a posiadały nieuregulowany stan prawny, uzyskując decyzje administracyjne na podstawie art. 124 a ustawy o gospodarce nieruchomościami (wszystkie nieruchomości, gdzie występowali następcy prawni/oświadczenia o byciu spadkobiercą).
W dalszej części skargi wskazano, że 14 sierpnia 2023 r. pełnomocnik spółki skierował wniosek do Wojewody Małopolskiego, co do zajęcia stanowiska w powyższej opisanej kwestii. Jak twierdzi skarżąca spółka do chwili obecnej organ nie ustosunkował się do pisma.
W konkluzji T. D. S.A. w K. wniosła o stwierdzenie bezczynności Starosty Tatrzańskiego w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zobowiązanie organu do wydania wskazanej decyzji, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Starosta Tatrzański wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że postępowanie jest prowadzone z wniosku złożonego przez inwestora w dniu 9 grudnia 2020 r. Do wniosku załączono m.in. składane pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 22 grudnia 2020 r. wygenerowano dane z ewidencji gruntów dotyczące działek objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W związku ze stwierdzeniem braków formalnych uniemożliwiających wszczęcie przedmiotowego postępowania, pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. wezwano inwestora do ich usunięcia. W odpowiedzi na otrzymane wezwanie, przy piśmie przewodnim z dnia 11 stycznia 2021 r. przedłożono kolejne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na to, że zostały usunięte formalne przeszkody do wszczęcia postępowania, pismem z dnia 29 stycznia 2021 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o możliwości zapoznania się z zamierzeniem inwestycyjnym. Korespondencja przesłana do Z. B., M. M. oraz Z. P. została zwrócona do nadawcy z adnotacją "adresat zmarł". Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę załączono oświadczenie spadkobiercy Z. B., w którym A. B. oświadczył, ze jest spadkobiercą po wskazanej osobie. Do wniosku załączono tez oświadczenie A. M. jako spadkobiercy po zmarłej M. M.. Do wniosku nie załączono tego rodzaju oświadczenia w odniesieniu do zmarłej Z. P., wpisanej w ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej jako współwłaściciela działki ewid. nr [...] obr. [...] w Z.. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazano, że inwestor uzyskał od Z. L. zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, w dniu 4 lutego 2020 r. z organem skontaktowała się M. S. figurująca w księdze wieczystej jako właścicielka działki ewid. nr [...] obr. [...] w Z.. Z kolei w złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako właścicielkę ww. działki wskazano K. S.. W dniu 4 lutego 2021 r. otrzymano wiadomość od H. J., z której wynika, że nie wyraża ona zgody na przeprowadzenie sieci energetycznej na działce ewid. nr [...] obr. 28 , w przebiegu widniejącym na projekcie zagospodarowania terenu. Wskazać w tym miejscu należy, że w stosunku do tej działki inwestor oświadczył, że posiada zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W dniu 5 lutego 2020 r. w siedzibie organu stawił się A. K., który poinformował, że jego ojciec nie żyje, a spadkobiercami po zmarłym są: A. J., B. M. oraz A. K.. Z kolei z przedłożonego do wniosku oświadczenia spadkobierców wynika, że spadkobiercą po A. K. jest K. K. i wyłącznie jej zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane otrzymał, zgodnie ze swoim oświadczeniem inwestor.
Biorąc pod uwagę powyższe organ postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r. zawiesił postepowanie z urzędu. Pismem z dnia 8 lutego 2021 r. H. J. formalnie poinformowała organ, że nie wyraża zgody na realizację przedmiotowej inwestycji na działce stanowiącej jej własność. R. K., pismem z dnia 8 lutego 2021 r. poinformowała o tym, że nie wyraża zgody na projektowaną inwestycję, w sposób wskazany na rysunku zagospodarowania terenu. Zastrzeżenia co do projektowanego przebiegu sieci złożyła również w dniu 9 lutego 2021 r. Z. K.. W dniu 11 lutego 2020 r. z organem skontaktowała się A. L., wnuczka zmarłej A. L. i poinformowała, że nie jest ona w gronie spadkobierców po ww. zmarłej. Jak wynika z pisma z dnia 9 lutego 2021 r. zgody na wykonanie projektowanych robót budowlanych nie udzielają również A. K., K. K., A. J. oraz B. M.. W dniu 17 lutego 2021 r. z organem skontaktowała się również M. N., będąca współwłaścicielką działki nr [...] obr. [...] w Z., która ujawniona jest zarowno w ewidencji gruntów, jak też w księdze wieczystej, a w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor nie wskazał, że uzyskał od niej zgodę na dysponowanie ww. nieruchomością na cele budowlane.
W związku z wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania w dniu 18 lutego 2021 r. inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane dla działki ewid. nr [...] obr. [...] w Z., wskazując jako właściciela ww. nieruchomości M. L., będącą spadkobiercą Z. P.. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że M. L., na której zgodę na dysponowania nieruchomością na cele budowlane powołuje się inwestor, nie jest jedynym spadkobiercą po zmarłej Z. P.. Ponadto zauważyć należy, że w chwili składania wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Z. P., której zgodę powołano w tym oświadczeniu, nie żyła już od prawie 10 miesięcy. Organ stwierdził, że inwestor dotychczas nie wykazał prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] obr. [...] w Z..
Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2021 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postepowania z urzędu. W dniach od 3 do 10 czerwca 2022 r. organ zwrócił się do Burmistrza Miasta Z. o podanie adresów zameldowania Z. S., H. W.; J. T., H. T.. A. T.; podanie daty i numeru aktu zgonu J. K. oraz podanie imion i nazwisk osób zameldowanych pod dotychczasowym adresem M. M., podanie daty i numeru aktu zgonu Z. P., H. O., M. M., podanie adresu zameldowania J. C., podanie daty i numeru aktu zgonu Z. J. Bafia; podanie adresu zameldowania J. G., T. H.; podanie daty i numeru aktu zgonu K. C., M. T.. Ponadto organ zweryfikował, że M. T. zmarł w oświadczeniu, jako spadkobiercę wskazano A. T.; K. C. zmarła - w oświadczeniu wskazano jako spadkobiercę A. C.-M..
Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2022 r. Wojewoda Małopolski nie stwierdził bezczynności i przewlekłości Starosty Tatrzańskiego w załatwieniu sprawy. Organ stwierdził, że twierdzenia zawarte w skardze są bezpodstawne. Wskazać należy, że jak wynika z powyższego szczegółowego opisu wszystkich czynności i ustaleń dokonanych w sprawie, w dalszym ciągu inwestor nie wykazał prawa do dysponowania całym terenem inwestycji na cele budowlane i nie złożył w tym zakresie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić w tym miejscu należy, że to na inwestorze ciąży obowiązek pozyskania od wszystkich uprawnionych podmiotów zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożenia w tym zakresie (pod rygorem odpowiedzialności karnej) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak też, w razie konieczności, przekazania organowi danych właścicieli nieruchomości, jeśli te nie wynikają z dostępnych publicznie rejestrów, a zostały ustalone przez inwestora. Pozyskanie prawidłowych danych w tym zakresie nie tylko leży w interesie inwestora ale również stanowi jego obowiązek. Dokonywanie w tym zakresie nierzetelnych ustaleń przez inwestora lub jego pełnomocnika przyczynia się do poważnych utrudnień w załatwieniu sprawy administracyjnej i powoduje szereg czynności, które byłyby zbędne, gdyby dane właścicieli nieruchomości zostały przez inwestora ustalone z należytą starannością. Wskazać bowiem należy, że organ ma możliwość ustalenia danych właścicieli nieruchomości w ograniczonym zakresie posługując się posiadanymi lub dostępnymi publicznie rejestrami albo zwracając się do innych organów o udzielenie koniecznych informacji. Poszukiwanie spadkobierców osób, które zmarły wiele lat temu (często jeszcze poza terenem Unii Europejskiej) jest obarczone wieloma żmudnymi czynnościami i często kończy się niepowodzeniem. Z tego względu kluczowe jest pozyskanie przez inwestora zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane od wszystkich właścicieli nieruchomości, a w przypadku niemożności uzyskania tych zgód skorzystanie z instrumentów prawnych w odpowiednich postępowaniach cywilnych i administracyjnych. Inwestor co prawda uzyskał decyzję nr [...] z dnia 8 grudnia 2022 r., w której Starosta Tatrzański orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...] obr. [...] w Z., jednakże prawo do dysponowania na cele budowlane wynikające z tej decyzji ograniczone jest wyłącznie do opisanej w tej decyzji części ww. nieruchomości. Jak wynika bowiem z decyzji nr [...] z dnia 8 grudnia 2022 r. Starosta Tatrzański orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości w pozostałej części. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu decyzją z dnia 11 października 2019 r. Burmistrz Miasta Zakopane zezwolił spółce T. S. A. na umieszczenie linii kablowej SN 15kV w obrębie pasa drogowego dróg publicznych gminnych K420173 ul. [...] tj. w obrębie działek ewid. nr [...] obr. [...] w związku z modernizacją istniejącej napowietrznej sieci SN 15kV polegającej na rozbiórce tej sieci i budowie nowej sieci kablowej [...] W tym zakresie wskazać należy, że w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wskazano jako podmiotu, od którego takie prawo uzyskano Burmistrza Miasta Zakopane (odróżnić bowiem należy Gminę Miasto Zakopane, jako jednostkę samorządu terytorialnego od Burmistrza Miasta Zakopane, który jest zarządcą drogi gminnej). Ponadto, w związku z uzyskaniem ww. decyzji nr [...] z dnia 8 grudnia 2022 r. nie złożono nowego i prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uwzględniającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z ww. decyzji. Jak wynika z powyższego, nierzetelne ustalenie przez inwestora właścicieli nieruchomości spowodowało konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć stron.
Organ wskazał również, że Starostwo Powiatowe w Zakopanem dotknięte jest brakami kadrowymi w Wydziale Budownictwa, które w znaczący sposób dezorganizują wykonywanie zadań z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4.
Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej: P.p.s.a.) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a. W sprawach skarg na przewlekłość i bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej "L.p.a."), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13).
W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka przed wniesieniem skargi skierowała do organu wyższego stopnia (Wojewody Małopolskiego) ponaglenie w piśmie z dnia 30 marca 2022 r. Ponaglenie zostało rozpoznane przez Wojewodę Małopolskiego przed wniesieniem przedmiotowej skargi (postanowienie z dnia 29 czerwca 2022 r.), przy czym sposób rozpatrzenia ponaglenia przez organ wyższego stopnia nie ma znaczenia dla rozpatrzenia przez Sąd skargi na bezczynność.
Tak więc uznać należało, że skarga była dopuszczalna.
Sąd na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na wstępie przypomnieć należy, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., zmieniono Kodeks postępowania administracyjnego m.in. w ten sposób, że zdefiniowano pojęcia "bezczynności" i "przewlekłości". Definicje te zostały zamieszczone w art. 37 § 1 K.p.a., w którym stanowi się, że "stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)".
W ocenie NSA, zawartej w wyroku z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 871/22, z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, i to zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. jeszcze nie upłynęły, ale sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Taką wykładnię art. 37 § 1 K.p.a. w zakresie zamieszczonych w tym przepisie definicji bezczynności i przewlekłości potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w którym w zakresie nowelizacji powołanego przepisu wyjaśniono, że "przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 K.p.a. Natomiast stan przewlekłości występuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania". (Druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji.) Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens".
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 K.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość.
W rozpoznawanej sprawie profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej jednoznacznie określił skargę jako skargę na bezczynność organu. Przypomnieć jednak należy, że postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r. Starosta Tatrzański, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., zawiesił toczące się postępowanie z urzędu do czasu ustalenia danych następców prawnych zmarłych stron po to, aby możliwym było złożenie prawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymało bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym również określonych w art. 35 k.p.a. terminów rozpoznania sprawy.
W orzecznictwie powszechnie przyjęte jest stanowisko, że funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności (za okres zawieszenia), związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia (kwestionowania we właściwym trybie i toku) tego postanowienia. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji (por. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1037/21, NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1222/15, z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07, postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1992 r. II SA 697/92; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Marek Wierzbowski; Legalis). Oznacza to, że skuteczne zawieszenie postępowania, uniemożliwia stwierdzenie, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie pozostawał w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, skarga winna zostać oddalona.
Jednakże, zgodnie z art.134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same (por. postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, oraz wyrok NSA z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19).
Dlatego też mimo sformułowania niniejszej skargi jako skargi na bezczynność (wcześniej wykazano, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezczynności ze względu na ostateczne postanowienie organu I instancji o zwieszeniu postępowania) należało zbadać, czy prowadzone przez Starostę Tatrzańskiego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę sieci napowietrznej i kablowej średniego napięcia SN 15 kV, budowę stacji transformatorowej kontenerowej 15-0,4 kV, budowę sieci napowietrznej i kablowej niskiego napięcia 0,4 kV, rozbiórkę sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia oraz stacji transformatorowej słupowej 15-0,4 kV, nie było prowadzone przewlekle.
Przewlekłość do polskiego systemu prawnego została wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano m.in., że "proponowana zmiana treści art. 37 K.p.a. powoduje przyznanie stronom postępowania administracyjnego prawa skarżenia nie tylko bezczynności organów administracji publicznej, ale również przewlekłości prowadzonego przez te organy postępowania. Obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne (Druk sejmowy nr 2987 Sejmu VI kadencji). Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12).
Przedmiotem oceny Sądu powinna być terminowość czynności organu prowadzącego postępowanie, to jest nie tylko fakt podjęcia określonych czynności, ale także to, w jakich odstępach czasu organ podejmował poszczególne czynności, czy czynności te są zasadne i skuteczne, jakie są przyczyny bierności organu w rozpatrzeniu sprawy, a także jaka jest postawa stron postępowania.
Podkreślić należy, że stosownie do art.99 K.p.a. organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3a zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że organ może zaniechać czynności zmierzających do usunięcia przeszkód wymienionych w art. 97 § 1 pkt 1–3a, jeżeli interes społeczny przemawia przeciwko załatwieniu sprawy, a postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony. Powyższy przepis jest trafnie krytykowany w doktrynie jako wprowadzający niczym nieuzasadnioną dyskryminację "spraw administracyjnych wszczętych przez obywatela".
Sąd podziela wyrażany w doktrynie pogląd, że "interes społeczny zawsze przemawia za tym, by organ, który zawiesił postępowanie wszczęte w wyniku czynności strony, obowiązany był równocześnie podjąć niezbędne działania w celu usunięcia przeszkody, ze względu na którą postępowanie to ulega zawieszeniu" (Zarys procesu, 1989, s. 132). W przypadku zawieszenia postępowania z powodu śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego albo utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych w postępowaniach wszczętych z urzędu, obowiązkiem organu jest podejmowanie niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Obowiązek ten został skonstruowany w sposób bezwzględny. Oznacza to z jednej strony, że czynności zmierzające do usunięcia przeszkody mają charakter obligatoryjny, a z drugiej – że stronom postępowania służy w stosunku do organu roszczenie procesowe podjęcia tych czynności (por. Kmieciak Zbigniew, Wegner Joanna, Wojtuń Maciej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Opublikowano: WKP 2023).
Tak więc zawieszenie postępowania wobec śmierci stron wiązało się z obowiązkiem organu systematycznego kontrolowania, czy przeszkoda w kontynuowaniu postępowania istnieje nadal, czy też przestała istnieć. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe. Również w razie zawieszenia postępowania organ powinien w sprawie szybko i sprawnie podejmować działania celem usunięcia przeszkody tamującej rozpoznanie sprawy.
Zatem niezasadne zaniechanie przez organ tych czynności może być oceniane jako powodujące przewlekłość postępowania (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2023).
Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawy, wskazać należy, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (vide: art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego na dzień złożenia wniosku i działania organu). Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza dysponowanie tytułem prawnym do nieruchomości wynikającym z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie (uprawnienia) wnioskodawcy do wykonywania robót budowlanych (vide: definicja w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Przedłożone przez inwestora oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno wskazywać źródło jego uprawnienia. Powszechnie prezentowane jest stanowisko, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie, nie wynika wniosek przeciwny. W przypadku, gdy źródłem uprawnienia inwestora, nie będącego właścicielem terenu inwestycji, do dysponowania terenem inwestycji na cele wnioskowanej budowy, jest zgoda właściciela terenu inwestycji, to zgoda powyższa powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny (niewątpliwy) i być aktualna w dacie udzielania pozwolenia na budowę (np. wyroku WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 333/17, publikowany w CBOSA). Jak stwierdził NSA w wyroku z 5 lipca 2007r. sygn. II OSK 1033/06, prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być prawem realnie istniejącym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zależnym od warunków, o których spełnieniu lub niespełnieniu mają rozstrzygać organy lub sądy po wydaniu pozwolenia na budowę. Stosownie do art.33 ust.2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy m.in. dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zgodnie zaś z ust.6 tego przepisu w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 (projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany, zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, oświadczenia projektantów, dokumenty potwierdzające posiadanie przez projektanta odpowiednich uprawnień budowlanych) stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.
Dlatego też, dostrzegając, że odnośnie do działek nr [...] obr. [...] i [...] obr. [...] nie złożono oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Starosta Tatrzański na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał T. S.A. o przedłożenie w terminie 14 dni brakujących oświadczeń, doprowadzenie zgodności treści pełnomocnictwa z zakresem wniosku oraz wypełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na obowiązującym wzorze wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Po uzupełnieniu braków zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2021 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania. Korespondencja skierowana do Z. B., M. M. oraz Z. P. została zwrócona do nadawcy z adnotacją "adresat zmarł". Z akt postępowania wynika, że zmarł również A. K. i J. K.. Na stronie 334 akt znajduje się sporządzony przez organ wykaz przedstawiający sporządzone przez projektanta zestawienie stron oraz sporządzone przez organ według danych z rejestru gruntów. Zestawienia te nie są tożsame. Jedynie z twierdzeń inwestora wynika, że osoby, które podpisały oświadczenia o prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jako spadkobiercy ujawnionych właścicieli nieruchomości - są tymi spadkobiercami.
Nadto, M. S., B. K., Z. K., A. K., K. K., A. J. , Bożena M. Z. nie wyrazili zgody na inwestycję.
Powyższe oznacza, że Starosta Tatrzański miał prawo przeprowadzenia weryfikacji oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tylko bowiem w sytuacjach, gdy oświadczenie wnioskodawcy nie budzi wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością, organ architektoniczno – budowlany poprzestaje na treści oświadczenia. Podkreślić również należy, że wstępna ocena wniosku o pozwolenie na budowę nie zwalnia organu architektoniczno-budowlanego z obowiązku badania na dalszym etapie postępowania (w tym żądania dodatkowych niezbędnych dokumentów), czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenie, że inwestor takiego prawa nie posiada skutkuje odmową udzielenia pozwolenia na budowę.
O ile zatem już na wstępnym formalnym etapie badania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę organ pozostawia ten wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. m.in. ze względu na niekompletne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o tyle - jeśli na dalszym etapie postępowania badając prawidłowość złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i załączonych do niego pisemnych zgód pozostałych współwłaścicieli, bądź braku takowych stwierdzi, że inwestor nie posiada takiego prawa – odmawia udzielenia pozwolenia na budowę.
Starosta Tatrzański postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r. zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych zmarłych stron w celu zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika, że w dniu 19 lutego 2021 r. Starosta Tatrzański przesłał zażalenie inwestora na powyższe postanowienie Wojewodzie Małopolskiemu wraz z aktami sprawy. W dniu 9 grudnia 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty Tatrzańskiego w przedmiocie zawieszenia postępowania, doręczając postanowienie organowi I instancji w tym samym dniu.
W dniu 14 grudnia 2021 r. inwestor skierował do Starosty zapytanie o ustalenia jakich dokonał Starosta po zawieszeniu postępowania (w świetle pouczeń dokonanych przez Wojewodę w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 grudnia 2021 r. - m.in. o treści art.99 K.p.a.) oraz o podanie numerów nieruchomości, co do których organ ma wątpliwości.
Organ nie zareagował na to pismo. Z żadną reakcją organu nie spotkało się również pismo inwestora z dnia 17 lutego 2022 r. (k.382) o podjęcie postępowania. W dniu 30 marca inwestor skierował bezpośrednio do Wojewody Małopolskiego ponaglenie w sprawie. Staroście Tatrzańskiemu pismo to zostało przesłane w dniu 25 maja 2022 r.
Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 10 marca 2022 r. Starosta złożył wnioski o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców i rejestru PESEL dotyczące Z. B., J. C. oraz M. M.. W dniach 3 czerwca 2022 r. organ sporządził wydruki z rejestru gruntów. Pozostałe wnioski o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców i rejestru PESEL sporządzone zostały w dniu 3 i 9 czerwca 2022 r.
Z powyższego wynika, że od dnia zawieszenia postępowania, czyli od dnia 5 lutego 2021 r. do dnia 10 marca 2022 r. Starosta nie przedsięwziął w sprawie żadnej czynności zmierzającej do ustalenia stron postępowania. Nie rozpoznał również wniosku inwestora o podjęcie postepowania. Tymczasem, nawet jeśli sam nie miał takiej świadomości, już z otrzymanego w dniu 9 grudnia 2021 r. postanowienia Wojewody, powinien był się dowiedzieć, że ciąży na nim obowiązek dokonania czynności umożliwiających usunięcie przeszkód w prowadzeniu postępowania. Bezskutecznie przypomniał mu o tym inwestor pismem z dnia 14 grudnia 2021 r.
Tak więc ocenić należy, że w okresie od dnia 5 lutego 2021 r. do dnia 10 marca 2022 r. Starosta Tatrzański dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała charakter rażący. Nie zareagował bowiem ani na monity inwestora, ani na pouczenia organu II instancji, ani też nie rozpoznał wniosku o podjęcie postępowania.
Mając na uwadze, że jak wynika z art. 149 p.p.s.a. niezależnie od tego czy w sprawie zachodzi bezczynność, czy przewlekłość sąd administracyjny stosuje te same środki prawne oraz że celem wprowadzenia do polskiego systemu prawnego przewlekłości było objęcie możliwością kontroli i sankcjonowania na etapie postępowania administracyjnego i następnie sądowoadministracyjnego stanu zwłoki organu administracji, który zdaniem ustawodawcy, nie mieścił się w funkcjonującym już pojęciu bezczynności, Sąd przyjął, że w sprawie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania.
Dlatego też rozstrzygnięcie sprawy odnosi się do stwierdzonego stanu przewlekłości. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2022 r. (sygn. II OSK 871/22, publ. w CBOSA) wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji.
Wobec powyższego, na podstawie art.149 pkt 3) oraz § 1a P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 P.p.s.a.