II SAB/Kr 214/22

II SAB/Kr 214/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art 151
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie WSA Jacek Bursa WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu w zakresie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Pismem z dnia 29 lipca 2022r. J. R. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza wniosek o udostępnienie informacji publicznej z akt sprawy sygn[...] dotyczącej:
- treści zawiadomienia, złożonego przez ustaloną dla urzędu osobę w przedmiocie postawionej na działce nr [...] w obr, [...] przy ul. [...] stanowiącej własność wnioskodawcy - wiaty samochodowej - znajdującego się niezasadnie w postępowaniu skargowym do sygn. [...]
- udzielenie informacji, czy osoba o której mowa powyżej była powiadomiona przez nadzór budowlany o terminie przeprowadzenia kontroli w dniu 18 lipca 2022r. albowiem skierowała ona kontrolujących pracowników na posesję skarżącego a dodatkowo z terenu swojej działki filmowała przebieg kontroli
W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza pismem z dnia 10 sierpnia 2022r. odmówił udostępnienia żądanego dokumentu argumentując powyższe, iż dokument ten nie jest dokumentem publicznym i nie podlega udostępnieniu w trybie informacji publicznej.
Z takim załatwieniem sprawy nie zgodził się wnioskodawca J. R. , który pismem z dnia 30 sierpnia 2012r. złożył skargę na bezczynność organu administracji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu. Skarżący zarzucił naruszenie:
1. Art. 61 ust.1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2. Art.1 ust. 1 UDIP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.
Przy tak postawionych zarzutach skarżący wniósł o:
1. uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,
2. zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej w postaci podania treści zawiadomienia dot. samowoli budowlanej, lub uznanie uprawnienia skarżącego do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenie obowiązku ciążącego w tym zakresie na organie,
3. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż urzędnicy PINB w Nowym Sączu, udaremnili skarżącemu jako stronie postępowania prawo zapoznania się z zawiadomieniem osoby trzeciej, dot. rzekomej samowoli budowlanej, popełnionej przez skarżącego w związku z postawieniem wiaty samochodowej - poprzez jego wyłączenie z akt wszczętego postępowania administracyjnego o sygn. [...] i zarejestrowanie go jako postępowanie skargowe do sygn. [...] Umieszczenie pisemnego zawiadomienia dot. deliktu budowlanego jako skargi jest zdaniem skarżącego niedopuszczalne, gdyż kodeks postępowania administracyjnego nie zna pojęcia "instytucji skargi" dla sensu stricte zawiadomienia lub wniosku o wszczęcie postępowania. Taka praktyka nowosądeckiego organu budowlanego pozbawiła skarżącego jako stronę postępowania administracyjnego zapoznania się z całością akt sprawy, w tym, z zawiadomieniem dot. samowoli budowlanej, złożonym przez osobę trzecią - które nie tylko zainicjowało to postępowanie ale winno stanowić integralny dokument akt sprawy sygn. [...]. Pismo, zawiadomienie pochodzące od osoby trzeciej o podejrzeniu naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stanowi impuls do podjęcia czynności sprawdzających i przeprowadzenia odpowiedniego postępowania. Pismo donoszące o naruszeniu pr.bud. w szczególności o wystąpieniu samowoli budowlanej staje się - w razie wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, częścią akt postępowania. Tym samym stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p Informacją publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem władzy publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich . (wyrok WSA z dnia 19 marca 2014r. VIIISA/WA 987/13, LEX 1466198). Z przedstawionej przez skarżącego argumentacji wynika zatem, że organ administracyjny winien przedstawić skarżącemu treść zawiadomienia o samowoli budowlanej, które nie tylko winno być dołączone do akt sprawy postępowania administracyjnego dot. samowoli budowlanej ale przede wszystkim stanowi ono dokument w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem pismem z dnia 10 sierpnia 2022r. sygn. OA.0134.20.2022. organ budowlany odmówił udostępnienia żądanej informacji, uznając pismo za skargę. Zgodnie z treścią art. 221& 2 k.p.a. skargi i wnioski mogą być składane do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Natomiast treść art. 227 kpa - w sposób nie budzący żadnych wątpliwości określa co jest jej przedmiotem, a to: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie sprawy. Jednocześnie w piśmie tym organ budowlany powołał się na orzeczenia wydane przez sądy administracyjne przy prowadzeniu postępowań skargowych, uregulowanych w rozdziale VIII k.p.a. Te powołane orzeczenia faktycznie dotyczą postępowania skargowego i miałby rację organ sporządzający tej treści pismo, gdyby jego przedmiotem była faktycznie skarga, o której statuuje treść art. 227 k.p.a.
Reasumując, podnosząc powyższe argumenty, zgodnie zatem z treścią art. 1 ust.1 UDIP informacją publiczną są nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny ( czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne ) ale także dokumenty do takiego podmiotu odnoszone. Z powodu nieudostępnienia tej informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga jest zasadna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając iż żądany dokument i nie stanowi dokumentu podlegającego udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej określanej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).
W świetle przepisów u.d.i.p. udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy żądana informacja ma charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a adresat wniosku jest w jej posiadaniu.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. W świetle tej definicji, w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji.
Tą ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji" (zob. wyroki NSA z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 260/13, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1835/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 1 u.d.i.p. łączy pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa". Sprawą publiczną jest natomiast działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawowe pojęcie "sprawy publicznej" rozumiane jest jako sprawa wspólnoty publicznej. W tego względu ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładany w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych", przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów, określonych w Konstytucji i ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2019 r., I OSK 1272/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka lub innego podmiotu. Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych, dotyczące problemu lub kwestii, która nie ma znaczenia dla większej ilości osób czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takich indywidualnych spraw jest jedynie realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, którego sprawa dotyczy. Wobec tego informacja odnosząca się do takich kwestii nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinna być udostępniana w trybie u.d.i.p., chociażby znajdowała się w dyspozycji organów. Podobnie, nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać bowiem interes obiektywny, a nie subiektywny (zob. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r., I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 kwietnia 2019 r., I OSK 1889/17, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozwijając powyższe podkreślić raz jeszcze należy, iż pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji, a wyłącznie informacji publicznej. Z taką informacją nie mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste. Z tego wynika, że nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnych praw i obowiązków, nie podlega udostępnieniu, chociażby w jej przedmiocie wypowiadały się organy publiczne. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, przy czym dokumenty te muszą dotyczyć sprawy publicznej.
Przepisy u.d.i.p. stanowią wyraz chęci ustawodawcy poddania działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej. Prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się także w poddaniu się swoistej kontroli każdego zainteresowanego w zakresie przez niego określonym i mieszczącym się w granicach prawa. Taki stan rzeczy ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej.
Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy zgodzić się należy za organem , iż udzielenie treści zawiadomienia i danych osoby, która dokonała zawiadomienia organu o samowoli budowlanej – które to pismo zainicjowało kontrolę przeprowadzoną przez PINB i w następstwie, której to kontroli dopiero wszczęto postępowanie z urzędu w sprawie samowoli budowlanej nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż tak z kontekstu całej sytuacji jak i z treści samego wniosku wynika, iż skarżącemu nie zależy na uzyskaniu żądanej informacji dla celu publicznego związanego z transparentnością działania organów władzy publicznej, lecz kieruje się tylko i wyłącznie pobudkami interesu prywatnego i osobistego. Już z tego punktu widzenia żądana informacja nie wpisuje się w cel, dla jakiego ustawodawca zdecydował się wprowadzenie uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro skarżący domagając się udzielenia żądanej informacji nie kieruje się w tym zakresie celem i interesem publicznym, to nie rodzi to po stronie organu obowiązku udzielenia takiej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej".
Po drugie organ pismo z dnia 27 czerwca 2022 r. w którym zwrócono się o weryfikację poprawności ustawienia wiaty samochodowej oraz jej elementów podporowych na działce nr [...] przy ul. [...] w N. S. potraktował jako ogólnie pojętą skargę na naruszenie praworządności, o której mowa w art. 233 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i zarejestrował pod znakiem: [...] Skarżący nie był stroną tego postępowania. Zawiadomienie to nie było podstawą wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, które wszczęto z urzędu dopiero po przeprowadzeniu kontroli. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p., udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. W myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.06.2014 r., I OSK 3070/13 wyjaśnił, że informacją publiczną co do zasady są tylko dokumenty urzędowe, a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań Nie wszystkie zatem pisma będące w posiadaniu urzędu mają ten walor. Dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosków o dostęp do informacji publicznej. ( por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2016 r. Sygn. akt: II SAB/Sz 37/16 oraz z dnia 22 grudnia 2016 r. Sygn. akt: II SA/Sz 1158/16; WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 marca 2020 r. Sygn. akt: II SAB/Wa 830/19). Pisma osób fizycznych są zatem dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Z kolei w wyroku z dnia 14 maja 2018 r. Sygn. akt: II SAB/Kr 54/18 WSA w Krakowie wprost stwierdza, że dokumentami prywatnymi niepodlegającymi udostępnieniu są listy, wnioski, petycje czy skargi (por. też wyrok WSA w Szczecinie z 27.04.2016 r., II SAB/Sz 37/16). Uwzględniając powyższe - skarga czy petycja skierowane do urzędu nie jest dokumentem publicznym i wobec tego nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe stanowiska i argumentację. Skoro zatem żądana informacji nie ma charakteru informacji publicznej to organ prawidło odmówił pismem jej udzielenia.
Mając powyższe na uwadze, z podkreśleniem, iż w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja próby nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, polegająca na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, oraz na próbie uzyskania dostępu do dokumentu nie podlegającego udostępnieniu w trybie informacji publicznej - skargę uznać należało za niezasadną.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.