II SAB/KR 212/22

II SAB/Kr 212/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie WSA Mirosław Bator WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu i. lub dokonania czynności; II. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w zakresie żądania nałożenia grzywny; IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego na J. M. kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 4 września 2022 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego w zakresie rozpoznania jego wniosku z 19 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia w formie elektronicznej nowego projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej 1992K. Organowi zarzucił naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o
1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 19 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia w formie elektronicznej nowego projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej 1992K;
2. uznania bezczynności za rażące naruszenie prawa i wymierzenie stosownej grzywny;
3. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że za pomocą platformy epuap 19 lutego 2022 r. skarżący złożył do Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego wniosek dotyczący przesłania lub udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej 1992K. W terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił ani nie przesłał skarżącemu informacji, o którą wnioskował. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 7 marca 2022 r.
Nie ulega wątpliwości, że zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką jest projekt organizacji ruchu. Brak udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek przez organ uzasadnia skargę.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to w związku z tym, że informacja publiczna została już udostępniona, oraz uznanie, iż owa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu pisma wskazano, że wnioskiem z dnia 19 lutego 2022r., złożonym w formie elektronicznej, Skarżący wniósł o udostępnienie również w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy e-puap projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej 1992K. W dniu 4 września 2022 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność organu, a w dniu 19 września 2022r. żądana informacja została skarżącemu udostępniona zgodnie z wnioskiem – co uzasadnia umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Opóźnienie organu w odpowiedzi na wniosek wyniknęło z bardzo dużego natłoku spraw realizowanych przez organ, który dodatkowo borykał się z brakami i zmianami kadrowymi. Okoliczności powyższe w ocenie organu uzasadniają twierdzenie, że bezczynność nie miała charakteru z rażącym naruszeniem prawa.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.ip. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.ip. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.ip. nie znajdują zastosowania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.ip.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16, CBOSA).
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącego do Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego. Nie ulega wątpliwości, że jest On – jako organ władzy publicznej – podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.ip.), a objętą wnioskiem z dnia 19 lutego 2022 r. informację dotyczącą udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej 1992K należy uznać za informację publiczną. Sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21 ). Okoliczność ta była bezsporna, bowiem organ jej nie kwestionował. Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przez ustawę 14-dniowym terminie organ tłumaczył natłokiem spraw i brakami kadrowymi. W następstwie złożenia skargi na bezczynność organ już po wniesieniu skargi, to jest 19 września 2022 r informację publiczną dotyczącą projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 1992 K przekazał skarżącemu. Należało zatem uznać, że w tej dacie stan bezczynności organu ustał. Nie budzi żadnych wątpliwości, że odpowiedź ta jest kompletna i stanowi prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia w formie elektronicznej nowego projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej 1992K złożony został 19 lutego 2022 r., zaś odpowiedź na ten wniosek udzielona została dopiero 19 września 2022r. W ocenie Sądu tak duże opóźnienie w załatwieniu wniosku uznać należy za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa – o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. W wyroku z dnia z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1973/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. W niniejszej sprawie biorąc ogół powyższych przesłanek , w szczególności czasookresu opóźnienia - stwierdzić należy, iż bezczynność organu miała charakter szczególnie kwalifikowany.
Jakkolwiek w przedmiotowej sprawie uwzględniono co do zasady złożoną skargę i ustalono , że organ dopuścił się bezczynności ( która miała miejsce z rażącym naruszenia prawa) brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o nałożeniu na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Podkreślić jednak trzeba, że ocena czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu, który ma w tym zakresie do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające na celu dyscyplinowanie organu. Nałożenie grzywny byłoby uzasadnione w sytuacji, gdy jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność czy przewlekłość, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/165). Ponadto wskazać należy, że grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny. Skoro zatem w sprawie organ podjął działania nie ignorując wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej, i co prawda ze znacznym opóźnieniem niemniej jednak udzielił odpowiedzi czyniąc zadość wnioskowi – to odpada przesłanka konieczności dyscyplinowania organu w tej sprawie, skoro sprawa na dzień orzekania przez Sąd została przez organ załatwiona. Nie jest już w tej sytuacji celowym nakładanie grzywny, jako środka mającego doprowadzić do definitywnego załatwienia w/w wniosku. Zauważyć też należy, iż skarżący w żaden sposób nie uzasadnił swojej skargi w zakresie żądania nałożenia grzywny na organ.
Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącą argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość nałożenia przez Sąd grzywny także z urzędu. Skarżący nie uzasadnił w złożonej przez siebie skardze wniosku o nałożenie grzywny w żaden sposób. Podkreślić należy też, że w niniejszej sprawie brak jest konieczności dyscyplinowania organu poprzez zasądzenie grzywny, gdyż organ nie zignorował wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie unika wypełnienia swojego obowiązku w powyższym zakresie, a jedynie dopuścił się znacznego późnienia w jego załatwieniu wynikającego z braków kadrowych. W ocenie Sądu z powyższych przyczyn w przedmiotowej sprawie nie było konieczności nałożenia na organ grzywny, dlatego w tym zakresie skargę należało oddalić – co znalazło odzwierciedlenie w pkt.III wyroku .
O kosztach orzeczono, na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zasądzając kwotę 100 zł, uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.